Sistemul contractelor individuale de muncă din sectorul privat și public versus sistemul actelor administrative de numire în funcția publică

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. Sistemul contractelor individuale de muncă și subsistemele sale

La o primă vedere, definiția contractului individual de muncă cuprinsă în art. 10 C. muncii^[1] ar corespunde contractului individual de muncă „standard”^[2], arhetipul contractelor individuale de muncă speciale, cu care formează un sistem din ce în ce mai mare.

De fapt, aceste prevederi creionează fizionomia juridică a oricărui contract individual de muncă, care ca act juridic, în sine, numit, este acoperitor doar pentru o parte a domeniului raporturilor juridice individuale de muncă, pentru că, asemenea raporturi pot fi și cele „neîntemeiate pe un contract individual de muncă” (ci pe alte acte juridice reglementate de legi speciale) care tot „raporturi juridice de muncă” se numesc^[3] fiindu-le recunoscută natura contractuală (cum este cazul raporturilor de serviciu), inclusiv de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 14/2008 a Secțiilor Unite^[4].

Pentru ultima situație, pe bună dreptate s-a pus în discuție în literatura juridică^[5] conceptul de „contract individual administrativ” adecvat soluției de denumire a Înaltei Curți de Casație și Justiție care, în decizia amintită, se referă la „contract administrativ”^[6]; acesta este „sursa raportului juridic de funcție”^[7].

Acesta s-ar traduce într-o sumă de manifestări de voință pe mai multe nivele, care se încheie cu consimțământul de a ocupa funcția respectivă exprimat prin jurământul consemnat în scris, în urma emiterii actului administrativ (emis tot în scris) și, după caz, a perioadei de stagiu, în formarea raportului de serviciu, ca instrumente corespondente contractului individual de muncă.

Codul administrativ^[8], preluând concepția vechiului Statut al funcționarilor publici adoptat prin Legea nr. 188/1999^[9] nu îl recunoaște – se referă de exemplu la modificarea sau încetarea raportului de serviciu, spre deosebire de Codul muncii care face distincție între raport și contract (sunt noțiuni diferite care nu se pot compara), reglementând modificarea sau încetarea contractului și nu a raportului… Chiar într-o logică simplă, dacă raportul de muncă se compară cu raportul de serviciu, la fel și contractul individual de muncă ar trebui să se compare cu un contract (scris) unic care să consfințească atât actul administrativ de numire în funcția publică, cât și consimțământul celui în cauză, exprimat prin depunerea jurământului ce se consemnează în scris. Pentru că este vorba de o simplă adeziune^[10] și nu de o negociere propriu-zisă asupra conținutului actului administrativ de numire, legiuitorul omite, probabil, intenționat, încă, să denumească un contract unic special, fapt pentru care ne vom referi, totuși, nu la un sistem de raporturi de serviciu, ci la un sistem al actelor administrative de numire în funcția publică, alegând astfel o cale de mijloc. Aceasta pentru că, „riguros vorbind, sunt necesare doar formularul de înscriere la concursul de recrutare și actul de numire în respectiva funcție publică, pentru realizarea raportului de serviciu, așa cum se arată în decizia nr. 14 din 18 februarie 2008, pronunțată în Secțiile Unite, de către Înalta Curte de Casație și Justiție”^[11]. De aceea actul administrativ are rol primordial; într-adevăr, statutul de funcționar public „se dobândește prin numire, prin emiterea actului de numire, dar se poate exercita după depunerea jurământului”^[12].

Teoretic și mai ales didactic subliniem, însă, totuși denumirea de subsistem al „contractelor individuale administrative”, după conceptul doctrinar amintit, pentru a i se înțelege mai bine locul și fizionomia distinctă în cadrul vastului sistem de contracte individuale de muncă sau, măcar, legătura cu acesta.

Nu avem în vedere pentru descrierea fizionomiei contractelor pe subsisteme situația „muncii la distanță” – a muncii la domiciliu și a telemuncii – din perioada stării de urgență și de alertă a anului 2020 – întrucât modificarea contractelor individuale de muncă, respectiv a actelor de numire în funcția publică s-a bazat pe actul de voință al angajatorului și pe acceptul/adeziunea angajaților ca o soluție de ieșire din criză (deci impusă în condițiile unor alte opțiuni limitate de manifestare), nu pe consimțământul lor propriu-zis; nemaivorbind de faptul că potrivit Codului administrativ nici nu poate fi vorba de act administrativ de numire în funcția publică pentru telemuncă. De aceea sperăm și credem că nu se va prelungi situația încât să ne gândim la o încadrare a acestor contracte modificate în clasificarea pe care o avem în vedere.

Înainte de a ilustra tabloul elementelor pe subsisteme și întrucât s-a aprofundat de-a lungul timpului tipologia contractelor individuale de muncă din sectorul privat, trecem în discuție noutățile legislative pentru administrația publică în materie aduse prin Codul administrativ.

2. Noutățile legislative în materie pentru administrația publică aduse prin Codul administrativ

Codul administrativ face referire în art. 540 lit. b)-d) la faptul că pentru ocuparea posturilor cu personal contractual se pot încheia, pe lângă contractul individual de muncă pe durată nedeterminată, următoarele contracte individuale de muncă speciale:

– contractul individual de muncă pe durată determinată (care se putea încheia, de altfel, anterior);

– contractul individual de muncă cu timp parțial;

– contractul individual de muncă la domiciliu.

Constatăm astfel o îmbogățire a subsistemului contractelor individuale de muncă din sectorul public, după modelul subsistemului contractelor individuale de muncă similare din sectorul privat.

Pe de altă parte, observăm că ultimul tip de contract (la domiciliu) este permis numai personalului contractual, nu și funcționarilor publici.

Dreptul comun în materie îl reprezintă, desigur, art. 108 – art. 110 C. muncii.

Pe de altă parte, pentru că în baza art. 110 alin. (2) C. muncii, de drept comun, se poate conveni asupra „altor condiții specifice de muncă la domiciliu” pentru angajatul bugetar, inclusiv privind „îndeplinirea atribuțiilor specifice funcției, ocupației sau meseriei pe care o deține, în alt loc decât locul de muncă organizat de angajator, cel puțin o zi pe lună, folosind tehnologia informației și comunicațiilor”^[13], se ajunge de fapt la un contract individual de telemuncă ce se regăsește reglementat ca atare în Legea nr. 81/2018^[14] și care nu face distincție între sectorul privat și public. Până la adoptarea ei^[15], încheierea unui asemenea contract își găsea izvorul în prevederile Codului muncii, fiind considerat „nenumit” și grefat pe primul^[16].

Cum activitatea administrației publice este în general informatizată inclusiv pentru personalul contractual, cu greu în fapt munca la domiciliu ar putea „scăpa” telemuncii, motiv pentru care ar fi de dorit să existe recunoaștere expresă în acest sens inclusiv cu condiții legale adaptate specificului, „ca să nu mai vorbim de faptul că anumite categorii de angajați din această categorie, prin natura obligațiilor contractuale, desfășoară dintotdeauna chiar preponderent, în fapt, muncă la domiciliu, respectiv telemuncă – cum este cazul unor cadre didactice”^[17]. Dar, cele două contracte nu se mai pot „confunda” – contractul individual de telemuncă și contractul individual de muncă la domiciliu sunt contracte distincte, „numite” , cu legi distincte.

Diferențierea dintre categoria personalului contractual și funcționarii publici nu mai este reținută în ceea ce privește munca cu timp parțial care, de asemenea, este o noutate pentru administrația publică din România – a se vedea art. 540 lit. c), respectiv art. 378 alin. (1) din Codul administrativ – dar cu un anumit specific, desigur, față de dreptul comun^[18].

Ca și în cazul funcțiilor contractuale, chiar înainte de intrarea în vigoare a Codului administrativ se puteau ocupa funcții publice pe durată determinată; referirea strictă a art. 375 este de „raporturi de serviciu pe perioadă determinată”.

În concluzie, subsistemul actelor administrative de numire în funcția publică (sau, didactic, după conceptul teoretic la care ne-am referit la punctul 1, subsistemului „contractelor individuale administrative”) sunt ușor diversificate, cuprinzând în afară de actul administrativ de numire în funcția publică pe durată nedeterminată („raporturi de serviciu pe perioadă nedeterminată” în exprimarea art. 374 din Codul administrativ):

– actul administrativ de numire în funcția publică pe durată determinată (care se putea încheia, de altfel, anterior);

– actul administrativ de numire în funcția publică pentru muncă cu timp parțial („raport de serviciu cu timp parțial” în denumirea art. 378 din Codul administrativ).

Acestea se vor compara, pentru distingerea conținutului lor, atât cu contractele individuale de muncă similare din sectorul public, cât și cu contractele individuale de muncă similare din sectorul privat.

Se observă, astfel, în reglementarea de ansamblu o mai mare deschidere a legiuitorului român spre forme flexibile de muncă pentru administrația publică. Dar, pentru că, încă, nu se distinge între actul juridic ce stă la baza raportului juridic și însăși raportul juridic, exprimarea legiuitorului este în continuare de „raporturi de serviciu pe perioadă determinată” și „raporturi de serviciu cu timp parțial”.

3. Detalierea sistemului contractelor individuale de muncă din sectorul privat și public și a sistemului actelor administrative de numire în funcția publică

Pentru a ilustra „tabloul” complet al contractelor individuale de muncă și a actelor administrative de numire în funcția publică ce se pot încheia în condiții normale în România, le redăm astfel:

– contractul individual de muncă pe durată nedeterminată „standard” (arhetipul celor speciale);

– contractul individual de muncă pe durată determinată;

– contractul individual de muncă temporară;

– contractul individual de muncă pe durată nedeterminată special (dintre agentul de muncă temporară și salariatul temporar, ca un contract-cadru al celui precedent);

– contractul individual de muncă cu timp parțial;

– contractul individual de muncă la domiciliu;

– contractul individual de telemuncă;

– convenția individuală de muncă^[19] pe durată^[20] nedeterminată;

– convenția individuală de muncă la domiciliu;

– convenția individuală de muncă cu fracțiune de normă;

– contractul de ucenicie;

– contractul individual de muncă al asistentului maternal profesionist (o specie a contractului individual de muncă la domiciliu dar din sectorul public^[21]);

– contractul individual de muncă al asistentului personal profesionist (tot o specie a contractului individual de muncă la domiciliu din sectorul public^[22]);

– contractul individual de muncă pe durată nedeterminată (special) pentru ocuparea unei funcții contractuale în administrația publică;

– contractul individual de muncă pe durată determinată (special) pentru ocuparea unei funcții contractuale în administrația publică;

– contractul individual de muncă cu timp parțial (special) pentru ocuparea unei funcții contractuale în administrația publică;

– contractul individual de muncă la domiciliu (special) pentru ocuparea unei funcții contractuale în administrația publică;

– actul administrativ de numire în funcția publică pe durată nedeterminată/„raportul de serviciu pe perioadă nedeterminată” (care se putea încheia, de altfel, anterior);

– actul administrativ de numire în funcția publică pe durată determinată/„raportul de serviciu pe perioadă determinată”;

– actul administrativ de numire în funcția publică pentru muncă cu timp parțial/„raportul de serviciu cu timp parțial”.

Concluzii

Toate aceste contracte și acte fac parte din vastul sistem al contractelor individuale de muncă, care se divide în:

– subsistemul contractelor individuale de muncă din sectorul privat;

– subsistemul contractelor individuale de muncă din sectorul public și

– sistemul actelor administrative de numire în funcția publică.

Sistemul actelor administrative de numire în funcția publică nu e altceva decât tot un subsistem al vastului sistem de contracte individuale de muncă. Într-adevăr, legislația muncii, cu titlu de drept comun pentru cea specifică funcției publice este argumentul de bază.

Pe de altă parte, acceptând conceptul doctrinar de „contract individual administrativ” ca instrument corespondent pentru suma actelor juridice ce materializează acordurile de voință în formarea raportului de serviciu (în esență actul administrativ de numire în funcția publică și jurământul consemnat în scris), ca un contract individual de muncă special, putem să-i distingem în conținutul său elementele atât pe baza legii speciale, cât și pe baza legislației muncii cu titlu de drept comun în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective.

Favorabilă până la urmă pentru concepția de unificare a subsistemului contractelor individuale de muncă din sectorul privat, a subsistemului contractelor individuale de muncă din sectorul public și a sistemului actelor administrative de numire în funcția publică în sistemul contractelor individuale de muncă este Codul administrativ. De altfel, la fel ca vechiul Statut adoptat prin Legea nr. 188/1999, recunoaște în art. 367 alin. (2) faptul că „dispozițiile prezentei părți se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz”; iar partea în discuție – Partea VI – reușește în premieră să reunească în același act normativ problematica generală a funcționarilor publici și a personalului contractual, fiind numită „Statutul funcționarilor publici, prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice”.