Slăbiciunea regimului parlamentar interbelic a netezit calea instituirii de către Regele Carol al II-lea a regimului de autoritate monarhică (1930–1938)

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Introducere

Există câteva întrebări-provocare, valabile oricând pe traseul evoluției constituționale moderne românești, inclusiv pentru perioada actuală: Care este cea mai bună Constituție? Care este cea mai democratică Constituție? sau Care a fost cea mai autoritară Constituție din istoria noastră constituțională? Firește, intervalul de timp acoperit de cele trei întrebări cuprinde perioada 1866–1990, cu posibilitatea de extensie până în prezent, perioadă în care s-au adoptat Constituția din 1866, cele din 1923, 1938, 1948, 1952, 1965, inclusiv Constituția în vigoare, trecută printr-o revizuire constituțională în 2003.

Mă simt dator să adaug că nu este vorba de întrebări capcană, ci, dimpotrivă, de întrebări firești, pe care și le poate pune oricine, cu o condiție: să nu pornească de la prejudecăți, de la clișee de gândire perimată istoric sau de la calificări politice ori de propagandă.

Profesorul Andrei Rădulescu, membru al Academiei Române, a răspuns la prima întrebare în conferința sa despre Constituția din 1938, pe care a susținut-o la radio la 13 martie 1938: „Cea mai bună Constituție – a spus acesta – nu este cea socotită mai bună de teoreticieni sau mai bună în cutare țară, ci aceea care, într-o țară anumită și într-o epocă anumită, este cea mai potrivită pentru trupul și sufletul poporului”^[1]. O concepție similară avea și Regele Carol al II-lea: „Oricât ar fi de bune legislațiile străine, ele nu se pot încetățeni. Legile trebuie și ele adaptate vieții naționale, adaptate felului de trai și obiceiurilor poporului. Legile și justiția au nu numai un rol de reglementare sau de represiune, ci și un rol covârșitor de educație.”^[2]

Răspunsul sau, mai bine spus, profesiunea de credință a profesorului Andrei Rădulescu reprezintă un ghid care îmi ușurează foarte mult sarcina de a cerceta dacă Constituția din 1938 și regimul politic instituit prin prevederile acesteia au simulat constituționalismul sau au fost, prin forța împrejurărilor și condițiilor interne și externe, soluții necesare care au corespuns, „într-o țară anumită și într-o epocă anumită”, felului de a fi, de a gândi și de a se comporta politic, în situații normale, dar și în situații limită, al poporului român.

Judecățile de valoare despre așezămintele constituționale adoptate în perioada la care m-am referit au purtat și, în parte, poartă încă pecetea epocii în care au fost expuse, iar judecățile și opiniile referitoare la ele au îmbrăcat forme diferite, de la „opinii-ovații” la critici obiective, dar și la acuze pătimașe, nefondate, și apelative de cele mai multe ori subiective și legate de interesele înguste de partid sau de îngustimea capacității intelectuale a analistului^[3].

Din perspectiva trecerii timpului, ne-am aștepta ca judecățile de valoare respective să-și piardă din caracterul subiectiv și chiar ideologic inițial, în favoarea unei analize mult mai obiective, bazată pe surse documentare relevante și întreprinsă cu luciditate și fără ură și părtinire. Consider că ar trebui să ne îndepărtăm de conceptualizarea atât a „opiniilor-elogii” sau „opiniilor-ovații”, cât și a criticilor și calificărilor eminamente subiective, agresive și gratuite, despre o anumită constituție sau o anumită personalitate politică, ca, de altfel, și de conceptualizarea clișeelor despre un anumit regim politic. Ca națiune, pierdem dacă fiecare generație de cercetători rescrie istoria unor evenimente sau își reevaluează personalitățile, în funcție de alte criterii de apreciere. Dacă analiștii, cercetătorii ar relata, interpreta evenimentele politice de anvergură cu deplină obiectivitate, nu va mai fi nevoie ca istoria țării să fie ciclic rescrisă, ci doar rememorată. O națiune care nu își clarifică complet trecutul, nu își va putea vedea cu claritate viitorul!

Profesorul Andrei Rădulescu atrăgea atenția, în aceeași conferință, „că nu se poate face o judecată asupra unei Constituții oricând și oricum. […] Judecata exactă, nepărtinitoare, dreaptă, cere un răgaz pentru a i se vedea aplicarea. În această judecată însă trebuie înlăturate orice considerațiuni personale și să se ție seama de cauzele care au produs-o, de împrejurările în care a fost alcătuită, de poporul căruia îi este destinată și de scopul și intențiile alcătuitorilor”^[4].

II. Trăsături particulare ale formării regimurilor constituționale românești

Analizele întreprinse din perspectivă istorică și juridică pe marginea formării sistemului politic românesc și a diferitelor tipuri de regimuri constituționale și politice în perioada modernă sunt bine cunoscute, astfel încât mă scutesc să dezvolt foarte mult acest subiect. Consider însă că ar fi util și interesant să prezint, într-o notă de subsol, concepția unui cunoscut politician român, fost prim-ministru și membru marcant în numeroase guverne interbelice, despre modul de formare a sistemului de organizare politică modernă a României. Este vorba de Constantin Argetoianu^[5].

Din punct de vedere al dezvoltării politice, românii se deosebesc esențial de popoarele din apusul Europei, care au construit de jos în sus conceptul de libertate, de drepturi și libertăți fundamentale, de egalitate socială, democrație, putere politică etc., pe când românii, descătușați mai târziu de sub stăpânirea străină, au căpătat și cunoscut aceste concepte, prin lectură, gata fundamentate, fără a le experimenta îndeajuns printr-o practică socială îndelungată^[6]. Este aici vorba despre cunoscuta teorie a „formelor fără fond”, care nu și-a epuizat încă, din păcate, resursele de inovare socială nici astăzi și se reproduce ciclic în forme noi, cu fiecare nouă generație de politicieni.

Această teorie poate fi analizată foarte bine printr-o cercetare aplicată a fiecărei constituții și act constituțional în parte, adoptate din 1866 până în prezent.

În cele două principate românești, primele structuri instituționale de natură constituțională, cum ar fi: domnia^[7], diverse dregătorii, ca și raporturile între domn și boieri, reflectau, în perioada la care ne referim, trăsături ale unora dintre principiile de guvernare ale Imperiului Bizantin^[8]. Receptate într-o perioadă istorică relativ îndelungată, principiile de esență fundamentală ale organizării politice bizantine – preluate, la rândul lor, de la Imperiul Roman de Apus și adaptate unor noi realități geografice, social-politice, naționale, economice, religioase și culturale – s-au împletit cu tradiții și practici juridice autohtone. Dintr-o asemenea împletire, a rezultat o sinteză armonioasă sub forma unor principii și cutume constituționale perfect aplicabile organizării politice a voievodatelor românești, raporturilor între domnitor și supuși, relațiilor celor două țări românești cu Poarta Otomană, precum și relațiilor acestora cu alte state^[9]. Astfel, domnitorul român avea, ca și autocratul împărat bizantin, un drept de viață și de moarte asupra supușilor săi, indiferent de statutul lor social, se bucura de dominium eminens, numea în dregătorii și îi revoca pe cei numiți, după bunul său plac^[10].

La modelarea tipului de organizare constituțională a celor două principate românești a contribuit și lipsa unei autentice clase burgheze^[11]. În cele două state românești, boierimea era legată de funcțiile pe cale i le încredința domnitorul. Este cunoscut că în Principate burghezia s-a format pe parcursul secolului al XIX-lea, momentul inițial fiind considerat încheierea Tratatului de la Adrianopol din 1828, când Principatele încep să se bucure de binefacerile libertății comerțului cu cereale, astfel încât nu a putut contribui decisiv și creator la formarea unui curent politic autohton original^[12]. Este vorba însă, din păcate, de o burghezie creată mai mult prin imitație și mai puțin prin proces natural și de durată. Așa cum spunea istoricul Xenopol, civilizația burgheză română a fost impusă „de sus în jos”, fără înțelegerea fundamentelor pe care trebuia să se sprijine. Această caracteristică a dezvoltării infrastructurii sociale și politice a societății românești este vizibilă și astăzi cu ochiul liber, dar în alți parametri^[13]. Ștefan Zeletin spunea că „la întemeierea parlamentarismului român nu se afla în societatea noastră nicio clasă socială matură; aici erau, de o parte, sfărâmăturile vechilor clase agrare: boieri și țărani; de cealaltă parte, germenii sporadici ai noii clase, menită a înlocui vechea boierime: burghezia”^[14]. Transplantul constituțional efectuat mecanic în cele două principate, fără un suport social care să și-l asume responsabil, era privit în epocă cu multă rezervă. De pildă, profesorul Paul Negulescu critica clasa politică de la 1866, care, lipsită de experiență, a transformat bazele fundamentale ale statului, „organizând regimul burghez prin Constituția împrumutată de la belgieni, fără ca noi să avem o burghezie românească, care să servească drept suport noii așezări politice. Noi am făcut așezarea, urmând să creăm în urmă burghezia românească; pe când în Occident o asemenea clasă socială s-a format printr-o lungă activitate economică. Într-o asemenea clasă domnea spiritul de răspundere, de datorie, de prevedere, de inițiativă, de economie, însușiri care se câștigă prin experiențe seculare. O asemenea clasă nu se poate improviza.”^[15]

Erau statele occidentale interesate să existe în Principate, într-o epocă în care acestea suportau consecințele militare ale războaielor dintre Rusia și Turcia, o viață parlamentară asemănătoare celei din Europa apuseană? Răspunsul îl aflăm de la profesorul Mihail Manoilescu, formulat însă ca o întrebare retorică: „Regimul nostru parlamentar inaugurat cu Divanurile ad-hoc, se întreba acesta, satisfăcea el vreun interes al capitalului occidental? Dar pentru capitalistul occidental era infinit mai fericit să aibă în România – în loc de un Parlament, izvor de complicațiuni și de întârzieri în măsurile de stat – un domn cu autoritate absolută, așa cum îl găseau, de pildă, la Constantinopol.”^[16]

Marile puteri apusene au încurajat experiența parlamentară națională și caracterul deliberativ al Adunărilor legiuitoare nu pentru că erau cu adevărat interesate în construirea și funcționarea unui regim parlamentar democratic și pluralist, a unui Parlament modern, funcțional și puternic, pe un teritoriu disputat militar de Rusia și Poarta Otomană, ci pentru a se da o aură de legitimitate viitoarelor măsuri legislative ce aveau să le faciliteze accesul pe piața economică a Principatelor. Adunările ad-hoc păstrau aerul vechilor adunări legiuitoare, nereușind să se alinieze tuturor standardelor activității parlamentare din Europa occidentală^[17].

Trăsătura principală a regimului parlamentar, nou introdus în cele două principate românești, a fost preponderența guvernării centralizate, procedurile parlamentare propriu-zise, atât cele legislative, cât și cele de control parlamentar, inclusiv, mai târziu, normele de răspundere ministerială, trebuind să se adapteze stilului de guvernare, exercitat de un nucleu conducător. Această trăsătură a regimului parlamentar a fost preluată apoi de regimurile politice consacrate prin voință constituantă și transmisă din generație în generație ca o constantă a dezvoltării constituționale românești, evidentă cu prisosință și astăzi. Ceea ce mi se pare a fi o caracteristică a modului de funcționare, în această perioadă, a regimurilor parlamentare consacrate prin normă constituțională este contradicția între textele constituționale și regulamentare în materie și cutumele create ad-hoc și admise tacit în mediul parlamentar, care contrastau cu modelul parlamentar de regim politic preluat în Principate. În doctrină s-a subliniat, de altfel, că în centrul acestor practici s-a situat intensitatea cu care Regele Carol I s-a impus clasei politice existente, în contextul unui regim politic ce a reușit să sacrifice parțial dezideratele constituționalismului modern în favoarea ideii de guvernare funcțională^[18].

Nucleul conducător (Domnitorul/Principele, Regele) nu avea cum să nu apese pedala puterii, dacă contra-puterile cu care era asociat în procesul de guvernare erau slabe. Domnitorul, și mai târziu regele, aveau posibilitatea să-și personalizeze puterea uzând de prerogativele lor constituționale până la o limită, peste care exista riscul ruperii echilibrului instituțional între puteri, dar limita ca atare contrasta cu principiile democrației constituționale preluate din cultura politică occidentală. Aceasta a fost trăsătura distinctivă a puterii domnitorului, încă din vremea Regulamentelor organice, potrivit cărora toate hotărârile Obișnuitei Adunări Obștești erau supuse aprobării („întăririi”) domnitorului, care era liber să le aprobe sau nu, fără a-și motiva refuzul (art. 49 din Regulamentul Organic al Valahiei). De asemenea, domnitorul avea prerogativa de a-i numi și revoca pe membrii Sfatului Administrativ, fără ca o altă instituție politică să aibă vreun rol de ponderare a acestei prerogative. Art. 149 din același regulament prevedea că domnitorul avea dreptul să convoace sub președinția sa Sfatul Administrativ („să strângă înaintea sa Sfatul miniștrilor”) „ori de câte ori va socoti de trebuință a se sfătui cu miniștrii săi asupra vreunei folositoare măsuri administrative, asupra vreunei noi întocmiri ce ar trebui să se facă”. Dispoziții similare cuprinde și Convenția de la Paris din 1858^[19]. Indiscutabil, exista o separație a puterilor, dar fără o echilibrare reciprocă a acestora, ceea ce crea puntea spre personalizarea guvernării. Statutul Dezvoltător al Convenției de la Paris, adoptat în 1864, menține aceste prerogative și, în plus, prevede în art. 16 că toți funcționarii publici, fără excepție, sunt datori să jure credință domnitorului. Și proiectul de Constituție elaborat din inițiativa domnitorului Alexandru Ioan Cuza în 1863 conține prevederi-suport ale unei guvernări de mână forte^[20].

După cum se poate observa din textele legale citate, domnitorul/regele țării avea o marjă largă de puteri, pe care le putea amplifica prin personalitatea și autoritatea sa. Nu putem să nu ținem seama de aceste cutume, intrate în mentalitatea și conștiința publică, când facem judecăți de valoare asupra caracterului regimului politic dintr-o etapă sau alta a istoriei constituționale românești^[21]. Problema care mi se pare fără răspuns este dacă domnitorul/regele, și îi asociez prim-miniștrii și șefi de partide, ar fi putut să se pună de-a curmezișul acestei mentalități colective. Să recunoaștem însă că această mentalitate nu a apărut din neant, nu s-a conturat în cultura politică a celor guvernați fără aportul direct și activ al celor aflați la cârma puterii.

În cele două Principate românești și mai târziu, după unirea acestora și după urcarea pe tron a domnitorului Carol I și adoptarea Constituției din 1866, inclusiv în perioada interbelică, viața politică a țării a glisat între un regim de democrație parlamentară și un regim politic în care rolul principal în procesul de guvernare revenea monarhului și, în limitele stabilite de acesta, prim-ministrului și membrilor guvernului, responsabili însă, din punct de vedere constituțional, în fața unui parlament, care era totuși expresia manoperelor electorale ale Guvernului^[22]. În doctrina de drept constituțional din perioada interbelică se arată că „oamenii noștri politici, care l-au detronat pe Cuza și au alcătuit așezarea politică de la 1866, nu au fost realiști; ei nu au ținut seama de realitățile vieții de la noi, ci, luând ca ideal așezarea politică din Belgia, Constituțiunea din 1831, au crezut că pot să o transplanteze la noi, organizând un Stat burghez, fără ca noi să avem o burghezime puternică românească; ei au instaurat regimul parlamentar, voind să asigure monopolul guvernării în profitul partidelor politice”^[23]. Iată o „critică” aspră adresată constituantului de la 1866, pentru lipsa sa de realism politic^[24].

Observatori străini, așa cum este și istoricul Keith Hitchins, consideră, de pildă, că „principala problemă a vieții politice românești în perioada interbelică a fost confruntarea între democrație și autoritarism. Perspectivele consolidării sistemului parlamentar bazat pe practica Europei Occidentale păreau luminoase la începutul anilor ‘20. Introducerea votului universal pentru bărbații adulți a întreținut speranța că guvernarea oligarhică va deveni curând o relicvă a trecutului. […] Apatia și lipsa de experiență a maselor de țărani, determinate în principal de excluderea lor aproape totală din viața politică, nu au fost niciodată depășite în întregime și, drept rezultat, impactul votului universal s-a diminuat”^[25]. Într-o lucrare istorică de referință, se subliniază că „… acordarea votului universal nu a fost urmată de preocuparea liderilor politici pentru educația politică (civică) a cetățenilor; din contra, partidele politice urmăreau să câștige cu orice preț votul alegătorilor”^[26].