Considerații privind reîntregirea în UE a familiei minorilor din statele terțe

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

II. Dreptul la reîntregirea familiei – un mecanism de protecție

A) Interesul de a solicita reîntregirea familiei

După cum am constatat în cele expuse anterior, sediul materiei pentru dreptul la reîntregirea familiei se regăsește în Directiva 2003/86/CE. Sfera de aplicare personală, respectiv condițiile pentru ca susținătorul reîntregirii să obțină un răspuns pozitiv la cererea sa se regăsesc în art. 3 alin. (1)-(3)^[33], concentrându-se pe perspectivele solicitantului de a-și continua șederea pe teritoriul statelor membre și pe necesitatea de a-și avea familia alături. Protecția asigurată de Directivă, în aceste situații comune, se activează prin simpla încadrare a solicitantului în una din categoriile enunțate, iar, conform art. 4 din Directivă, se poate obține reîntregirea cu o paletă largă de membri de familie.

Putem afirma, însă, că interesul de a exercita acest drept la reîntregirea familiei este în continuă creștere, mai ales în contextul curent al imigrației. Nu este de neglijat faptul că părăsirea teritoriului de origine, în scopul de a găsi o nouă casă care să ofere condițiile de siguranță pe care locul natal nu le mai poate oferi, poate fi apreciat ca fiind o lipsă de protecție prezumată, ce trebuie complinită prin mijloace efective de reîntregire. Riscul este cu atât mai ridicat când subiectul reîntregirii este un minor ajuns într-o țară străină, unde elementele de noutate din punct de vedere socio-cultural pot deveni, mai degrabă, factori care să contribuie la starea de nesiguranță în care se regăsește refugiatul. Pe lângă aceasta, dreptul la reîntregirea familiei, astfel cum este recunoscut de Directivă^[34], este construit în jurul unității familiale și a conservării acestor relații, ca răspuns la nevoia copilului de a fi protejat și de a se dezvolta armonios în mediul său familial.

Conform art. 10 alin. (3) și art. 4 alin. (2) lit. a) din Directiva 2003/86/CE, mecanismul de protecție se activează dacă minorului neînsoțit i-a fost acordat statutul de refugiat, statele membre având obligația de a autoriza intrarea și șederea, în scopul reîntregirii familiei, rudelor de gradul întâi în linie directă ascendentă, fără împlinirea altor condiții. În lipsa rudelor din această categorie, statele vor avea posibilitatea de a permite pătrunderea pe teritoriul țării pentru alți membri de familie. Trebuie menționat că relațiile de rudenie, în sensul directivei, înglobează atât membrii de familie între care există legături biologice, dar și pe cei între care s-a stabilit o legătură legală, de tipul adopției. Observăm că Directiva, prin intermediul acestui mecanism, instituie obligația statelor membre de a da curs verificărilor cu privire la rudele copilului neînsoțit, care a dobândit statutul de refugiat, pentru a îi asigura un drept la reîntregirea familiei efectiv și, mai mult, pentru a proteja viața de familie prin transferarea dintr-un mediu impropriu, într-unul optim pentru dezvoltarea acesteia.

Pentru categoriile de rude enunțate, Directiva creează o obligație a statelor de a adera la acest mecanism de protecție prin mijloace legale efective, lăsând însă o marjă de apreciere în ceea ce privește decizia de a autoriza intrarea și șederea rudelor, altele decât cele de gradul I în linie directă ascendentă. Nu trebuie să înțelegem prin asta că statele membre pot omite să reglementeze reîntregirea pentru această categorie, ci că în urma analizei solicitării de reîntregire, se poate lua chiar o decizie de respingere, dacă există temeiuri pentru aceasta.

În cele ce urmează, vom analiza un aspect esențial în respectarea și aplicarea Directivei, atât în litera, dar cel mai important, în spiritul în care a fost edictată.

B) Cheia în soluționarea cererilor de reîntregire a familiei

Directiva atrage atenția statelor membre, în cadrul art. 5 alin. (5)^[35] că unul dintre criteriile de care se va ține seama în analizarea unei cereri prin care se solicită reîntregirea familiei va fi interesul superior al copilului.

Pentru prima dată consacrat în Convenția cu privire la drepturile copilului adoptată de Adunarea Generală a ONU în anul 1989 (în continuare, CDC), în cadrul art. 3 par. 1^[36], adoptată de ONU în anul 1989 ca fiind un principiu de drept prin care se instituie respectarea primordială a intereselor copilului în orice decizie privitoare la acesta. La origine, acesta a fost considerat un principiu interpretativ, folosit pentru a filtra acele interpretări ale textelor de lege care nu corespund intereselor copilului. Deși lipsa de definiție în cadrul CDC creează aparența unei noțiuni lipsite de conținut și susceptibilă de înțelesuri arbitrare, apreciem că aceasta poate fi asemănată, mai degrabă, unei planșe în alb, dornică de culoare^[37]. Astfel, interesul superior al copilului este un principiu dinamic, prin intermediul căruia toate aspectele obiective privitoare la copil, cum ar fi identitatea, cultura, mediul social de proveniență, dar și cele subiective, care se reflectă prin ascultarea activă a opiniilor copilului, ca manifestare a libertății sale de a se exprima, vor deveni bazele pe care se va construi decizia în problemele care îl privesc. Adoptarea unui astfel de concept nedefinit răspunde mult mai bine nevoilor unice ale fiecărui copil, pentru că, după cum bine știm, nu există două persoane identice, cum nu există nici doi copii identici, fie ei și gemeni. În consecință, orice solicitare în sensul reîntregirii familiei trebuie să fie luată în baza unei analize temeinice a intereselor copilului.

Doctrina recentă afirmă că interesul superior al copilului, în dreptul modern, a devenit mai mult decât un simplu principiu. Astfel, într-o lucrare de specialitate^[38], s-a afirmat că interesul superior al copilului se regăsește la intersecția a trei concepte de drept: principiu, drept subiectiv și regulă de procedură, cu consecința directă că orice decizie luată în spiritul intereselor copilului trebuie temeinic motivată, iar o eventuală încălcare a acestuia poate fi criticată în mod direct în fața instanțelor naționale. Apreciem ca fiind întemeiată această calificare, iar deciziile prin care se soluționează o cerere de reîntregire a familiei sunt supuse fără excepție tuturor urmărilor izvorâte din aceasta, scopul final fiind, în mod evident, asigurarea unui întreg sistem de protecție pentru interesul superior al copilului. Pentru aceste argumente, considerăm că suntem în prezența unei adevărate chei spre o justă și temeinică rezolvare a problemelor impuse de exercitarea dreptului la reîntregirea familiei.

În cele ce urmează, ne vom concentra atenția asupra interpretării prevederilor Directivei care conferă minorilor, cetățeni ai unor state terțe, posibilitatea de reintegrare în mediul familial, în situația în care aceștia sau membrii familiei lor se află pe teritoriul UE, precum și asupra elementelor de noutate deduse pe cale jurisprudențială de CJUE și CEDO în această materie.

III. Interpretarea și aplicarea dreptului la reîntregirea familiei

Cadrul juridic european a recunoscut resortisanților unor state terțe dreptul la reîntregirea familiei relativ recent^[39], ca urmare a politicilor unionale privind integrarea cetățenilor străini care își stabilesc, în mod legal, reședința pe teritoriul statelor membre.

Întrucât, așa cum am văzut și în paragrafele anterioare, o mare parte dintre cetățenii străini care și-au stabilit reședința pe teritoriul UE provin din alte culturi și sisteme juridice, la nivelul statelor membre au apărut interpretări diferite ale prevederilor referitoare la dreptul la reîntregirea familiei, parte dintre acestea ajungând să fie analizate de către magistrații CJUE și CEDO.

A) Instrumentele europene de reunire a familiei

Potrivit jurisprudenței CJUE, Directiva 2003/86 urmărește, în general, obiectivul de a favoriza reîntregirea familiei și de a acorda o protecție resortisanților unor țări terțe, în special minorilor și, în mod specific, să garanteze o protecție mai mare refugiaților care au calitatea de minori neînsoțiți^[40]. Astfel, potrivit articolului 4 alineatul (1) din Directivă, dreptul la reîntregirea familiei este garantat pentru reunirea cu membrii familiei nucleare, precum soțul, copiii minori ai beneficiarului și/sau ai soțului său^[41].

Statele membre, cu ocazia transpunerii prevederilor prezentei directive, pot reglementa în dreptul național și alte categorii de persoane cu care se poate solicita reîntregirea, printre acestea regăsindu-se și copiii minori necăsătoriți, inclusiv copiii adoptați, care se află în incapacitatea obiectivă de a se întreține singuri ca urmare a stării lor de sănătate^[42].

În jurisprudența sa, CJUE a subliniat că, în privința acestor categorii de persoane, posibilitatea reîntregirii beneficiarului dreptului cu familia sa este, în principiu, lăsată la discreția fiecărui stat și supusă în special condiției ca rudele de gradul întâi pe linie ascendentă directă să se afle în întreținerea susținătorului reîntregirii și să nu beneficieze de sprijinul familial necesar în țara de origine^[43].

Dreptul la reîntregirea familiei nu este unul absolut, Directiva stabilind și unele limitări. Astfel, o cerere de intrare și ședere a unuia dintre membrii familiei poate fi respinsă din considerente de ordine publică, de siguranță publică sau de sănătate publică. De asemenea, pentru aceleași motive, statele membre pot retrage permisul de ședere sau pot respinge o cerere de reînnoire^[44]. În plus, potrivit articolului 7 alineat (1) din Directivă, autoritățile competente, atunci când sunt învestite cu o cerere de reîntregire a familiei, pot solicita dovezi cu privire la faptul că beneficiarul acestui drept resurse financiare și materiale pentru a se întreține pe sine și pe ceilalți membri ai familiei^[45].

Totodată, se va putea institui un termen de cel mult doi ani, anterior momentului de la care membrii familiei se vor putea alătura beneficiarului, în care acesta din urmă să fi avut reședința în mod legal pe teritoriul lor sau se va putea stabili o perioadă de așteptare de maximum trei ani între data cererii de reîntregire și data eliberării permisului de ședere, atunci când legislația în vigoare la data adoptării Directivei ținea seama de capacitatea de primire a statului.

În cazul familiei refugiaților, recunoscuți ca atare în statele membre, Directiva, ținând cont de faptul că o situație excepțională din statul de origine i-a determinat să îl părăsească și dreptul lor la o viață de familie a devenit iluzoriu, lasă la latitudinea statelor membre posibilitatea de a extinde aria membrilor de familie, cu care beneficiarul va putea solicita reîntregirea familiei, alții decât cei stabiliți la articolul 4 din Directivă, numai cu condiția ca aceștia să se afle în întreținerea sa^[46].

Totuși, această din urmă condiție trebuie să facă obiectul unei interpretări autonome și uniforme, la nivelul întregii Uniuni. Este, deci, necesar a se stabili existența unei situații de dependență reale. Această dependență rezultă dintr-o situație de fapt caracterizată prin împrejurarea că susținerea materială a membrului de familie este asigurată de către titularul dreptului de ședere. Astfel, membrul de familie al unui refugiat trebuie considerat ca fiind în întreținerea sa, în sensul articolului 10 alineatul (2) din Directivă, atunci când aceasta este în mod real dependent în sensul că, pe de o parte, având în vedere condițiile sale economice și sociale, nu este în măsură să facă față nevoilor sale fundamentale în statul său de origine sau de proveniență, la data la care acesta solicită să se alăture refugiatului, și că, pe de altă parte, s-a stabilit că susținerea sa materială este asigurată efectiv de refugiat sau că, ținând seama de toate circumstanțele pertinente, precum gradul de rudenie al membrului de familie respectiv cu refugiatul, natura și soliditatea celorlalte legături familiale, precum și vârsta și situația economică a celorlalte rude, refugiatul apare ca fiind membrul de familie cel mai în măsură să asigure sprijinul material necesar^[47].

În cazul în care statutul de refugiat este acordat unui minor neînsoțit, Directiva garantează reîntregirea cu rudele sale de gradul întâi pe linie ascendentă directă fără a fi aplicate condițiile stabilite la articolul 4 alineat (2) litera (a) și lasă la aprecierea autorităților reîntregirea cu tutorele legal sau cu orice alt membru de familie, în cazul în care refugiatul nu are rude pe linie ascendentă directă sau acestea nu pot fi găsite.

Cu toate acestea, întotdeauna, marja de apreciere a statelor trebuie să se situeze în limitele impuse de articolul 17 al Directivei, respectiv autoritățile competente trebuie, atunci când analizează o cerere de acordare a permisului de ședere, o cerere de retragere sau de reînnoire a acestuia ori în cazul luării unei măsuri de îndepărtare a beneficiarului sau a membrilor familiei sale, să țină seama de natura și soliditatea legărilor de familie, de durata rezidenței și de existența legăturilor familiale, culturale sau sociale cu țara de origine.

De asemenea, este relevant să subliniem și punctul de vedere al CJUE referitor la marja de apreciere a statelor membre, care nu trebuie să fie utilizată într-un mod ce ar aduce atingere obiectivului Directivei și efectului util al acesteia, întrucât autorizarea reîntregirii familiei constituie regula generală, iar articolul 6 alineatele (1) și (2) din Directivă trebuie interpretat în mod strict^[48].

B) Noutatea în materia dreptului la reîntregirea familiei

În contextul fenomenului imigraționist din ultima decadă, în spațiul UE a pătruns un număr însemnat de musulmani, care, în timp, au dobândit drept de ședere sau le-a fost acordat statutul de refugiat.

Așa cum am precizat și mai sus, din cauza diferențelor culturale dintre spațiul cultural și european, precum și dintre legislația unională și islamică, instanțele naționale au întâmpinat dificultăți în interpretarea și aplicarea prevederilor referitoare la reîntregirea familiei, ceea ce, în final, a determinat formularea unor întrebări preliminare către CJUE sau atacarea hotărârilor în fața CEDO de către cei care au considerat că le-au fost lezate drepturile prevăzute de Convenție.

Dacă, în ceea ce privește reîntregirea cu membrii de familie față de care există o legătură biologică sau de adopție, prevederile sunt clare, considerăm că, în privința membrilor unei familii de facto, prevederile nu pot conduce la luarea unei decizii în interesul superior al copilului. De la această opinie fac excepție prevederile Directivei 2004/38/CE, care au fost interpretate prin decizia CJUE din cauza SM c. Marea Britanie, astfel cum vom vedea mai departe.

În ceea ce privește familia de facto, am identificat în cultura islamică sistemul kafala, care este o formă alternativă de îngrijire a copilului, în fapt, singura instituție de tutelă și protecție a copiilor abandonați recunoscută, ale cărei origini se găsesc în legea islamică (Shariah) și într-un hadith^[49]. Conform viziunii islamice, creșterea unui copil care nu este descendentul tău este permisă și, în cazul unui orfan, chiar încurajată. Dar copilul nu devine un copil adoptiv al noilor părinți^[50].

Acest sistem de protecție constituie o formă de tutelă legală prin care familia cea nouă (kafil) își asumă responsabilitatea de a sprijini copilul (makful), până acesta va împlini vârsta majoratului, fără ca între aceștia să se creeze o legătură legală de tipul părinte-copil^[51].

Prin urmare, se constată că sistemul kafala asigură o formă alternativă de îngrijire a copiilor, fără să modifice relațiile de rudenie cu părinții biologici, pentru că, în cultura islamică, această legătură trebuie să rămână neîntreruptă. Cu toate acestea, kafala presupune o încredințare nelimitată a unui copil către o nouă familie. Copilul devine parte a noii familii și este crescut în același mod ca și copiii naturali ai acestora. În practică, un copil este, de obicei, plasat într-o familie care este cât mai strâns legată de familia sa naturală, fără ca noii părinți să îi înlocuiască total pe părinții de origine^[52].

Datorită noutății, problemele puse de această instituție de drept islamic au cunoscut doar tangențial jurisprudența CJUE și CEDO. Cu toate acestea, raționamentele deduse de cele două curți sunt mai mult decât ofertante și deschid noi perspective în ceea ce privește dreptului la reîntregirea familiei. Astfel, vom face o scurtă trecere în revistă a deciziilor în această materie în cele ce urmează.

B. 1) CJUE

În cauza C-129/18^[53], CJUE a decis că autoritățile naționale competente au sarcina de a facilita intrarea și șederea unui copil (makful) în calitate de alt membru de familie al unui cetățean al Uniunii (kafil), conform art. 3 alin. (2) lit. (a) din Directiva 2003/86/CE, interpretat în lumina art. 7 și a art. 24 alin. (2) din Cartă, apreciind în mod echilibrat și rezonabil elementele de fapt, precum și diferitele interese incidente, asigurând un rol primordial interesului superior al copilului.

Curtea a statuat că dreptul fundamental la viața de familie se interpretează în acord cu interesele copilului, astfel că ar trebui să i se acorde un drept de intrare și de ședere acestuia, pentru a asigura conviețuirea cu tutorele său, cetățean al Uniunii, în statul membru în cauză.

În cauzele conexate C-356/11 și C-357/11^[54], Curtea a apreciat că posibilitatea prevăzută la articolul 7 alineatul (1) litera (c) din Directiva 2003/86 este de strictă interpretare. Marja de manevră recunoscută statelor membre nu trebuie, așadar, să fie utilizată de acestea într-un mod ce ar aduce atingere obiectivului directivei și efectului util al acesteia^[55]. Concluzionând, Curtea a reținut că autorităților naționale competente le revine sarcina ca, în cadrul punerii în aplicare a Directivei 2003/86 și al examinării cererilor de reîntregire a familiei, să efectueze o evaluare echilibrată și rațională a tuturor intereselor aflate în joc, ținând seama în special de cele ale copiilor în cauză^[56].

În cauza C-550/16^[57], Curtea a subliniat că, deși noțiunea „minor neînsoțit”, astfel cum este definită la articolul 2 partea introductivă și litera (f) din directivă, se referă la momentul intrării persoanei interesate pe teritoriul statului membru în cauză, din aceeași dispoziție reiese însă că circumstanțe ulterioare trebuie de asemenea să fie luate în considerare^[58]. În continuare, Curtea a arătat că, pentru a aprecia vârsta unui refugiat în scopul aplicării articolului 10 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2003/86, trebuie să fie avută în vedere data de depunere a cererii de protecție internațională, întrucât prin această interpretare se asigură faptul că admiterea cererii de reîntregire a familiei depinde în principal de circumstanțe imputabile solicitantului, iar nu administrației^[59].

Prin urmare, Curtea a stabilit că articolul 2 partea introductivă și litera (f) din Directiva 2003/86 coroborat cu articolul 10 alineatul (3) litera (a) din aceasta trebuie interpretat în sensul că trebuie să fie calificat drept „minor”, în sensul acestei dispoziții, un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid cu vârsta sub 18 ani la momentul intrării sale pe teritoriul unui stat membru și al depunerii cererii sale de azil în acest stat, dar care, în cursul procedurii de azil, împlinește vârsta majoratului și căruia i se recunoaște, ulterior, statutul de refugiat^[60].

B. 2) CEDO

CEDO a realizat un raționament în doi pași cu privire la reintegrarea copiilor în familiile de facto, extinzând astfel interpretarea și la instituția kafala.

Primul pas în raționament este reprezentat de concluzia în cauza Harroudj v. France^[61], unde CEDO a observat că, în legislația franceză și în alte jurisdicții, kafala nu este egală cu adopția, dar produce efecte comparabile cu cele de tutelă, curatelă sau plasament în vederea adoptării^[62]. Observăm că, în această cauză, s-a pus problema corespondentului în dreptul substanțial al acestei instituții, având în vedere efectele specifice pe care aceasta le are în relația dintre makful și kafils. Mai mult, s-a arătat că relațiile stabilite între aceștia pot fi incluse în sfera relațiilor de familie de facto, lărgindu-se interpretarea acestei ultime noțiuni pe cale jurisprudențială.

Cel de-al doilea pas este dat de cauza Chbihi Loudoudi et Autres v. Belgium, CEDO a stabilit că, în situația în care există o legătură de familie cu un copil, statul trebuie să acționeze astfel încât să permită ca această legătură să se dezvolte și să acorde protecție juridică, făcând posibilă integrarea copilului în familia sa^[63]. În evaluarea interesului superior al copilului, instanțele judecătorești vor realiza o apreciere a realității sociale și familiale. Astfel, pe de o parte, instanțele ar trebui să își bazeze decizia pe timpul petrecut de copil cu noua sa familie și îngrijirea socio-educativă și emoțională oferită de acesta și, pe de altă parte, pe legătura existentă cu părinții săi biologici și frecvența contactelor cu aceștia^[64].

IV. Concluzii

Dreptul la reîntregirea familiei, ca orice alt drept, evoluează odată cu societatea și cu nevoile concrete ale acesteia, fiind un instrument viu care trebuie să se bucure de o interpretare în acord cu momentul în care acesta este invocat. Dacă până acum nu ne-am fi pus problema recunoașterii acestui drept și pentru alte categorii de relații interumane, similare celor de familie, în prezent, calificarea acestora ca fiind specifice unor familii de facto ne obligă în a regândi logica reglementării, astfel încât să se ofere o aplicare în litera și spiritul ei, cu specificul adaptării la noile rigori.

În ceea ce privește relațiile de familie ocrotite prin dreptul la reîntregire, remarcăm că acestea sunt cele tradițional recunoscute de legislațiile naționale, anume legăturile biologice și cele legale de tipul adopției. Lipsa unei reglementări de drept substanțial a unei instituții precum kafala conduce la o confuzie în aplicarea normelor existente la nivelul statelor. Pentru acest motiv am putea considera utilă o reglementare uniformă în dreptul internațional privat, prin care să se expliciteze natura relațiilor stabilite între makful și kafils. Considerăm că nu poate fi primită o recunoaștere a kafala ca instituție sui generis^[65], respectiv obligarea statelor membre de a o recunoaște automat, întrucât prin aceasta s-ar aduce atingere grav tradiției normative și culturale a statelor europene, fiind o instituție complet străină de spațiul european.

În plus, recomandăm statelor membre care se confruntă cu fenomenul imigraționist ca, în temeiul art. 10 alin. (2) din Directiva 2003/86/CE și ținând cont de jurisprudența europeană, să includă și membri familiei de facto ai refugiaților în legile de implementare a directivei, întrucât textul nu distinge între membrii de familie între care s-au stabilit relații de ordin legal sau biologic, respectiv între cei care există relații ce intră în sfera noțiunii de familie de facto. O astfel de interpretare ar răspunde mai bine actualelor cerințe în materie de reîntregirea familiei, lărgind sfera persoanelor față de care solicitantul este îndreptățit să formuleze o astfel de solicitare.