Reflecții pe marginea trăsăturilor generale ale formării regimurilor constituționale românești

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. Introducere

La începutul anilor ’90, în contextul lucrărilor Constituantei aleasă în 1990 exista o întrebare-provocare: Care este cea mai bună Constituție? Aș putea adăuga: Care este cea mai democratică Constituție? sau Care a fost cea mai autoritară Constituție din istoria noastră constituțională?

Sunt întrebări firești, pe care și le poate pune aiurea oricine, fie că se referă la un Așezământ constituțional din propria țară, fie că se referă la Constituția ori Constituțiile altor state.

Profesorul Andrei Rădulescu, membru al Academiei Române, a anticipat prima întrebare, în conferința sa despre Constituția din 1938, susținută la Radio la 13 martie 1938 și la care a răspuns: „Cea mai bună Constituție nu este cea socotită mai bună de teoreticieni sau mai bună în cutare țară, ci aceea care într-o țară anumită și într-o epocă anumită este cea mai potrivită pentru trupul și sufletul poporului”^[1]. Răspunsul, sau mai bine spus, profesiunea de credință a profesorului Andrei Rădulescu este un ghid care îmi ușurează foarte mult sarcina de a cerceta dacă Constituția din 1938, actele constituționale din septembrie 1940 și Constituțiile de construcție ideologică marxistă din 1948, 1952 și 1965 au simulat constituționalismul sau au fost, prin forța împrejurărilor și condițiilor interne și externe, soluții necesare care au corespuns „într-o țară anumită și într-o epocă anumită”, felului de a fi, de a gândi și de a se comporta politic, în situații normale, dar și în situații-limită, al poporului român.

Judecățile de valoare despre așezămintele constituționale la care m-am referit au purtat pecetea epocii în care au fost expuse, iar judecățile și opiniile ca atare au îmbrăcat forme diferite, de la „opinii-ovații” la critici obiective, dar și apelative fără fundamentare științifică, de cele mai multe ori subiective și legate de interesele înguste de partid, sau de îngustimea capacității intelectuale a analistului. Din perspectiva trecerii timpului, ne-am aștepta ca judecățile de valoare respective să-și piardă din entuziasmul subiectiv și chiar ideologic inițial, în favoarea unei analize mult mai obiective, bazată pe surse documentare relevante și întreprinsă fără ură și părtinire. Consider, din această perspectivă, că ar trebui să ne îndepărtăm de conceptualizarea atât a „opiniilor-elogii sau ovații”, cât și a criticilor și calificărilor eminamente subiective, agresive și gratuite despre o anumită Constituție sau despre o anumită personalitate politică, ca, de altfel, și de conceptualizarea clișeelor despre un anumit regim politic.

Este ceea ce încercăm să facem prin această comunicare.

Ca națiune, pierdem dacă fiecare generație de cercetători rescrie istoria unor evenimente, sau își reevaluează personalitățile în funcție de alte criterii de apreciere. Dacă analiștii, cercetătorii ar analiza, interpreta evenimentele politice de anvergură cu deplină obiectivitate, nu va mai fi nevoie ca istoria să fie ciclic rescrisă, ci doar rememorată. O națiune care nu își clarifică complet trecutul, nu își va putea vedea cu claritate viitorul!

Profesorul Andrei Rădulescu atrăgea atenția, în aceeași conferință, „că nu se poate face o judecată asupra unei Constituții oricând și oricum. […] Judecata exactă, nepărtinitoare, dreaptă cere un răgaz pentru a i se vedea aplicarea. În această judecată însă trebuie înlăturate orice considerațiuni personale și să se ție seama de cauzele care au produs-o, de împrejurările în care a fost alcătuită, de poporul căruia îi este destinată și de scopul și intențiile alcătuitorilor”^[2].

2. Scurte considerații despre modul în care mentalitatea politică a poporului român a influențat, din punct de vedere instituțional, sistemul politic, precum și regimul constituțional propriu-zis.

Analizele întreprinse din perspectivă istorică și juridică, pe marginea formării sistemului politic românesc și a diferitelor tipuri de regimuri constituționale și politice în perioada modernă sunt bine cunoscute, astfel încât mă scutesc să dezvolt foarte mult acest subiect. Consider însă că ar fi util și interesant să prezint într-o notă de subsol concepția unui cunoscut politician român, fost prim-ministru și membru marcant în numeroase guverne interbelice, despre modul de formare a sistemului de organizare politică modernă a României. Este vorba de Constantin Argetoianu^[3].

Din punctul de vedere al dezvoltării politice, românii se deosebesc esențial de popoarele din apusul Europei, care au construit de jos în sus conceptul de libertate, de drepturi și libertăți fundamentale, egalitate socială, democrație, putere politică etc., pe când românii, descătușați mai târziu de sub stăpânirea străină, au căpătat și cunoscut aceste concepte prin lectură, gata fundamentate, fără a le experimenta îndeajuns printr-o practică socială îndelungată^[4]. Este aici vorba despre cunoscuta teorie a „formelor fără fond”, care nu și-a epuizat încă, din păcate, resursele de inovare socială nici astăzi. Această teorie poate fi analizată foarte bine printr-o cercetare aplicată a fiecărei Constituții adoptate și act constituțional în parte.

În cele două Principate românești, primele structuri instituționale de natură constituțională cum ar fi: domnia^[5], diverse dregătorii, ca și raporturile între Domn și boieri reflectau, în perioada la care ne referim, trăsături ale unora dintre principiile de guvernare ale Imperiului Bizantin^[6]. Receptate într-o perioadă istorică relativ îndelungată, principiile de esență fundamentală ale organizării politice bizantine – preluate, la rândul lor, de la Imperiul Roman de Apus și adaptate unor noi realități geografice, social-politice, naționale, economice, religioase și culturale – s-au împletit cu tradiții și practici juridice autohtone. Dintr-o asemenea împletire a rezultat o sinteză armonioasă sub forma unor principii și cutume constituționale perfect aplicabile organizării politice a voievodatelor românești, raporturilor între Domnitor și supuși, relațiilor celor două țări cu Poarta Otomană, precum și relațiilor acestora cu alte state. Astfel, Domnitorul român avea, ca și autocratul împărat bizantin, un drept de viață și de moarte asupra supușilor săi, indiferent de statutul lor social, se bucura de dominium eminens, numea în dregătorii și îi revoca pe cei numiți după bunul său plac^[7].

Constituționalismul românesc incipient se manifesta până la 1822 în cadrul unor tradiții bizantine reinterpretate și lărgite, mai întâi sub forma „Constituției” lui C-tin Mavrocordat (1739-1742) și apoi în proiectele de Cod general ale lui Fotino (1765-1766)^[8]. La modelarea tipului de organizare constituțională a celor două principate românești a contribuit și lipsa unei autentice clase burgheze^[9]. În cele două state românești, boierimea era legată de funcțiile pe cale i le încredința Domnitorul.

Este cunoscut că în Principate, burghezia s-a format pe parcursul secolului al XIX-lea, momentul inițial fiind considerat încheierea Tratatului de la Adrianopol din 1828, când principatele încep să se bucure de binefacerile libertății comerțului cu cereale, astfel încât nu a putut contribui decisiv și creator la formarea unui curent politic autohton original. Este vorba însă, din păcate, de o burghezie creată mai mult prin imitație și mai puțin prin proces natural și de durată. Așa cum spunea istoricul Xenopol, civilizația burgheză română a fost impusă „de sus în jos”, fără înțelegerea fundamentelor pe care trebuia să se sprijine. Această caracteristică a dezvoltării infrastructurii sociale și politice a societății românești este vizibilă și astăzi cu ochiul liber, dar în alți parametrii. Ștefan Zeletin spunea că „la întemeierea parlamentarismului român nu se afla în societatea noastră nicio clasă socială matură; aici erau, de o parte, sfărămăturile vechilor clase agrare: boieri și țărani; de cealaltă parte, germenii sporadici ai noii clase, menită a înlocui vechia boierime: burghezia”^[10].

Pătura progresistă, revoluționară din cele două Țări Românești avea un singur inamic – Imperiul Otoman – și posibili aliați, desigur, nu dezinteresați politic și mai ales economic. Posibilii aliați ai Principatelor nu acționau în sprijinul acestora decât dacă aveau un interes economic, politic sau militar. În virtutea acestui interes, economic în primul rând, puterile apusene au salutat și sprijinit, chiar, introducerea în Principate a unor instituții politice și a unei legislații de proveniență occidentală. La rândul său, Rusia, care avea interese politice și militare la gurile Dunării, a introdus, prin Regulamentele Organice, unele principii moderne de organizare politică și administrativă, inclusiv judecătorească, în cele două Țări Românești, aflate la începutul secolului al XIX-lea sub ocupația armatei țariste. Instituția politică ce s-a dezvoltat cel mai rapid a fost Adunarea Obștească, organizată după principii asemănătoare parlamentelor apusene.

Erau statele occidentale interesate să existe în Principate, într-o epocă în care acestea suportau consecințele militare ale războaielor dintre Rusia și Turcia, o viață parlamentară asemănătoare celei din Europa apuseană? Răspunsul îl aflăm de la profesorul Mihail Manoilescu, formulat însă ca o întrebare retorică, pusă de acesta: „Regimul nostru parlamentar inaugurat cu Divanurile Ad-hoc satisfăcea el vreun interes al capitalului occidental? Dar pentru capitalistul occidental era infinit mai fericit să aibă în România – în loc de un Parlament, izvor de complicațiuni și de întârzieri în măsurile de Stat – un Domn cu autoritate absolută, așa cum îl găseau, de pildă, la Constantinopol”^[11].

Marile puteri apusene au încurajat experiența parlamentară națională și caracterul deliberativ al adunărilor nu pentru că erau cu adevărat interesate în construirea și funcționarea unui regim parlamentar democratic și pluralist, a unui Parlament modern, funcțional și puternic, pe un teritoriu disputat militar de Rusia și Poarta Otomană, ci pentru a se da o aură de legitimitate viitoarelor măsuri legislative ce aveau să le faciliteze accesul pe piața economică a Principatelor. Trăsătura principală a regimului parlamentar, nou introdus în cele două Principate românești, a fost preponderența guvernării centralizate, procedurile parlamentare propriu-zise, atât cele legislative, cât și cele de control parlamentar, inclusiv, mai târziu, normele de răspundere ministerială trebuind să se adapteze stilului conducerii, exercitate de un nucleu conducător. Această trăsătură a regimului parlamentar a fost preluată apoi de regimurile politice consacrate prin voință constituantă și transmisă din generație în generație ca o constantă a dezvoltării constituționale românești, evidentă cu prisosință și astăzi.

Nucleul conducător (Domnitorul/Principele, Regele) nu avea cum să nu apese pedala puterii, dacă contra-puterile cu care era asociat în procesul de guvernare erau slabe. Domnitorul și mai târziu Regele aveau posibilitatea să-și personalizeze puterea, uzând de prerogativele lor constituționale până la o limită, după care exista riscul ruperii echilibrului instituțional între puteri. Aceasta a fost trăsătura distinctivă a puterii Domnitorului încă din vremea Regulamentelor Organice, potrivit cărora toate hotărârile Obișnuitei Adunări Obștești erau supuse aprobării („întăririi”) Domnitorului, care era liber să le aprobe sau nu, fără a-și motiva refuzul (art. 49 din Regulamentul Organic al Valahiei). De asemenea, Domnitorul avea prerogativa de a-i numi și revoca pe membrii Sfatului Administrativ. Art. 149 din același Regulament prevedea că Domnitorul avea dreptul să convoace sub președinția sa Sfatul Administrativ („să strângă înaintea sa Sfatul miniștrilor”) ori „de câte ori va socoti de trebuință a se sfătui cu miniștrii săi asupra vreunei folositoare măsuri administrative, asupra vreunei noi întocmiri ce ar trebui să se facă”. Dispoziții similare cuprinde și Convenția de la Paris din 1858^[12].

Statutul Dezvoltător al Convenției menține aceste prerogative și, în plus, prevede în art. 16 că toți funcționarii publici, fără excepție, sunt datori să jure credință Domnitorului. Și proiectul de Constituție elaborat din inițiativa Domnitorului Alexandru Ioan Cuza în 1863 conține prevederi-suport ale unei guvernări de mână forte^[13].

După cum se poate observa din textele legale citate, Domnitorul/Regele țării avea o marjă largă de puteri, pe care le putea amplifica prin personalitatea și autoritatea sa. Nu putem să nu ținem seama de aceste cutume, intrate în mentalitatea și conștiința publică, atunci când facem judecăți de valoare asupra caracterului regimului politic dintr-o etapă sau alta a istoriei constituționale românești. Problema care mi se pare fără răspuns este dacă Domnitorul/Regele, și le asociez prim-miniștrii și șefi de partide, ar fi putut să se pună de-a curmezișul acestei mentalități colective.

În cele două Principate românești și mai târziu, după unirea acestora și după urcarea pe tron a Domnitorului Carol I și adoptarea Constituției din 1866, inclusiv în perioada interbelică, viața politică a țării a glisat între un regim de democrație parlamentară și un regim politic în care rolul principal în procesul de guvernare revenea monarhului și, în limitele stabilite de acesta, primului-ministru și membrilor guvernului, responsabili însă, din punct de vedere constituțional, în fața unui parlament, care era, totuși, expresia politică a guvernului. În doctrina de drept constituțional din perioada interbelică se arată că „oamenii noștri politici, care l-au detronat pe Cuza și au alcătuit așezarea politică de la 1866, nu au fost realiști; ei nu au ținut seama de realitățile vieții de la noi, ci luând ca ideal așezarea politică din Belgia, Constituțiunea din 1831, au crezut că pot să o transplanteze la noi, organizând un Stat burghez, fără ca noi să avem o burghezime puternică românească; ei au instaurat regimul parlamentar, voind să asigure monopolul guvernării în profitul partidelor politice”^[14]. Iată o „critică” aspră adresată Constituantului de la 1866, pentru lipsa sa de realism politic^[15].

Istoricul Keith Hitchins, de pildă, consideră că „principala problemă a vieții politice românești în perioada interbelică a fost confruntarea între democrație și autoritarism. Perspectivele consolidării sistemului parlamentar bazat pe practica Europei Occidentale păreau luminoase la începutul anilor ’20. Introducerea votului universal pentru bărbații adulți a întreținut speranța că guvernarea oligarhică va deveni curând o relicvă a trecutului. […] Apatia și lipsa de experiență a maselor de țărani, determinate în principal de excluderea lor aproape totală din viața politică, nu au fost niciodată depășite în întregime și, drept rezultat, impactul votului universal s-a diminuat”^[16]. Într-o lucrare istorică de referință, se subliniază că „…acordarea votului universal nu a fost urmată de preocuparea liderilor politici pentru educația politică (civică) a cetățenilor; din contra, partidele politice urmăreau să câștige cu orice preț votul alegătorilor”^[17].

Vina pentru această stare de lucru revenea, în primul rând, partidelor politice interesate mai mult de satisfacerea intereselor lor înguste și de moment și, în primul rând, de cucerirea cu orice preț a puterii, fie prin competiție electorală democrată, dar mai ales prin atitudinea servilă față de Coroană^[18]. Ștefan Zeletin a observat cu realism o altă constantă istorică, dar și de perspectivă a fenomenului partidist în România, și anume că „activitatea politică a partidelor noastre nu a avut ca țel unic organizarea claselor sociale respective, spre a-și crea prin aceasta temelia socială a puterii lor publice. Năzuința lor principală se îndrumă în altă direcție, anume aceea de a convinge capul statului despre destoinicia lor de a conduce treburile publice”^[19]. Acesta este elementul determinant al disfuncționalității partidelor politice românești și „topirii” lor într-un amplu aparat birocratic, pe care partidul care obține puterea îl instalează în funcții publice pentru a-i înfăptui programul politic. Situația, s-o recunoaștem, nu s-a schimbat cu mult nici astăzi!

Este și aceasta o altă constantă a vieții noastre politice care și-a pus amprenta pe toate regimurile politice, inclusiv, pe cel actual. Tot Ștefan Zeletin a observat că partidele politice românești, neavând rădăcini trainice și stabile într-o clasă socială, „au trebuit să caute în altă parte taina puterii politice, spre a influența treburile publice în sensul intereselor lor de clasă. În acest chip, monarhul a căpătat în viața noastră politică un rol covârșitor; […] acest rol a trebuit să-l ia la noi capul statului (sublin. ns. C.I.)”^[20]. Observația lui Ștefan Zeletin este confirmată la nivel doctrinar. Constituționalismul românesc modern s-a născut sub auspiciile autoritarismului monarhic/domnesc, fapt care a impietat serios asupra schemelor teoretice de instaurare a democrației parlamentare lansate de o bună parte a elitei politice românești în anii de debut ai construcției statului român modern^[21]. Crearea „României Mari” la sfârșitul Primului Război Mondial a avut repercusiuni majore asupra partidelor și asupra vieții de partid în interiorul acestora și în raporturile dintre ele, cu efecte negative asupra regimului parlamentar, democratic din punctul de vedere al enunțurilor, dar cu tendințe autoritare cât privește practicile parlamentare^[22].

Constituția din 1866 și cea din 1923 îi rezervaseră monarhului un rol de echilibru între partidele politice^[23] care aveau un rol esențial în guvernarea țării și își disputau puterea potrivit principiilor electorale democratice. Acest rol nu a mai putut să se exercite în condițiile luptei acerbe a partidelor politice pentru putere.

Keith Hitchins arată că Partidul Liberal, cea mai puternică organizație politică a anilor ’20 „a preferat să conducă alegerile după moda veche și să guverneze într-o manieră autoritară, prin intermediul unei mici oligarhii financiare și industriale”^[24]. Partidul Național, rezultat din fuziunea în 1922 a Partidului Național Român, condus de Iuliu Maniu, cu Partidul Conservator-Democrat, era adeptul deschis al regimului parlamentar și al principiilor înscrise în Constituție, dar în practica propriu-zisă a guvernării, mai ales după fuziunea cu Partidul Țărănesc al lui Ion Mihalache, când se afla efectiv la putere, se comporta față de celelalte formațiuni de partid, la fel de autoritar ca și Partidul Național Liberal.

În afara celor două mari partide politice, Partidul Național Liberal și Partidul Național Țărănist (rezultat în 1926 din fuziunea Partidului Național cu Partidul Țărănesc) pe eșichierul politic se mai aflau o mulțime de partide și formațiuni politice mici (partide de personalități), reprezentând toate curentele ideologice, de la stânga la extrema dreaptă.

De subliniat este și faptul că după Primul Război Mondial, la nivelul continentului european, regimul parlamentar a intrat într-o acută criză de legitimitate, în condițiile în care în Europa rămăseseră fidele democrației parlamentare doar Franța, Anglia și Elveția, cărora li se asocia Cehoslovacia și, o perioadă, România, în timp ce în Italia și Germania cuceriseră puterea și guvernau ca atare două partide politice de extremă dreaptă. În Uniunea Sovietică, regimul totalitar își consolida pozițiile, iar alte state mai mici, Ungaria, Polonia, Iugoslavia și Bulgaria, ca să ne referim numai la acestea, se pronunțau tot mai mult pentru un regim politic de extremă dreapta, de tip autoritar. Aceste realități s-au reflectat și în viața politică a țării noastre. Din 1929, România era înconjurată de state cu regimuri autoritare de nuanțe politice diferite, singura țară vecină cu regim democratic fiind Cehoslovacia^[25].

Slăbiciunea democrației parlamentare după Primul Război Mondial este recunoscută și astăzi, ca și aplombul câștigat de guvernele autoritare, acestea având o capacitate sporită de a face față provocărilor economice și sociale grave, pretențiilor materiale ale noului corp electoral. Profesorul Vlad Constantinesco spune acest lucru foarte clar: „Este un fapt că regimurile politice democratice, care erau regimuri de guvernământ slab la începutul secolului al XX-lea, n-au supraviețuit crizei economice și sociale din anii 1930 decât printr-o întărire a puterii guvernamentale. Guvernele au devenit deci organele centrale ale regimurilor politice contemporane”^[26].

Partidele politice românești aveau o trăsătură comună: adversitatea fățișă, violența verbală acută, intoleranța și rivalitatea permanentă a unuia față de celelalte. Chiar dacă încheiau între ele pacte de neagresiune sau alte alianțe electorale conjuncturale, toate partidele se dușmăneau, se atacau cu virulență prin presa proprie, mișcări de stradă, altercații verbale de la tribuna Adunărilor legiuitoare etc., promovau o intensă propagandă populistă și demagogică, dovedind și prin acest comportament politic persistența trăsăturilor psihosociale ale poporului român, evidente, de altfel, și în prezent^[27]. Toate aceste acțiuni politice au compromis și mai mult principiile și practica parlamentarismului, au alimentat lipsa de încredere a unei bune părți a electoratului în partidele istorice, ca și în noile formațiuni politice democrate, ceea ce a favorizat creșterea influenței sociale a curentelor ideologice de dreapta, inclusiv a mișcării legionare, îndeosebi, în rândurile tineretului.

La aceste curente s-au afiliat, din convingere sau din interese electorale, și unii fruntași politici, adepți, de altfel, ai democrației parlamentare^[28]. Totodată, trebuie adăugat că după sfârșitul Primului Război Mondial se conturase, la nivelul unor personalități ale unor partide politice, precum și al unor publicații, un curent de opinie, înțeles și susținut de o bună parte a populației, în favoarea unei guvernări executive de tip autoritar, care să limiteze sfera de acțiune a partidelor, fără însă a amenința grav principiile democrației parlamentare^[29]. Un asemenea curent de opinie nu era străin de tradițiile istorice românești, în care domnitorul și mai târziu suveranul sau prim-ministrul ocupau locul central în guvernarea țării. Este cunoscut, de pildă, că Ion I.C. Brătianu și prințul Barbu Știrbey fuseseră în timpul domniei Regelui Ferdinand adevărații stăpâni ai țării^[30].

În diferite lucrări de specialitate se arată că sistemul politic din România din perioada interbelică a fost o democrație parlamentară de formă, dar aceasta a funcționat într-un mod ce reflecta condițiile sociale și economice existente în țară și evoluția sa politică de-a lungul secolului anterior^[31]. Așezămintele constituționale formau o infrastructură instituțională de cucerire și de exercitare legitimă a puterii. În fapt însă, prevederile constituționale rămâneau la litera publicată în „Monitorul Oficial”, căci procesul real de guvernare își avea regulile sale, legate de tradițiile și cutumele încărcate de lupta artificială între partide și tarele unui sistem electoral adaptat exclusiv jocului de putere între partidul agreat pentru moment de suveran și opoziția parlamentară.

Vechea și nociva tradiție a formelor fără fond s-a manifestat, de pildă, nu numai când s-a adoptat Constituția din 1866, ci și în Constituția din 1923, în care mulți au văzut temelia unei vieți politice de autentică democrație. Realitatea a fost însă cu totul alta. De îndată ce un partid – indiferent care – s-a aflat la putere, Constituția a devenit pentru el literă moartă, căpătuirea clientelei electorale având întâietate față de orice lege, inclusiv cea fundamentală. Respectul Constituției a fost strigătul partidelor în opoziție, nu când se aflau la guvernare^[32].

Cele trei Constituții de construcție ideologică marxistă adoptate după 1947 au întărit caracterul autoritar al regimului constituțional românesc, deși între primele două legi fundamentale și cea adoptată în 1965 sunt, pe lângă unele asemănări tipologice, și deosebiri substanțiale.

Constituția adoptată în 1991 este una autentic democratică, dar în aplicarea ei cotidiană am putut să constatăm cu toții predispoziția Guvernantului executiv de a utiliza în folosul puterii sale personalizate interesele înguste ale partidelor parlamentare și ale unui Guvern fără determinarea necesară pentru a înfăptui UN PROIECT DE ȚARĂ.