Constituția din 27 februarie 1938 a consacrat un regim de autoritate monarhică. Rolul activ al suveranului în procesul de guvernare

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

În privința celorlalte principii constituționale, consfințite în Legea fundamentală din 1923 (caracterul național unitar al statului; principiul separației puterilor; principiul suveranității naționale; controlul legalității actelor administrative ilegale; principiul răspunderii ministeriale; controlul constituționalității legii ș.a.), acestea au fost menținute în Constituția din 1938, unele fără nicio modificare, altele cu modificări care țineau de substanța noului regim politic.

Regimul politic de autoritate monarhică instituit de Carol al II-lea în februarie 1938 trebuie încadrat, analizat și înțeles în spiritul și practica constituțională europeană existentă în acea epocă, iar doctrina juridică nu numai că nu l-a dezavuat, ci, dimpotrivă, l-a analizat cu obiectivitate științifică^[96]. Publiciștii din perioada respectivă atrăgeau atenția asupra faptului că tendințele ilustrate de evoluția ultimelor reforme constituționale din Europa se rezumau la nevoia de a se imprima conducerii politice a statului un caracter competent și autoritar^[97].

Profesorul Gruia preciza, în acest sens, că „Statul autoritar nu este un stat totalitar; nu este, de asemenea, nici un stat dictatorial, incompatibil cu dreptul, cu principiul legalității, cu ideea de libertate. În statul dictatorial nu există regulă juridică, oricare ar fi izvorul ei, care să țărmurească drepturile și obligațiile organelor de stat față de indivizi și a indivizilor față de stat; care, îndeosebi, să limiteze acțiunea conducătorilor. Un asemenea stat se caracterizează prin confuzia puterilor, în mâna unui organ. Statul dictatorial rezumă absolutismul, împins până la limita de pe urmă. Statul autoritar este întemeiat pe drept, pe legalitate, pe controlul actelor juridice în limitele legalității, pe consacrarea și garantarea drepturilor și libertăților individuale, pe o libertate individuală reală, condiționată de împlinirea datoriilor fundamentale către stat; statul autoritar are o organizare sprijinită pe limita drepturilor și obligațiunilor lui.”^[98]

La rândul său, Erast Tarangul sublinia că „organizarea autoritară a statului este o organizare în care autoritatea statului este întărită, iar indivizii din stat sunt supuși în largă măsură acestei autorități. Această organizare se realizează prin întărirea puterii executive în detrimentul puterii legislative, care în democrațiile individualiste avea autoritatea cea mai mare în stat”^[99]. Și Nicolae Iorga, în calitatea sa de senator, respinge ideea că regimul politic întemeiat pe principiile Constituției din 1938 ar fi fost unul totalitar^[100].

Într-o altă opinie, ideea autoritară în organizarea statului înseamnă crearea unui stat bazat pe unitate, totalitate și comandament unic, în cadrul unei ordini concrete, izvorâtă din elementele istorico-sociale particulare fiecărei comunități^[101].

Istoricii și analiștii politici au făcut greșeala de a califica regimul politic instituit sub domnia Regelui Carol al II-lea prin prisma raportării sale la principiile teoretice ale democrației constituționale; or, se știe, principiile își dovedesc cel mai mult aprecierea în cursurile universitare și în editorialele publicațiilor de scandal! În epoca pe care o analizăm, în mai multe state europene, inclusiv în Franța, tendințele de reformă constituțională aveau două trăsături principale: (i) cerința de simplificare a procesului de conducere statală, prin concentrarea celor mai importante prerogative de decizie guvernamentală la sediul puterii executive și subordonarea puterii legislative față de executiv^[102]; (ii) înzestrarea puterii executive cu atribuții și competențe de autoritate ferme și clare, pentru soluționarea cu obiectivitate a oricăror probleme de natură economică, socială, juridică și politică, în interesul public și pentru binele general^[103]. Acestor tendințe li se adăuga o realitate constituțională aparte, întâlnită în Germania după 30 ianuarie 1933 și în Italia, care a dat naștere, pe de o parte, doctrinei național-socialiste și, pe de altă parte, fascismului italian^[104]. Nu avem în vedere, pentru această cercetare, cazul statului sovietic creat în Rusia post-țaristă pe temelia ideologică și practica politică a dictaturii proletariatului.

Aș spune că regimul patronat de Carol al II-lea s-a aliniat din rațiuni politice majore (salvarea națiunii și a statului) imperativului epocii (centralizarea puterii executive, raționalizarea Parlamentului, restricționarea unor drepturi și libertăți publice, în măsura în care exercitarea lor abuzivă încuraja anarhia și violența politică). Da, este adevărat, sub imperiul Constituției din 1938 „sfera garanțiilor personale este sever afectată, prin acordarea organelor de ordine publică a împuternicirii de a proceda la percheziții domiciliare și la interzicerea manifestărilor publice, oriunde ar fi avut ele loc”^[105]. Cei vizați prin legislația represivă erau însă legionarii și, eventual, activiștii comuniști, nu partizanii partidelor democratice^[106].

Unul dintre doctrinarii prolifici din epoca analizată subliniază că tendințele de reformă constituțională din acea vreme se rezumau la „nevoia de a se imprima conducerii politice un caracter competent și autoritar”^[107]. Autorul explică sensul termenului de autoritar, scutind pe analiștii din anul 2023 să recurgă la dicționare recente. „Autoritar, spune autorul citat, prin aceea că repartiția sectoarelor de acțiune ale celor două puteri politice (puterea executivă și puterea legiuitoare) a fost refăcută astfel ca, fără să se îngăduie bunul plac al uneia, să înlesnească în viitor întâmpinarea energică a oricăror împrejurări”^[108]. Potrivit profesorului Aurelian Ionașcu, contemporan și el al evenimentelor prezentate, este esențială „ideea întăririi unității statului și a autorității publice, care se realizează atât prin așezarea monarhului în fruntea statului, cât și printr-o nouă organizare a puterilor publice, mai adecvată timpurilor și de natură a face mai dinamic aparatul de stat”^[109].

Iată sensul autoritar al regimului politic instituit la 27 februarie 1938: puterea executivă și puterea legislativă să-și exercite funcțiile constituționale într-un stil energic, ferm, fără discuții sterile și dezbateri politicianiste în Parlament. Autoritatea statului era răspunsul, în primul rând, la mișcările sociale anarhice și acțiunile violente ale mișcării legionare, care amenințau în acel moment cucerirea prin forța armelor a puterii de stat. Aceasta nu justifică însă crimele politice comise în timpul domniei lui Carol a II-lea, din ordin guvernamental^[110].

În concluzie, regimul politic de autoritate monarhică sau, altfel spus, de monarhie activă, în care suveranul a deținut, potrivit prevederilor constituționale, un rol activ în procesul de guvernare, a fost instituit cu acordul șefilor de partide și al unor personalități de primă mărime, care au și intrat în componența guvernului Miron Cristea. Componența guvernelor a fost asigurată, în principal, din dizidenți ai celor două mari partide istorice, excluși din acestea pentru sprijinul acordat suveranului. Mai mult, adoptarea plebiscitară a Constituției, precum și inexistența acțiunilor de protest social împotriva schimbărilor politice produse în februarie 1938 au legitimat, în condițiile existente atunci, creșterea rolului monarhiei în jocul constituțional de putere.

În baza lucrărilor studiate și a documentelor cercetate, consider că activarea rolului monarhului în conducerea statului român nu se datorează, în primul rând, ambițiilor personale ale lui Carol al II-lea – desigur, acestea nu pot fi negate, ca trăsături puternice de caracter, ca, de altfel, nici ambițiilor personale ale celorlalte personalități politice cu care monarhul a lucrat –, ci modului în care acesta a înțeles care îi sunt atribuțiile și responsabilitățile constituționale. Carol al II-lea a urmărit să impună noul cadru constituțional și, potrivit acestuia, un proiect politic reformator, în care monarhiei îi revenea un rol de primă mărime, fără a împiedica funcționarea celorlalte autorități publice, potrivit propriilor reguli de funcționare. Că suveranul a avut o aversiune puternică motivată față de conducerea partidelor politice mari și față de anchilozarea acestora este o altă problemă. De altfel, aversiunea a fost reciprocă și o putem trata ca atare.

Până la 10 februarie 1938, proiectul regelui a fost conceput într-un cadru constituțional și parlamentar rămas în urma noilor tendințe ale constituționalismului european din acea vreme^[111]. Una dintre aceste tendințe constă, așa cum am mai spus, în întărirea autorității executive, care, datorită resurselor pe care i le pune la dispoziție Parlamentul, devine principalul factor instituțional al puterii statului, fără a se afecta grav substanța principiului separației puterilor și nici drepturile și libertățile cetățenilor. Până în februarie 1938, acest proiect a putut fi realizat în limitele cadrului constituțional creat în 1923. Proiectul ar fi eșuat în noile condiții social-istorice și politice interne și externe, de la începutul anului 1938, dacă suveranul nu schimba regimul politic. Schimbarea de regim politic a devenit pentru suveran necesară pentru continuarea proiectului său, iar lovitura de stat din 10 februarie 1938, mijlocul prin care Carol al II-lea și-a urmărit scopul.

Schimbarea regimului politic existent în perioada 8 iunie 1930 – 10 februarie 1938 a avut un caracter excepțional, a fost motivată nu numai de incapacitatea partidelor politice sau de refuzul acestora de a-și îndeplini menirea, ci și de cerința imperioasă de împiedicare a mișcării legionare de a veni la putere prin violență, ceea ce ar fi avut consecințe dezastruoase pentru țară. Așa se explică și decretarea stării de asediu la 11 februarie 1938, măsură care, așa cum s-a arătat în doctrină, nu depășea litera Constituției^[112]. În plus, monarhul era la curent cu limitele sistemului european de securitate care nu putea face față politicii statelor revizioniste, sprijinite puternic de Germania nazistă și Italia fascistă. În condițiile refluxului democrației parlamentare, Carol a II-lea se amăgea cu ideea că, preluând frâiele puterii în mâinile sale, va putea feri România de soarta altor state europene^[113]. Statul român nu putea funcționa condus de un guvern fără susținere parlamentară, el însuși extrem de slab în fața amenințării hotarelor țării. Întărirea puterii executive devenise o cerință de prim ordin, întrucât Parlamentul, prin atribuțiile și puterile sale constituționale, nu putea lua decizii politice rapide și de substanță.

Guvernele care s-au format și au funcționat în cadrul prescris de Constituția din 1938, ca și Parlamentul, de altfel, și-au exercitat prerogativele potrivit legislației adoptate în acele condiții. Forul legislativ a adoptat și o legislație represivă, destinatarii acesteia fiind, în principal, adepții mișcării legionare. De pildă, prin Decretul-lege nr. 1422 din 31 martie 1938 s-a luat măsura dizolvării tuturor asociațiunilor, grupărilor sau partidelor politice^[114]. În raportul prim-ministrului adresat suveranului pe marginea actului normativ, se arată că „Vechiul regim reprezentativ consta, pe de o parte, în recrutarea membrilor Parlamentului prin scrutin de listă și calcul al sufragiilor întrunite de partide pe țară, iar, pe de altă parte, în responsabilitatea guvernelor în fața Adunărilor legiuitoare… Pe de altă parte, Guvernul are responsabilitate numai față de rege. În asemenea condițiuni, vechile organizații de partid nu mai corespund unei funcțiuni politice; ele nu mai au o rațiune de existență și devin astfel perimate. Mai mult chiar, activitatea unor organisme incompatibile cu noua așezare ar putea constitui o piedică în calea unei normale dezvoltări a noii vieți publice din România.”^[115]

Motivația formală a adoptării decretului-lege era legată de înlocuirea prin noua Constituție a principiilor electorale anterioare cu un sistem nou, care consta în alegerea membrilor corpurilor legiuitoare prin scrutin uninominal și reprezentare profesională. Pe de altă parte, potrivit noului act constituțional, reala responsabilitate a membrilor Guvernului era asumată nu în fața Parlamentului, ci a monarhului. Prin urmare, importanța și rolul partidelor politice în funcționarea sistemului politic se diminuase considerabil, ceea ce justifica dizolvarea acestora. Trebuie să observăm, de asemenea, că „agitațiile exagerate dezlănțuite de patimi și violențe, în care degenerase viața de partid în timpul din urmă, au constituit unul din motivele care au impus și justificat schimbarea de regim operată”^[116].

Dizolvarea partidelor politice era, în sine, un act nedemocratic, dar și o eroare de calcul politic, întrucât partidele erau instrumentul prin care națiunea își putea exprima poziția și voința în materie de administrare a treburilor publice. Înțelegând această eroare în strategia de guvernare, suveranul ia decizia de înființare a unui organism politic nou, care să corespundă obiectivelor sale de monarhie activă^[117]. De aceea, prin Legea din 16 decembrie 1938 se înființează, în locul partidelor politice desființate anterior, o organizație politică unică, denumită „Frontul Renașterii Naționale”^[118]. Noua organizație politică avea ca scop, înscris în decretul-lege, „mobilizarea conștiinței naționale în vederea întreprinderii unei acțiuni solidare și unitare românești de apărare și propășire a patriei și de consolidare a statului”^[119].

Acte normative represive au fost adoptate și prin decrete-legi. Mă refer, în mod deosebit, la Decretul-lege pentru apărarea ordinii politice unice și totalitare a statului român^[120]. În aceeași zi suveranul promulgase un alt act normativ, prin care Frontul Renașterii Naționale s-a transformat în „Partidul Națiunii” – partid unic și totalitar, aflat sub conducerea supremă a monarhului. Caracterul totalitar al acestei instituții de drept public constă în faptul că a conceput realizarea deplină a individului numai în stat și prin stat. În referatul către Consiliul de Miniștri, care a fundamentat substanța noului act normativ, se arată că „Partidul și statul fiind o unică realitate compartimentată prin atribuții diferite, îndreptate însă către același scop, care este promovarea intereselor națiunii în ordinea morală și materială, cei ce se vor situa prin fapta sau voința lor în afară de rânduri nu vor fi dușmanii partidului, ci propriii lor dușmani, căci își vor amputa astfel propria lor personalitate. Partid și stat vor fi două fețe ale unei unice realități, Națiunea organizată.”^[121].

Deși Partidul Națiunii capătă denumirea, chiar prin decretul-lege de înființare a sa, de partid unic și totalitar, nu există nicio legătură ideologică ori tipologică între acesta și partidele unice existente în acel moment în Germania (Partidul Național-socialist), Italia (Partidul Fascist Italian), Portugalia (Uniunea Națională Portugheză) sau în Uniunea Sovietică (Partidul Comunist)^[122]. Caracterul de partid unic semnifică doar faptul că Partidul Națiunii este unica organizație politică admisă în stat. Partidul Națiunii nu este implicat direct în procesul guvernării. Partidul are rol de îndrumare a vieții morale și materiale a națiunii și statului^[123].

Transformarea Frontului Renașterii Naționale în Partidul Națiunii s-a produs intempestiv. Niciun eveniment intern nu a pregătit-o și nu a anunțat-o. Pe plan internațional se produsese însă un eveniment militar grav și neașteptat: la 14 iunie 1940 trupele germane au pătruns în Paris^[124], prefigurând capitularea Franței din 22 iunie a aceluiași an. Garanțiile acordate României de către aliata sa Franța s-au fisurat. România era izolată și se afla la cheremul puterilor revizioniste. În fața acestui pericol, Carol al II-lea încearcă să mobilizeze întreaga națiune într-un singur corp omogen. În Referatul către Consiliul de Miniștri, care a stat la baza Decretului-lege din 22 iunie 1940, prin care s-a constituit Partidul Națiunii, se menționa că Comisia Superioară a Frontului, „ținând seama de imperativele clipei de față, și-a făcut o datorie din a semnala Majestății Sale Regelui necesitatea îndrumării națiunii române către o nouă disciplină politică”^[125]. În același referat, se arată că „este în interesul țării să se înfăptuiască cât mai grabnic instrumentul politic menit a asigura unitatea desăvârșită și continuitatea trebuitoare în conducere, precum și unificarea în cuget și acțiune a tuturor fiilor țării care înțeleg că datoria cea mai de seamă a cetățeanului este aceea de a pune patria mai presus de toate”^[126].

Din analiza Constituției din 1938 și a caracterului regimului politic, căruia noul așezământ constituțional i-a configurat conținutul, nu poate lipsi o întrebare: a întâmpinat Carol al II-lea, ca suveran autoritar, în scurta perioadă cuprinsă între 10 februarie 1938 și 5 septembrie, o opoziție parlamentară și politică? De răspunsul la această întrebare depinde și calificarea mai nuanțată a regimului de autoritate monarhică. Da, în Parlament, unele dintre decretele-lege supuse ratificării parlamentare au suscitat dezbateri contradictorii, nu neapărat despre conținutul normativ al acestora, ci, îndeosebi, despre numărul foarte mare de asemenea acte normative, care limitau prerogativele puterii legislative, mai ales în condițiile în care sesiunile parlamentare erau scurtate^[127]. În activitatea Parlamentului au fost astfel situații în care Carol al II-lea s-a confruntat cu o opoziție fermă și manifestă din partea unor aleși ai națiunii care, de altfel, fuseseră aleși pe listele Frontului Renașterii Naționale. Suveranul s-a lovit și de o puternică opoziție din partea conducătorilor celor două partide istorice, atunci când prin decret regal a desființat partidele politice, precum și când a fost înființat Frontul Renașterii Naționale, ca unică organizație politică în stat. A existat și o formă de opoziție politică, dar mai mult motivată și întreținută de nemulțumirile și aversiunile personale ale anumitor oameni politici față de unele acte ale suveranului, dar mai ales față de latura privată a vieții acestuia^[128].

Majoritatea istoricilor și o bună parte dintre juriști îi atribuie lui Carol al II-lea imaginea monarhului care și-a propus să suprime parlamentarismul. Recunosc că multe dintre acțiunile politice ale lui Carol al II-lea, prin care a urmărit limitarea rolului Parlamentului în sistemul general de guvernare, par să susțină această concluzie. Eu cred, mai degrabă, că suveranul nu a urmărit suprimarea parlamentarismului în substanța sa, ci a vrut să elimine modul în care personalitățile legate intim de organizarea și funcționarea partidelor politice ajunse la putere sau în opoziție puneau în practică principiile parlamentarismului. Carol al II-lea a acționat împotriva viciilor de sistem ale parlamentarismului românesc. Pe acesta a intenționat Carol al II-lea să îl „suprime”.

Autoritatea monarhică s-a manifestat, în principal, în numirea sau acceptarea de către suveran a membrilor guvernului, în consultarea frecventă a acestora, participarea sa, uneori, la ședințele Consiliului de Miniștri, pe care le și prezida^[129], asumarea de către membrii acestuia a răspunderii politice numai față de rege, în calitatea sa de cap al statului^[130]. De fapt, și Carol I și Ferdinand au fost considerați, de facto, șefi ai statului. Cu toate acestea, niciun act de stat semnat de suveran nu avea valoare dacă nu era contrasemnat de un ministru, care, în această calitate, devenea responsabil pentru actul respectiv.

Cred că este interesantă, din acest punct de vedere, opinia Regelui Mihai I privind personalitatea politică a tatălui său: „Când se vorbește despre tatăl meu, Regele Carol al II-lea, toată lumea pune accent pe biografia lui (…). Dar e nedrept să nu recunoști că, atâta timp cât a fost Regele României, a luptat pentru stabilitatea politică – atunci când în toată Europa extrema dreaptă era în creștere și câștiga chiar în unele minți deosebite. Nu se poate nega nici bunăstarea materială din timpul lui. De ce să se uite cu atâta ușurință faptul că s-a preocupat personal de dotarea armatei și de creșterea unor generații de ofițeri de elită, pe care nu știu când îi va mai avea și altă dată țara? În anul 1939, economia românească era la vârf, iar leul era valută. Toate acestea nu s-au făcut singure și nici fără program…”^[131].

Pentru a întregi „imaginea” domniei Regelui Carol al II-lea nu putem trece cu vederea că, sub autoritatea sa, România s-a afirmat cu succes în viața internațională, s-au adoptat acte normative de mare însemnătate pentru consolidarea caracterului statului român ca stat național și unitar, întărirea unificării legislative (adoptarea Codului penal și a Codului comercial), stabilirea direcțiilor generale și coordonarea planificată a politicii economice a statului, dezvoltarea ramurilor economiei naționale, întărirea sistemului financiar al țării etc. Din analiza regimului politic în perioada 10 februarie 1938 – septembrie 1940 nu trebuie ignorate nici succesele remarcabile înregistrate de România, îndeosebi în plan cultural și științific, în învățământ, literatură și artă.