Realitatea supremației Constituției

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

„Supremația Constituției este o noțiune complexă, în conținutul căreia se cuprind trăsături și elemente (valori) politice și juridice care exprimă poziția supraordonată a Constituției nu numai în sistemul de drept, ci în întregul sistem social politic al țării”

Muraru & E.S. Tănăsescu

Constituția este o lege, însă una aparte. Urmare a principiilor pe care le consacră, Constituției i s-a recunoscut încă de la început supremația și statutul de lege fundamentală. În timp, Constituției i s-au dat numeroase definiții. Dacă ar fi să identificăm una dintre cele mai sintetice ne-am opri la cea dată de André Hauriou, care are în vedere „ansamblul regulilor ce administrează organizarea și funcționarea Statului”. În ceea ce ne privește, ne-am oprit la cea formulată de profesorii Ioan Muraru și Elena Simina Tănăsescu care consideră constituția a fi „legea fundamentală a unui stat, constituită din norme juridice, învestite cu forță juridică supremă, și care reglementează acele relații fundamentale ce sunt esențiale pentru instaurarea, menținerea și exercitarea puterii”.

Constituțiile moderne scrise s-au afirmat odată cu începutul epocii contemporane marcată de Revoluția franceză și, în consecință, de impunerea unor noi valori sociale pe care statul – cea mai importantă instituție a societății – a început să le promoveze și să le apere. Prima constituție modernă scrisă a fost cea a Statelor Unite (1787), urmată de cea a Franței (1791). În România, prima constituție scrisă a intrat în vigoare în anul 1866, la începutul domniei lui Carol I, fiind inspirată de Constituția belgiană, una dintre cele mai liberale din Europa la vremea respectivă. De atunci în România au fost adoptate un număr de șapte legi fundamentale.

Constituția, ca lege fundamentală, conține o serie de principii menite să reglementeze domeniile esențiale ale vieții politice și economico-sociale ale țării. Unul dintre aceste principii este cel al supremației, temeiul juridic al acestuia regăsindu-se într-un text constituțional plasat chiar în primul articol al Legii fundamentale, cu următoarea formulare: „În România respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.

Această supremație este exprimată prin forța juridică a Constituției, prin procedurile derogatorii față de dreptul comun atunci când este vorba de modificarea sa, precum și prin faptul că Legea fundamentală stabilește cadrul general cu privire la organizarea și funcționarea autorităților publice care exercită puterea statală. În anumite momente conjuncturale – precum situațiile de criză – apare însă tendința guvernanților de a-și exercita în mod autoritar atribuțiile, aducând atingere existenței dreptului și generând realități politice în contradicție cu Legea fundamentală. În acest sens, teoria constituției reliefează faptul că principiul supremației funcționează eficient numai dacă „puterile statului sunt loiale normelor constituționale care le conferă spațiu de acțiune și, totodată, le îngrădește posibilitatea de a abuza de propriile prerogative, limitând libertatea altor destinatari ai voinței constituționale” (Cristian Ionescu).

Motiv pentru care obligația autorităților de a avea un comportament constituțional loial nu se reduce numai la respectarea formală a legii, ci și la interpretarea acesteia cu bună-credință. În consecință, interpretarea Constituției este o condiție a aplicării acesteia. În acest cadru se înscrie și controlul de constituționalitate, realizat prin Curtea Constituțională – singura autoritate de jurisdicție constituțională din România și garantul supremației Constituției.

Pe lângă numeroase și certe calități, actuala Constituție a României – adoptată prin referendum național la sfârșitul anului 1991 – are și unele slăbiciuni (în special în cuprinsul titlului consacrat „Autorităților Publice”), care, din motive, considerăm noi, obiective, la vremea respectivă nu au fost sesizate în procesul de redactare. Unele din acestea au fost puse în evidență, în anul 2001, de unul dintre cei mai reputați politologi ai secolului trecut, Giovanni Sartori, în cadrul unei reuniuni științifice organizate de Facultatea de Drept a Universității din București.

Ulterior acestui eveniment, din practica politică au rezultat și alte slăbiciuni, motiv pentru care Parlamentul României a constituit „Comisia de revizuire a Constituției” care a funcționat aproape doi ani (2013-2014) și ale cărei propuneri au primit avizul Consiliului Legislativ și observații din partea Comisiei de la Veneția. Acest important efort politic și științific nu a fost însă valorificat, cu toate că întreaga clasă politică era conștientă de necesitatea revizuirii Legii fundamentale, însă interesele politice ale partidelor parlamentare de la acea vreme nu erau convergente, cum nu sunt convergente nici în prezent, interesul de partid primând în fața celui național. Nu vom dezvolta subiectul întrucât atât opiniile prof. Sartori cât și propunerile Comisiei de revizuire sunt publice și pot fi consultate (și, eventual, valorificate!). Ne vom referi însă la momentul în care Legea fundamentală nu a mai funcționat pe deplin și cu rigoare ca un instrument ce limitează, obligă și pune sub control exercițiul puterii politice.

La începutul primului său mandat, fostul președinte al statului, prevalându-se de faptul că „este alesul direct al poporului”, a dorit să devină mai „prezidențiabil” decât îi permitea Constituția. Acest lucru era realizabil însă numai printr-o revizuire a Legii fundamentale, ceea ce nu s-a întâmplat. Știința politică, studiile comparative în materie analizează pe larg aceste probleme de natură constituțională și influența lor asupra relației cu democrația.

Ocupându-se de această problemă, Thomas Poguntke și Paul Webb relevă faptul că fără schimbarea structurilor lor formale sau a tipurilor de constituție, regimurile politice care devin „mai prezidențiale” sporesc autonomia președintelui și implicit responsabilitatea sa executivă unipersonală. Aceasta implică, afirmă autorii respectivi, o putere sporită ce conduce la creșterea zonelor de control autonome: guvern, administrație, justiție, media, servicii secrete. Totodată, o serie de „susținători loiali” numiți de președinte în poziții cheie exercită presiuni asupra rivalilor politici pentru compromiterea sau chiar eliminarea acestora. Nu facem o analiză asupra „prezidențializării” sau a modului în care „susținătorii loiali” au lucrat în favoarea Președintelui, acestea fiind realități oglindite la vremea respectivă în spațiul public. Să ne amintim numai de numirile făcute în fruntea unor structuri de parchete și a unor servicii secrete, de „colaborarea” acestora cu instanțele de judecată prin intermediul „protocoalelor secrete”, de episoadele de „justiție televizată”, de eliminarea din viața politică a unor persoane incomode ș.a.

Faptul că regimul politic românesc a devenit „mai prezidențiabil”, fără ca Constituția materială să fie modificată în mod corespunzător, a impietat asupra eforturilor de democratizare a țării. S-a demonstrat în timp viabilitatea teoriei politice cu privire la sporirea responsabilității executive unipersonale a președintelui prin mijloace neconstituționale, probleme pe care politicienii momentului le-au ignorat. Drept urmare, deciziile politice postconstituționale – manifestare a principiului constituționalismului care stă la temelia societății democratice – nu au fost adoptate întotdeauna în litera și spiritul Legii fundamentale, statul nefiind astfel supus pe deplin dreptului, adică legii.

În lipsa supremației depline a Constituției, democrația nu a devenit în România și un mod de viață, autoritatea statului aflându-se în regres. În consecință, au apărut în societatea românească manifestări ale „democrației neliberale” (de genul celor prezentate mai sus) despre care reputatul politolog Samuel Huntington afirma că sunt „specifice unor state post-totalitare în curs de democratizare”, situații în care regimuri alese democratic „ignoră limitele constituționale ale puterii lor”.

Ignorarea de către Președinte a limitelor puterii sale constituționale a condus la un conflict deschis între acesta și Parlament, care s-a soldat cu declanșarea procedurii de suspendare în vederea organizării referendumului de demitere. Referendumul nu a fost însă validat de Curtea Constituțională, moment extrem de controversat care a pus în umbră corectitudinea unor judecători constituționali! Este, după opinia noastră, un episod singular în istoria de mai bine de trei decenii a Curții. În consecință, lucrurile nu s-au schimbat, „prezidențializarea” rămânând în afara cadrului legal.

În legătură cu această chestiune a „prezidențializării” se impune a remarca faptul că în România clasa politică și-a dovedit din plin oportunismul, punând mai presus de interesul național interesele de partid. Probleme serioase au avut și alte state europene care au adoptat prin constituțiile naționale regimuri politice semiprezidențiale. Majoritatea au fost încă capabile să corijeze prin revizuire inadvertențele ivite în procesul aplicării Legii fundamentale, pentru ca principiul supremației acesteia să devină o realitate concretă și deplină. Astfel, Polonia a modificat Constituția conferind premierului rolul dominant în cadrul executivului, iar Croația a modificat Legea fundamentală diminuând puterea prezidențială și consolidând puterea guvernului în relația cu președintele. Mai mult, în Franța, țara de origine a sistemului politic semiprezidențial, clasa politică s-a opus printr-un vot covârșitor amplificării atribuțiilor și prerogativelor constituționale ale președintelui, afirmându-se în Congresul Parlamentului francez că „a trecut vremea preeminenței lipsite de responsabilitate politică a unor conducători iluminați de un har divin, a personalităților istorice situate în afara controlului democratic”.

Ulterior eșecului referendumului lucrurile s-au perpetuat, este drept, cu mai puțină intensitate. În perioada mandatelor actualului Președinte au existat însă numeroase „conflicte intraexecutive” („expresie a luptei politice între președinte și primul ministru asupra controlului ramurii executive” – Thomas Sedelius, prezentă în sistemul politic semiprezidențial cu un executiv dual – s.n.) ce s-au manifestat în special în perioada în care „partidul președintelui” și aliații săi nu au deținut majoritatea parlamentară, apelându-se în exces la arbitrajul Curții Constituționale.

Lupta politică dintre președinte și premieri s-a repercutat negativ asupra eficienței actului de guvernare, contribuind totodată la scăderea încrederii corpului social în clasa politică, fapt oglindit de prezența la urne a electoratului. Declanșarea crizei pandemice și ulterior a celei energetice au constituit evenimente care i-au luat prin surprindere pe guvernanți, dar nu numai pe aceștia. Pe fondul complexității problemelor ce trebuiau rezolvate, a lipsei de experiență și competență a unor decidenți, dar și a precedentelor la care ne-am referit anterior în ceea ce privește aplicarea principiului supremației Constituției, s-a confirmat faptul că în situațiile de excepție se amplifică tendințele puterii către autoritarism.

Instaurarea în timpul pandemiei a stării de urgență și ulterior a celei de alertă au creat senzația guvernanților că se poate face rabat de la rigorile legalității. Au fost situații în care restrângerea unor drepturi și libertăți nu s-a făcut prin lege (ca act normativ adoptat de Parlament și promulgat de Președinte) și proporțional cu situațiile concrete ce le-a determinat, așa cum de altfel prevede și Constituția. Mai mult, atunci când Curtea Constituțională a intervenit pentru corijarea exceselor, unii politicieni, chiar și premierii perioadei respective, au criticat public deciziile de neconstituționalitate ale Curții. În legătură cu acest aspect, știința politică subliniază că comportamentul politic al autorităților publice trădează cel puțin un deficit de cultură instituțională atunci când rolul curților constituționale, ca garant al supremației Legii fundamentale și de arbitru între puterile publice, se manifestă în mod concret. La fel s-a întâmplat și cu unele demersuri făcute de instituția Avocatului Poporului pentru îndreptarea încălcării unor drepturi și libertăți fundamentale. „Deranjul ” guvernanților a fost așa de mare încât au reușit să determine în Parlament, împotriva prevederilor legale, adoptarea unei hotărâri de demitere a Avocatului Poporului, hotărâre respinsă însă de judecătorii constituționali în unanimitate.

Nu putem aborda problematica realității supremației Constituției fără a ne referi la relația dreptului național cu dreptul Uniunii Europene. Se impune precizarea că acest drept nu este rezultatul unor prevederi exprese ale tratatelor constitutive ale Uniunii. El este o emanație a jurisprudenței istorice a Curții de Justiție a Uniunii Europene, statele membre acceptând însă, în general, supremația acestui drept. Există însă și state cu democrații consolidate care înțeleg să excepteze de la această supremație prevederile constituțiilor naționale. Instanțele constituționale din unele state membre, precum Germania, Italia sau Franța, consideră că principiul priorității dreptului Uniunii Europene nu se aplică în relația cu reglementările cuprinse într-o constituție, deoarece Legea fundamentală a unui stat exprimă identitatea și suveranitatea națională.

Mai mult, în Franța a fost dezvoltat conceptul de „identitate națională constituțională”. Pe tema supremației dreptului european există numeroase discuții doctrinare și o bogată jurisprudență, motiv pentru care nu vom insista asupra ei. În ceea ce privește România, vom reține numai importanța deciziei instanței constituționale din anul 2009 prin care se constată că „o lege internă prin care se transpune în dreptul intern o directivă a Uniunii Europene este neconstituțională”, decizie care, după opinia unor specialiști, consacră pe deplin principiul supremației Constituției naționale în relația cu dreptul Uniunii. Ea este completată de o altă decizie a Curții Constituționale din anul 2014 care stipulează faptul că „dispozițiile constituționale nu au un caracter declarativ, ci constituie norme constituționale obligatorii fără de care nu se poate concepe existența statului de drept” (prevăzută de Constituția României). În aceste condiții este cel puțin ciudată poziția unor complete de judecată – inclusiv de la instanța supremă – care au pronunțat hotărâri în contradicție cu aceste decizii ale Curții Constituționale, ceea ce reprezintă o abatere de la obligativitatea „respectării Constituției, a supremației sale și a legilor”.

Legea fundamentală a unui stat nu exprimă numai „identitatea și suveranitatea națională”, ci și faptul că pentru a-și îndeplini menirea aceasta trebuie să aibă în vedere și realitățile sociale, economice, politice, culturale, dar și istorice ale oricărei comunități umane constituite ca stat, realități care au o dinamică diferită de la o entitate statală la alta. În ceea ce ne privește ne alăturăm ideii că „principiul priorității dreptului Uniunii Europene trebuie să fie înțeles și aplicat în limitele respectării principiului supremației Constituției și nu supraordonat acesteia” (Marius Andreescu).

În decursul celor aproape două decenii care au trecut de la momentul în care Legea noastră fundamentală nu a mai funcționat cu rigoare, ca un instrument ce pune sub control exercițiul puterii politice, o serie de decizii politice au siluit principii și reguli constituționale, iar interesele politice au prevalat interesului național. Consecințele au fost restrângerea sau chiar încălcarea unor drepturi și libertăți fundamentale, nerespectarea rolului constituțional al instituțiilor statului, scăderea încrederii sociale.

Atât fostul Președinte, cât și cel actual au caracterizat statul, a cărei supremă magistratură au deținut-o sau o dețin, cu epitete puțin măgulitoare, precum „stat mafiot” și „stat eșuat! În spațiul public au fost numeroase discuții, promovate pe larg în mass-media, în legătură cu faptul că în „spatele ușilor închise” se fac înțelegeri ilegale și se împart beneficii corupte, perioada pandemiei fiind edificatoare din acest punct de vedere.

Relativ recent au avut loc o serie de evenimente soldate cu pierderi de vieți omenești care au arătat că statul are dificultăți cu protejarea propriilor cetățeni. Personalități ale vieții publice la cel mai înalt nivel în conducerea statului au apărut în spațiul public, ca și în alte rânduri, pentru a-și exprima regretul privind cele întâmplate, asigurând că vinovații vor fi pedepsiți. Nu se amintește însă nimic despre faptul că la originea acestor fapte se află nerespectarea legilor existente – care, desigur, sunt perfectibile. Nu se recunosc deschis slăbiciunile „statului legislator” și ale „statului judecător”.

Protecția intereselor propriilor cetățeni înseamnă, pe lângă exercitarea în spiritul legii a monopolului constrângerii fizice legitime a statului – domeniu în care atât aparatul polițienesc, cât și cel judiciar au numeroase neîmpliniri – și diminuarea evaziunii fiscale, precum și creșterea eficienței actului medical și a nivelului de instruire școlară, stoparea creșterii alarmante a traficului și consumului de substanțe interzise ș.a. În legătură cu această problemă, pe lângă faptul că recent a fost devoalată, parțial, amploarea fenomenului consumului de droguri, s-au făcut și acuzații publice în legătură cu implicarea unor organe ale statului în tolerarea fenomenului, acuzații care nu au putut fi dezmințite de autorități!

Știința politică relevă faptul că atributele puterii sunt reprezentate de legitimitate și legalitate, ele dând consistență și relevanță relațiilor dintre guvernanți și guvernați. Reputatul filosof, politolog și om de drept, Norberto Bobbio, a cărui viziune lucidă a contribuit la consolidarea democrației europene, afirmă că „pentru cel condus legitimitatea puterii fundamentează necesitatea de a se supune celor pe care i-a ales, iar legalitatea puterii reprezintă garanția dreptului poporului de a nu fi oprimat”. Dacă în general cel condus, corpul social, înțelege să se supună celor pe care i-a ales – atâta timp cât i se asigură și protejarea propriilor interese –, abaterea clasei politice de la respectarea principiului supremației Constituției și a legilor creează premisele oprimării corpului social. Diminuarea sensibilă a încrederii sociale, înmulțirea acțiunilor de nesupunere civică, contestarea monopolului constrângerii fizice legitime a statului sunt un semnal că oprimarea corpului social se apropie de un punct critic, care poate crea în societate o stare de anomie, deoarece forțele care au reușit să se mobilizeze contra „regimului prezent” nu sunt capabile să reunească oamenii pentru realizarea unui proiect de societate sau de guvernare.

Problema nu este nouă, în perioada interbelică, filosoful spaniol Ortega Y. Gasset afirmând, în cunoscuta sa lucrare „Revolta maselor”, că „masele doresc să-și impună opiniile cu orice preț și să conducă societatea fără a fi în stare să o facă”. Desigur, astăzi lucrurile au evoluat, dar poate nu prea mult! Într-o carte consacrată tendințelor politice globale – „Viitorul libertății” – reputatul politolog american Fareed Zakaria afirma, relativ recent, că „Dacă prima sursă de abuzuri într-un sistem democratic sunt autocrații aleși de popor, a doua este poporul însuși. Experiența democrației a dus la majorități care au anulat separația puterilor în stat, au subliniat drepturile omului și au deturnat vechi tradiții de libertate și echitate”.

În condițiile în care astăzi se exprimă tot mai apăsat opinii cu privire la redefinirea politicului prin raportare la moralitate și drept, implicarea eticii în abordarea problemelor politice concrete nu este încă ancorată în problematica statului, a dreptului și desigur a politicii. Chestiunea nu este de natură teoretică, ci una de natură imediat practică. Etica aplicată, care este în plină afirmare, se referă la analiza considerentelor morale în domenii esențiale între care conducerea politică și dreptul. În spatele fiecărei hotărâri ce se transpune într-un act normativ de importanță majoră stă o decizie politică la vârf, cu deosebire atunci când acestea se iau în perioade dificile. Astfel de decizii s-au luat în perioada pandemiei pentru alocarea sumelor în vederea procurării vaccinului – rămas în mare parte neutilizat – și a unor materiale sanitare – unele de calitate îndoielnică –, sau pentru liberalizarea prețului energiei, decizie insuficient pregătită care a stârnit nemulțumirea unei mari părți a populației.

Ca să nu mai vorbim de deciziile politice luate de un grup de politicieni incompetenți, pentru care „politica nu este o vocație și o profesie”, ce au elaborat „Planul național de redresare și reziliență” („netrecut” prin Parlament) și pe care actuala coaliție de guvernare se străduiește și acum să-l „repare” apelând la bunăvoința Uniunii Europene, bunăvoință care va trebui întoarsă pentru că în politică aproape totul poate fi negociat dar și plătit. Dacă respectivele decizii politice, dar și altele, erau mai bine cumpănite și analizate prin prisma moralității politice, cu aplecare către interesele oamenilor și al celui național, îndatorarea țării – ajunsă astăzi în pragul incapacității de plată – ar fi fost cu mult mai mică, iar beneficiile corupte, care au intrat în buzunarele unor profitori ai crizei, ar fi fost sensibil diminuate. Sunt încă politicieni, și nu puțini, care au abordat și încă abordează decizia politică ca pe un simplu act de putere, fără a avea în vedere că politica reprezintă nu numai practica de guvernare, ci și știința guvernării.

După cum afirmau cei doi reputați constituționaliști în debutul acestui demers, supremația Constituției este o noțiune complexă care are reverberații în întregul sistem politico-social al țării. Demersul nostru publicistic nu și-a propus și nici nu poate identifica soluții pentru depășirea impasului în care se află respectarea cu rigoare a Constituției, a supremației sale și a legilor. Cea care este chemată să rezolve aceste probleme este tot clasa politică. Dar nu cea actuală, ale cărei limite au fost, în bună măsură, evidențiate, mai mult decât în trecut, pe parcursul ultimilor patru ani, ci eventual de clasa politică ce va rezulta în urma alegerilor care vor avea loc în cursul anului viitor la toate eșaloanele, alegeri a căror pregătire începe însă de pe acum cu selecția viitorilor candidați pentru funcțiile eligibile.

Astăzi în lume, dar îndeosebi în Europa, realitățile sociale evoluează mult mai rapid decât în trecut. Continentul nostru este teatrul celei mai periculoase confruntări militare din ultima jumătate de secol, confruntare care înseamnă mult mai mult decât un conflict între două state pentru rezolvarea, prin forța armelor, a unor probleme rămase nesoluționate prin disoluția rapidă și aparent imprevizibilă a fostei Uniuni Sovietice. Concomitent în multe state europene manifestările de nesupunere civică, ce au loc pe fondul stagnării și chiar al regresului economic, creează premisele apariției stării de anomie la care ne-am referit, situație de la care România nu este exceptată. Motiv pentru care partidele – care poartă răspunderea pentru performanțele și eșecurile clasei politice – vor trebui să promoveze în alegeri cât mai mulți politicieni capabili să practice politica cu curaj, onestitate și din vocație, care vădesc realism și echilibru în lupta politică, politicieni care să asigure funcționarea eficientă a mecanismelor economice de piață și care să protejeze proprietatea privată și libertatea individuală. Să instituie printr-o legislație adecvată o mai bună colaborare între componentele autorității judecătorești – instanțe, Ministerul Public, Consiliul Superior al Magistraturii – menite să determine respectarea cu rigoare a Constituției, a supremației acesteia și a legilor.

Nicio societate nu poate exista în afara politicii, a partidelor și politicienilor, asociere nici pe departe perfectă, dar care trebuie acceptată ca o realitate. România se află astăzi în pragul unor crize majore de ordin social și economic. Pentru depășirea acestei perioade, actuala coaliție de guvernare, Executivul, și-a asumat punerea în practică a unor măsuri fiscal-bugetare menite să scoată țara din impas cel puțin până la consumarea încărcatului an electoral ce va urma. Nu știm dacă aceste măsuri sunt cele mai potrivite, unele dintre acestea fiind nepopulare dar, după opinia noastră, nu și imorale, pentru că țara trebuie scoasă din situația precară în care se află. Ceea ce însă știm este faptul că, pentru depășirea actualei situații, se cere modernizarea unor segmente ale societății și ale unor instituții, dar și solidaritate politică din partea partidelor parlamentare, pentru că starea actuală a țării li se datorează tot lor, cu deosebire celor care au îndatorat țara peste măsură.

Așa cum lumea reală nu este armonioasă și perfect rațională, nu există nici lege care să nu poată fi adusă mai aproape de binele public. În consecință, revizuirea Legii fundamentale este una din prioritățile majore ale clasei politice ce se va constitui după viitoarele alegeri, revizuire ce trebuie să supună statul în mod real Dreptului, în acest fel supremația Constituției putând să devină o realitate concretă, iar clasa politică va fi pusă în situația de a respecta cu mult mai multă rigoare legea care este expresia voinței generale în așa fel încât politicienii să fie descurajați în a întreprinde demersuri care să afecteze interesele esențiale ale statului și ale corpului social.