Considerații privind reîntregirea în UE a familiei minorilor din statele terțe

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Introducere

Din ce este formată o familie și ce anume îi leagă pe membri? Răspunsul nu este deloc pretențios: relațiile afective care s-au dezvoltat între ei. Dreptul are rolul de a proteja exact aceste legături. De asemenea, prin faptul că esența vieții de familie nu are natură materială, se înțelege că prezența fizică a membrilor nu este tot timpul necesară, deoarece, chiar pe perioada unei despărțiri, ei tot fac parte dintr-o familie. Combinând cele două informații, înțelegem de ce în cazul în care membrii doresc să fie iar împreună, dreptul se îngrijește de întregirea familiei. Această preocupare este cu atât mai mare, cu cât cei care trebuie reuniți sunt minori.

O situație care duce des la invocarea dreptului privind reîntregirea familiei este cea a refugiaților^[1]. Din păcate, fenomenul a luat amploare în ultimii ani, iar printre cei afectați sunt și foarte mulți copii. Unii dintre ei reușesc să-și păstreze părinții alături de ei, dar sunt și alții care ajung orfani sau sunt abandonați de cei care aveau grijă de ei.

Uniunea Europeană este un loc dorit de refugiații care vin din Orientul Mijlociu. Mai mult decât atât, primele țări cu cei mai mulți refugiați sunt Siria (6,7 milioane) și Afghanistan (2,7 milioane)^[2]. Așadar, nu este o surpriză că Uniunea se confruntă cu o problemă umanitară nemaiîntâlnită până acum, datorită numărului mare de persoane care caută azil într-o perioadă scurtă. Rezolvarea acestei provocări nu se constituie doar din resurse economice și umane, ci și juridice.

Scopul acestei lucrări este de a analiza și de a oferi o soluție în ceea ce privește modul în care minorii din state terțe și, implicit, cei care sunt plasați sub protecție internațională pot să-și găsească familia, odată ajunși într-un stat membru al Uniunii Europene. Pentru a găsi răspunsuri acestei dileme, în continuare vom expune cadrul legal aplicabil (1) după care ne vom concentra pe protecția oferită prin dreptul la reîntregire (2), iar în final, vom prezenta diverse aspecte privind interpretarea și aplicarea acestui drept (3).

I. Cadrul legal aplicabil

A) Planul internațional

După cum se poate vedea deja, problema pe care dorim să o rezolvăm este complexă. Fiind, totodată, o dilemă juridică, ne vom concentra asupra textelor pentru a găsi o soluție. Acestea se pot găsi pe mai multe nivele: internațional, european și unional.

Din punct de vedere internațional, ne vom îndrepta către Organizația națiunilor unite și către cel mai important act adoptat de această organizație: Declarația universală a drepturilor omului, adoptată în anul 1948 în încercarea de a consolida pacea obținută după cel de-al Doilea Război Mondial. Pe baza acesteia, au fost adoptate două convenții: Convenția cu privire la drepturile copilului din 20 noiembrie 1989 și Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților din 28 iulie 1951.

Cu privire la prima convenție, este important de menționat că toate dispozițiile acesteia trebuie interpretate în lumina celui de-al cincilea paragraf din preambul care subliniază faptul că „familia, ca unitate de bază a societății și ca mediu natural destinat creșterii și bunăstării tuturor membrilor săi și, în special, a copiilor, trebuie să beneficieze de protecția și de asistența de care are nevoie pentru a-și putea asuma pe deplin responsabilitățile în cadrul societății”.

În legătură cu minorii neînsoțiți, prevederile convenției au fost interpretate de un alt organism ONU^[3], iar concluziile au fost strânse în Comentariul general nr. 6 (2005)^[4]. Astfel, minorii neînsoțiți sunt copiii, astfel definiți în art. 1 din convenție, care au fost separați de ambii părinți sau de alte rude și care nu sunt sub grija unui adult care, prin lege sau prin obicei, să aibă obligația să o facă. Statele Membre trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a identifica copiii care intră în această categorie cât mai devreme posibil, începând de la graniță, să conducă activități de urmărire și, dacă este posibil și dacă este în interesul superior al copilului, să-l reunifice cu familia sa cât mai repede cu putință. Această soluție a fost văzută ca o rezolvare de durată. Este fezabilă însă doar dacă statele părți fac un efort de a returna copilul familiei, în afară de cazul în care interesul său superior, luând în considerare dreptul copilului de a-și exprima propriul punct de vedere^[5].

Dacă se ajunge la o reunire, aceasta trebuie făcută conform art. 9 și 10 din convenție. Art. 10 alin. (1) prevede că „orice cerere depusă de un copil sau de părinții acestuia, în vederea intrării într-un stat parte sau a părăsirii acestuia în scopul reîntregirii familiei, va fi examinată de statele părți cu bunăvoință, umanism și cu operativitate. Statele părți vor veghea, de asemenea, ca depunerea unei astfel de cereri să nu antreneze consecințe nefaste asupra solicitanților și membrilor familiei acestora”.

Cu privire la al doilea act, acesta prevede că o persoană poate fi considerată refugiat dacă este supusă unor acțiuni represive din motive rasiale, religioase, de cetățenie, apartenența la un anume grup social sau susținerea unei păreri politice în țara de origine. De asemenea, la Conferința privind Convenția de la Geneva^[6], au hotărât ca principiul unității familiei să fie unul dintre drepturile esențiale ale refugiatului. De asemenea, reprezentanții statelor parte la Convenția ONU au recomandat ca toate statele parte să „ia măsurile necesare pentru protecția familiilor refugiaților, mai ales cu în ceea ce privește asigurarea unității familiei refugiaților, cu atât mai mult în situația în care capul familiei a îndeplinit condițiile necesare de admitere într-o anumită țară, protejarea refugiaților minor, în special în cazul în care sunt neînsoțiți sau sunt fete, cu dorința de a se pune accent pe tutelă și adopție”^[7].

B) Planul drepturilor omului

Următorul nivel de analiză este dat de reglementările Consiliului Europei, respectiv în chiar prima convenție^[8] a acestei organizații, Convenția europeană a drepturilor omului (în continuare, CEDO).

Art. 8 par. (1) CEDO prevede că „orice persoană are dreptul la respectarea vieții sale private și de familie (…)”. Prin urmare, statele parte sunt obligate să nu doar să se abțină din viola acest drept (obligații negative), dar și să se implice în a asigura eficacitatea acestui drept (obligații pozitive). Acest ultim tip de obligații a fost explicat prin jurisprudența Curții europene a drepturilor omului. De exemplu, în decizia Marckx c. Belgia, Curtea a statuat că „scopul articolului este „în mod esențial” cel al protejării individului față de intervenția arbitrară a autorităților publice”^[9], ceea ce se poate realiza și dacă statul îi lasă pe cei vizați de articol să „ducă o viață de familie normală”^[10] și dacă legea națională are „garanții legale care să facă posibilă încă de la naștere integrarea copilului în familie”^[11].

În ceea ce privește tema de discuție, există câteva spețe-reper care au modelat noțiunea de „viață de familie”. Astfel, s-a constatat că există viață de familie între copil și asistenții sociali care-l îngrijesc, lucru care reiese din legăturile existente între aceștia, care aminteau de legătura părinte-copil^[12]. La aceeași concluzie s-a ajuns și în cazul^[13] imposibilității recunoașterii unei adopții peruane, luându-se în considerare existența legăturilor de familie de fapt pe o durată de mai mult de 10 ani între aplicanți.

Altminteri, absența unei legături biologice sau a unei legături afective stabile cu copilul (de exemplu, un proiect de familie și existența unor legături emoționale viitoare^[14]) duc la concluzia că art. 8 nu este incident.

De asemenea, prin combinarea vieții de familie cu imigrația, Curtea a apreciat că statele parte au obligația de a primi pe teritoriul lor pe rudele rezidenților și faptul că, în acest proces, vor avea în vedere circumstanțele particulare ale persoanelor implicate, dar și interesul general^[15]. Statele trebuie să ia în calcul dimensiunea legăturilor dintre aceste persoane, și cum o rupere a relațiilor i-ar afecta, dar și motivele care îi împiedică să se întoarcă în țara de origine, existând și posibilitatea excluderii dacă acest lucru este cerut din motive de ordine publică și control al imigrației^[16]. Reunificarea familiei trebuie să fie un proces transparent și coerent, fără întârzieri nejustificate^[17].

C) Planul unional

În final, ne îndreptăm atenția către Uniunea Europeană și modul în care reglementările comunitare rezolvă problema refugiaților minori.

Reamintim faptul că Uniunea nu poate acționa decât în cadrul competențelor acordate conform principiului atribuirii^[18], aceasta fiind de asemenea de diferite intensități. Printre articolele care conturează aria de intervenție a uniunii^[19], nu este menționat vreun aspect de fond al dreptului familiei. Prin urmare, cade în sarcina statelor membre de a legifera în acest domeniu. Totuși, Uniunea mai are o modalitate indirectă de a influența dreptul familiei: dreptul internațional privat. S-a spus că „Uniunea Europeană nu are, în general, puterea de a reglementa substanța relațiilor familiale și pe cele privind copiii. Mai degrabă, ea are puterea de a le atinge prin intermediul dreptului internațional privat”^[20]. Cele mai cunoscute acte normative sunt Regulamentul 2201/2003^[21] și Regulamentul 4/2009^[22]. Din păcate, domeniul de aplicare al celor două regulamente este limitat exclusiv la cooperarea judiciară în materie civilă pe teritoriul UE.

Pe primul nivel de reglementare se află, printre altele, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene^[23] (de acum înainte, Carta) care are aceeași forță normativă cu tratatele Uniunii [art. 6 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (de acum înainte, TUE)]. În art. 7 și 24, Carta prezintă drepturile copilului, de interes pentru noi fiind art. 24 alin. (3) care subliniază faptul că „orice copil are dreptul de a întreține cu regularitate relații personale și contacte directe cu ambii părinți, cu excepția cazului în care acestea sunt contrare interesului său”. Totuși, lucrurile nu sunt atât de simple pe cât par a fi. Statele membre nu au întotdeauna obligația de a pune în aplicare aceste dispoziții. Conform art. 51 alin. (1) din Cartă, „dispozițiile prezentei carte se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii”. Cu alte cuvinte, nu există niciun caz în care să se aplice dreptul unional fără incidența drepturilor fundamentale, lucru evidențiat și de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (de acum înainte, CJUE): „drepturile fundamentale garantate în ordinea juridică a Uniunii Europene sunt aplicabile în toate situațiile guvernate de Uniunea Europeană, dar nu în afara unor astfel de situații”^[24]. După cum se poate observa, Carta nu are același mod de acționare precum CEDO care poate fi aplicată direct de judecător.

În ceea ce privește membrii de familie, Uniunea s-a ocupat de ei prin reglementarea libertății de circulație a lucrătorilor și prin politicile referitoare la controlul de la frontieră, azil și imigrație [art. 78 alin. (2) lit. a), (b) și art. 79 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (de acum înainte, TFEU)]. Cadrul general este dat de directiva 2004/38/CE^[25] care, în art. 2 alin. (2) prevede că membrul de familie poate fi soțul, partenerul, descendenții direcți în vârstă de cel mult 21 de ani sau care sunt în întreținerea soțului sau partenerului.

Pe lângă acestea, trebuie să luăm în considerare și actele privind refugiații, anume directiva 2011/95/UE^[26] și directiva 2013/33/UE^[27]. În art. 2 lit. j), respectiv art. 2 lit. c), directivele numesc membru de familie înseamnă, în măsura în care familia era deja constituită în țara de origine, tatăl, mama sau alt adult răspunzător pentru beneficiarul protecției internaționale când acesta este un minor necăsătorit, care sunt prezenți în același stat membru ca urmare a cererii de protecție internațională.

Ultimul act util în discuția noastră este directiva 2003/86/CE^[28] care determină condițiile exercitării dreptului la reunificarea familiei, titularii fiind resortisanți ai statelor terțe. Conform art. 4, există două tipuri de membri de familie. Pentru prima, statele membre vor autoriza intrarea și șederea dacă se îndeplinesc condițiile din Capitolul 4 și din art. 16. Pentru cealaltă categorie, statele membre pot să autorizeze intrarea și șederea dacă sunt îndeplinite condițiile din Capitolul 4 și art. 4 alin. (2) și (3).

Demersul de cercetare și-a îndreptat atenția și asupra Directivei 2004/38/CE, din considerentele (5) și (6) rezultând că membrii de familie ai beneficiarului dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul UE, indiferent de cetățenia acestora, se bucură de respectarea acelorași drepturi, în scopul menținerii unității familiei în sens larg. Cu alte cuvinte, rezultă implicit că membrii de familie ai beneficiarului permisului de ședere, acordat în temeiul Directivei 2004/38/CE, se pot adresa instanțelor de judecată pentru recunoașterea dreptului la reîntregirea familiei, atunci când autoritatea competentă a elibera permisul de ședere le-a respins acestora o astfel de cerere.

Aceasta este și orientarea CJUE, care, în considerentele cauzei C- 519/18, constată că obiectivele celor două directive sunt similare, respectiv asigurarea sau favorizarea, în statul membru gazdă, a reîntregirii familiei pentru resortisanții altor state membre sau ai unor țări terțe care au reședința legală în statul membru respectiv^[29].

Însă, analizând categoriile de beneficiari cărora Directiva 2003/86/EC și Directiva 2004/38/CE se adresează, rezultă că cele două privesc categorii distincte. Astfel, directiva privind dreptul la reîntregirea familiei nu se aplică membrilor familiei unui cetățean al UE, în schimb directiva privind dreptul la liberă circulație și ședere se aplică exclusiv cetățenilor UE și membrilor familiilor lor.

Problema membrilor de familie nu este decât anticamera protecției refugiaților minori. Când aplicanții sunt minori și neînsoțiți, statele membre trebuie să ia măsuri cât mai rapid pentru a se asigura că un reprezentant îi reprezintă și îi sprijină să beneficieze de drepturile și să respecte obligațiile prevăzute de directiva 2013/33/UE^[30].

Reprezentantul trebuie ales cu respectarea unor garanții procedurale menite să asigure interesul superior al copilului. Prin urmare, ceea ce trebuie ca statele să aibă în vedere este: luarea deciziilor în mod imparțial, evitarea unui potențial conflict de interese între minor și reprezentant și asigurarea continuității reprezentării. Toate acestea, împreună cu mijloacele necesare reprezentării, vor fi verificate de autoritățile competente. În anumite cazuri, minorul trebuie dat în grija asistenților sociali în timp ce se fac eforturi pentru a-i găsi membrii familiei. De aceea, statele trebuie să asigure o pregătire corespunzătoare tuturor celor care lucrează cu minori neînsoțiți^[31].

Pe lângă asistenți sociali, mai sunt folosiți tutorii, un concept unional care denumește persoana care asigură protecția copiilor fără familie sau ale căror interese nu sunt protejate de către părinți. Cu toate acestea, dreptul uniunii nu definește termenul și nici nu prevede drepturi și obligații în sarcina sa, deoarece acest lucru ține de dreptul familiei substanțial. Așadar, este ceva ce cade în sarcina statelor membre.

Conform Agenției pentru drepturi fundamentale a Uniunii Europene, tutela este diferită de reprezentarea legală, deoarece aceasta din urmă se rezumă la rolul reprezentantului în fața anumitor proceduri. Tutorele, în schimb, conform agenției, este considerat a fi o persoană independentă care protejează interesul superior al copilului și starea sa de bine generală, asigurându-i totodată și reprezentarea legală în caz de nevoie^[32]. Procedura de denumire a unui tutore este reglementată de fiecare lege națională în parte.