Cum a devenit abuzul în serviciu cea mai frecventă infracţiune de corupţie

Situația poate fi verificată prin accesarea site-ului www.legislationlines.org și consultarea conținutul codurilor penale europene și în mod deosebit cele ale țărilor est-europene.

În niciunul dintre aceste coduri nu veți întâlni o normă de incriminare atât de extinsă ca din Codul penal român.

Spre exemplificare vom face trimitere la codurile penale consultate.

Codul penal maghiar (anul 2012) face distincția între abuzul de autoritate al funcționarului public (art. 305) și abuzul de funcția publică, săvârșit de orice persoană însărcinată cu o funcție publică (art. 306), ambele pedepsite cu închisoare de cel mult 3 ani.

În ambele cazuri fapta constituie infracțiune numai dacă funcționarul public, în scopul de a provoca un dezavantaj ilegal altei persoane sau de a obține un avantaj ilegal, încalcă atribuțiile sale oficiale, depășește autoritatea sa oficială, sau abuzează altfel poziția de autoritate iar persoana însărcinată cu o funcție publică, în același scop, încalcă îndatoririle ce decurg din funcția publică, depășește competența sa care decurge din funcția publică; sau abuzează altfel poziția sa care decurge din funcția publică.

Codul penal bulgar (în anul 1968 revizuit în 2010) sub denumirea „Abuzuri” incriminează forma tip a infracțiunii constând în fapta funcționarului care încalcă sau nu își îndeplinește îndatoririle sale oficiale, sau depășește puterile sau drepturile sale, în scopul de a dobândi un beneficiu pentru sine sau pentru altul, sau de a provoca altuia daune cu consecințe dăunătoare semnificative, pedeapsa fiind privare de libertate de până la cinci ani instanța putând aplica și interzicerea de a ocupa o funcție publică.

Forma agravată a acestei infracțiuni săvârșită de o persoană care ocupă o poziție oficială responsabilă, este pedepsită cu privarea de libertate de la unu la opt ani și instanța poate pronunța privarea de dreptul de a ocupa o funcție publică.

Când fapta a avut consecințe deosebit de grave pedeapsa este privarea de libertate de la trei la zece ani și privarea de dreptul de a ocupa o funcție publică.

Când fapta este în legătură cu exercitarea controlului asupra producției, prelucrării, depozitarii, comercializării în interiorul țării, sau cu importul, exportul, tranzitul de droguri și precursori, pedeapsa este privarea de libertate de până la zece ani, în conformitate cu alineatul (1) și timp de trei până la cincisprezece ani, în conformitate cu alineatul (2).

Codul penal al Republicii Cehia incriminează în art. 329 „Abuzul de competență al funcționarului public” constând în fapta funcționarului public, care, cu intenția de a provoca daune sau de a aduce o altă atingere gravă ori de a obține pentru sine sau pentru un alt profit nejustificat,își exercită competența într-un mod contrar unei alte reglementări legale, depășește competența sa, sau nu îndeplinește o obligație care decurge din competența sa, pedeapsa fiind închisoare de la un an la cinci ani sau la interzicerea dreptului de a ocupa o asemenea funcție.

Codul penal al Republicii Croația (anul 1997 modificat în 2003) incriminează în art. 329 „abuzul de serviciu și de autoritatea oficială”) ca fiind fapta unei persoane oficiale^[14] care abuzează de biroul sau autoritatea sa oficială și depășește limitele autorității sale oficiale sau nu-și îndeplinește obligațiile pentru a procura pentru sine sau pentru o altă persoană fizică sau juridică câștiguri nepermise altele decât cele pecuniare sau dăunează administrarea unei alte persoane, se pedepsește cu amendă sau cu închisoare de cel mult trei ani.

Infracțiunea este agravată dacă făptuitorul obține pentru sine sau pentru o altă persoană fizică sau juridică câștiguri pecuniare, caz în care infracțiunea se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 5 ani, iar dacă infracțiunea are ca rezultat un câștig pecuniar considerabil, făptuitorul se pedepsește cu închisoare de la 3 la 15 ani.

Codul penal al Republicii Estonia (anul 2001 revizuit în 2017) incriminează „abuzul de autoritate”costând fapta unui funcționar care utilizează în mod ilegal o armă, un echipament special sau uzează de violență în timpul efectuării îndatoririle sale oficiale, fapta fiind pedepsită cu pedeapsă pecuniară sau de la 1 la 5 ani închisoare

Codul penal polonez revizuit în 2004 incriminează în art. 227-231 acțiuni sau inacțiuni abuzive ale funcționarilor publici prin determinarea detaliată a conduitei infracționale, doar dimensiunea textului fiind un impediment pentru redarea acestuia.

Vom reproduce însă incriminarea din Codul penal al Republicii Kosovo deoarece acesta a fost redactat de specialiști ai misiunii europene în Kosovo.

Codul incriminează în art. 339 ca infracțiune de abuz în serviciu fapta unui funcționar oficial care, cu intenția de a obține un beneficiu material ilicit pentru sine sau pentru altul sau pentru o organizație economică sau de a prejudicia pe altul sau pe o organizație economică, abuzează de funcția sa oficială, depășește limitele atribuțiilor sale sau nu își îndeplinește îndatoririle, fiind pedepsit cu închisoare de până la un an.

Când infracțiunea amintită mai sus are ca rezultat un prejudiciu în valoare de peste 2.500 EUR sau o încălcare gravă a drepturilor unei persoane, autorul va fi pedepsit cu închisoare de până la trei ani.

Când infracțiunea prevăzută la alineatul 1 are ca rezultat un beneficiu material în valoare de peste 5.000 EUR, autorul va fi pedepsit cu închisoare de la un an la opt ani

Ca o concluzie a acestor reglementări observăm că toate aceste coduri au adoptat o definire a conduitelor abuzive ale funcționarilor publici sub denumiri diferite: ca abuz în serviciu, abuz de autoritate, abuzul de competență, dare au condiționat incriminarea de obținerea uni folos material pentru sine au pentru altul, sau i-au dat un caracter subsidiar în raport cu alte infracțiuni mai grave.

Niciunul din aceste coduri nu cunoaște categoria infracțiunilor de serviciu și nu extinde incriminarea în sectorul privat precum art. 308 din Codul penal român.

Relațiile dintre angajat și angajator nu se rezolvă de codul penal. Noțiunea de funcționar este similară celei prevăzute de art. 175 C. pen., cuprinzând atât persoanele alese în funcții publice cât și cele numite sau angajate în funcții publice sau de interes public, precum și funcționarii internaționali, sau judecătorii sau arbitri internaționali.

Pentru că în redactarea proiectului actualului Cod penal autorii acestuia au arătat în expunerea de motive^[15] că s-au inspirat din codurile penale ale unor state europene cu veche tradiție democratică vom recurge și la rezumarea incriminărilor din unele din aceste coduri.

Codul penal portughez (versiunea 2015) incriminează în secțiunea „Despre abuzul de autoritate”, în art. 378 – Violarea domiciliului de către funcționar; în art. 379 Mita; în art. 380 Folosirea forței publice împotriva executării legii sau ordinului legal, în art. 381 – Refuzul de a coopera și doar în art. 382 – Abuzul de putere.

Abuzul de putere este fapta funcționarului care, în afara cazurilor amintite mai sus, abuzează de putere sau încalcă îndatoririle inerente funcțiilor sale, cu intenția de a obține, pentru sine sau pentru un terț, un beneficiu ilegitim sau sa cauzeze prejudiciu altei persoane, fiind pedepsit cu închisoare de pana la 3 ani sau cu amenda, daca nu i se cuvine o pedeapsa mai grava în virtutea altei dispoziții legale.

Infracțiunea este condiționată de săvârșirea faptei cu intenția de a obține, pentru sine sau pentru un terț, un beneficiu ilegitim sau sa cauzeze prejudiciu altei persoane și are un caracter subsidiar față de alte infracțiuni mai grave.

Codul penal spaniol din 1994 amendat în 2013 nu cuprinde o incriminare a infracțiunilor de serviciu ci în secțiunea intitulată de „Încălcarea datoriei de către funcționarii publici și alte conduite neadecvate” se incriminează fapta funcționarului public care știind că este incorect, dă o rezoluție arbitrară într-o problemă administrativă, caz în care va fi pedepsit cu decăderea specială din postul sau funcția publică, pe o perioadă de la 7 la 10 ani (art. 404) sau fapta funcționarului public care în exercitarea competenței sale, știind că este ilegal, propune, numește sau dă dreptul pentru exercitarea unei anumite sarcini publice o persoană, fără a fi îndeplinite cerințele legale stabilite, caz în care fapta sa va fi pedepsită cu amendă de la 3 la 8 luni și suspendarea din postul sau funcția publică pe o perioadă de la 6 luni la 2 ani (art. 405). Cu aceeași pedeapsă este pedepsită și persoana care acceptă propunerea numirea sau acceptă dreptul de a exercita o sarcină publică în condițiile amintite mai sus (art. 406).

Nu există o normă de incriminare a abuzului în serviciu asemănătoare celei din Codul penal român.

Codul penal francez (versiunea 2016) incriminează în Titlul III capitolul II intitulat „Atingeri aduse administrației publice comise de persoane ce exercită o funcție publică, în Secțiunea 1: „Despre abuzurile de autoritate orientate împotriva administrației” iar în Secțiunea 2 „Abuzurile de autoritatea comise contra particularilor”.

Abuzurile de autoritate orientate împotriva administrației (art. 432-1 la 432-3) privesc fapte abuzive comise de „persoanele depozitare a autorității publice” în exercitarea atribuțiilor lor care fie împiedică executarea legii, fie după ce au fost înștiințați de încetarea funcției lor, continuă să exercite atribuțiile acestei funcții.

Abuzurile de autoritatea comise de funcționari publici contra particularilor cuprind în 5 paragrafe „Atingeri aduse libertății individuale” (art. 432-4 la 432-6); „Despre discriminări” (art. 432-7); „Atingeri aduse inviolabilității domiciliului” (art. 432-8); „Atingeri aduse secretului corespondențelor „(432-9) „De lapidarea” art. 432-100.

Nu există nicio incriminare similară abuzului în serviciu definită printr-o normă cadru sau cu caracter subsidiar, toate conduitele abuzive ale funcționarilor publici (persoane depozitare ale autorității publice sau însărcinate cu o misiune din serviciul public) fiind descrise prin acțiuni sau inacțiuni descrise în cuprinsul normei de incriminare.

Codul penal al Republicii Federale Germania (1971 amendat în 2013) incriminează în capitolul 30 intitulat „Infracțiuni de serviciu”; primirea de foloase necuvenite; corupția; darea de foloase necuvenite; darea de mită; corupția și darea de mită cu consecințe deosebit de grave; neglijența în serviciu; răsplata acordată judecătorilor de arbitraj; pedeapsa privind averea și măsura confiscării în vederea recuperării cu sferă lărgită;încălcarea legii; cercetarea abuzivă în vederea obținerii unei declarații; urmărirea penală a unei persoane nevinovate; certificarea falsă; majorarea ilegală a taxelor; majorarea ilegală a impozitelor; reținerea ilegală a unor sume de bani; abuzul de încredere în timpul unei deplasări în interes de serviciu; divulgarea secretului privind impozitele; trădarea părților și instigarea unui subordonat la comiterea unei infracțiuni.

Nici Codul penal german nu cuprinde vreo normă de incriminare a abuzului în serviciu similară celei din Codul penal român.

Exemplele ar putea continua, dar credem că cele menționate până acum ilustrează elocvent caracterul singular al normei de incriminare prevăzută de art. 297 din Codul penal român și implicit caracterul deficitar al incriminării prin norme juridice în alb (norme cadru), în contradicție cu principiul legalității incriminărilor și pedepselor.

 VII. Ce mai zic unii și alții

Comisia de la Veneția a recomandat o reglementare clară în Codul Penal a abuzului de putere și a abuzului în serviciu.

„Comisia susține că asemenea prevederi penale generale sunt foarte problematice, atât cu privire la cerințele calitative ale articolului 7 al CEDO, cât și la alte cerințe fundamentale conform principiului suveranității legislative, precum previzibilitatea și acuratețea juridică și susține, de asemenea, că acestea sunt în mod special vulnerabile la manevre politice abuzive (conform Liivik v. Estonia, 25 iunie 2009) […] 102. Pe această bază, Comisia de la Veneția considera prevederile penale naționale cu privire la abuzul în serviciu, excesul de autoritate și expresii similare trebuie interpretate în sens îngust și aplicate cu un prag înalt, astfel încât să poată fi invocate numai în cazuri în care fapta este de natură gravă, cum ar fi spre exemplu: infracțiuni grave împotriva proceselor democratice naționale, încălcarea drepturilor fundamentale, subminarea imparțialității administrației publice etc”.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa a statuat în mod constant în sensul că principiul legalității incriminării obligă autoritățile legislative ale statului să legifereze prin texte precise, lipsite de echivoc. Infracțiunea trebuie să fie clar precizată, altfel spus, pornind de la definirea acțiunilor sau omisiunilor care angajează răspunderea penală, trebuie să fie posibilă definirea acțiunilor sau inacțiunilor care angajează răspunderea penală, chiar dacă această definiție este dată de instanțele care interpretează dispoziția în cauză^[16].

Principiul legalității incriminării și pedepselor este un principiu cardinal al dreptului penal, unul dintre fundamentele statului democratic, o aplicare particulară a principiului fondator al oricărui stat de drept, acela de a avertiza înainte de a lovi^[17].

Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei prin Rezoluția nr. 1950(2013), „îndeamnă majoritățile aflate la putere din statele membre să se abțină de a abuza de sistemul de justiție penală pentru persecutarea oponenților politici; invită organismele legislative ale acelor state ale căror reglementări penale includ încă dispoziții generale referitoare la „abuzul în serviciu” să ia în considerare abrogarea sau reformularea unor astfel de dispoziții, în scopul de a limita domeniul lor de aplicare, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția”.

^[14] O persoană oficială, atunci când se face referire ca făptuitor al unei infracțiuni, este un funcționar ales sau desemnat la un organ reprezentativ, funcționar public sau persoană care îndeplinește funcții oficiale în organele administrației de stat, autoguvernării locale și administrației, o unitate de Autoguvernarea locală, sistemul judiciar, Curtea Constituțională a Republicii Croația, Procuratura de Stat, Ombudsmanul, Biroul Ombudsmanului pentru Copii, Oficiul președintelui Republicii sau un organism, un birou sau o agenție de Guvernul Republicii Croația și Sabor croat, funcționar judiciar, judecător al Curții Constituționale a Republicii Croația, procurorul de stat al Republicii Croația și adjuncții acestuia, Ombudsmanul Republicii Croația și adjuncții acestuia și Ombudsmanul pentru Copii și adjuncții acestuia sau un notar public. O persoană oficială este, de asemenea, un judecător străin, un arbitru intern sau străin, un funcționar public străin, un reprezentant sau un funcționar al unui organism de reprezentare străină, un funcționar al unei organizații internaționale din care Republica Croația este membră, Reprezentant sau funcționar al unei adunări internaționale la care Republica Croația este membră, precum și un judecător sau un funcționar al unei instanțe internaționale a cărei competență judiciară a recunoscut Republica Croația.