Evoluţia instrumentelor de combatere a fraudelor care afectează interesele financiare ale UE înainte şi după apariţia Legii nr. 78/2000

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. SCURTE CONSIDERAȚII ISTORICE

La 1.01.2007, România devenea membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, după o lungă și dificilă perioadă de negociere și monitorizare, care a presupus numeroase rapoarte de țară prin care se analizau progresele înregistrate de țara noastră în perioada de preaderare.

Tratatul de aderare al țării noastre fusese semnat la 25.04.2005 la Abatia Neumunster, în Luxemburg, și reprezenta rezultatul unei creșteri exponențiale a interacțiunii economic-juridice între țară noastră și Comunitatea Economică Europeană. Amintim aici raporturi economice reglementate între statul comunist și Comunitatea Europeană încă din 1974 ce tindeau la legiferarea schimburilor comerciale între România și Comunitatea Economică.

Negocierile de aderare au fost laborioase, în măsura în care una din condițiile esențiale ale aderării a reprezentat-o statutul de stat de drept al țării noastre, acest statut și lupta anticorupție fiind elementele centrale ale monitorizării din faza de preaderare, însă și ulterior prin instrumentul denumit „Mecanismul de cooperare si verificare a progreselor legate de reforma sistemului judiciar”.

Tratatul de aderare al României la UE a reprezentat un angajament juridic extrem de complex, în măsura în care în urma semnării acestui tratat România s-a obligat să implementeze în sistemul legislativ național vaste modificări legislative menite să pună în acord legislația națională cu sistemul normativ european. Direcția asumată de țara noastră a fost aceea să transpună în sistemul legislativ național numeroase regulamente, directive, inclusiv în materia care face obiectul prezentei lucrări^[1].

Astfel, tratatul de aderare conținea o secțiune distinctă ce reglementa modul de punere în aplicare a tratatului – Secțiunea a V-a. Această secțiune conținea lista convențiilor și protocoalelor asumate de Uniune și care deveneau obligatorii pentru România și în egală măsură lista aquisului comunitar care devenea obligatoriu pentru noul membru.

În acest sens, România se obligă să respecte pe de o parte toate acordurile și convențiile încheiate sau aplicate provizoriu de către UE, însă potrivit art. 4 din Tratat se obligă să aplice dispozițiile aquisului comunitar Schengen prevăzute în Protocolul 17 al Constituției care au fost integrate în cadrul UE.

Cu alte cuvinte, de la data aderării la UE a devenit de drept aplicabil în sistemul național de drept un ansamblu de norme legale ce compun așa zisul aquis comunitar care treptat a fost preluat și implementat prin legi speciale naționale cum este și cazul Legii nr. 78/2000.

Este evident că, dată fiind complexitatea raporturilor dintre statul național și Comunitatea Europeană care se axau pe o integrare totală și deplină în comunitate a statului membru însă cu păstrarea specificului național, aderarea a adus cu sine ample modificări ale legislației penale naționale menite să securizeze pe lângă alte aspecte raporturile statului membru cu Uniunea din perspectiva fondurilor acordate pentru susținerea dezvoltării statului membru pe toate palierele.

2. IMPLICAȚIILE FINANCIARE ALE INTEGRĂRII ROMÂNIEI ÎN UE

Integrarea în Uniune a avut și are o puternică componentă economică, România fiind beneficiara unor sume importante din bugetele UE sau administrate în numele și pentru aceasta, fonduri menite să asigure o dezvoltare susținută atât la nivel național, cât și la nivelul comunităților locale, să reducă decalajul de dezvoltare al României față de restul statelor membre, însă, în egală măsură, să reducă decalajul de dezvoltare între regiunile țării sau între zonele urbane și cele rurale.

Astfel, Uniunea Europeană a elaborat și derulat prin intermediul Reprezentanței din România numeroase programe de finanțare europeană menite să asigure îndeplinirea obiectivelor din strategia de dezvoltare comunitară, primul ciclu de finanțare derulându-se în perioada 2007­2013, în prezent fiind în derulare programele de finanțare din ciclul 2014-2020^[2].

Începând cu ciclul de finanțare 2021-2027, Comisia Europeana propune linii noi de finanțare, având drept scop întărirea coeziunii la nivelul Uniunii și a conturat cinci linii de priorități investiționale:

− O EUROPĂ MAI INTELIGENTĂ, și anume finanțarea proiectelor de inovare, digitalizare și de transformare economică și sprijinire a IMM-urilor;

− O EUROPĂ MAI VERDE, și anume finanțări care să asigure punerea în aplicare a Acordului de la Paris pentru reducerea emisiilor de carbon, investiții în surse de energie alternativă și combaterea schimbărilor climatice;

− O EUROPĂ CONECTATĂ, ceea ce presupune finanțări legate de rețele de transport și digitale strategice;

− O EUROPĂ MAI SOCIALĂ, ceea ce presupune sprijinirea creării de locuri de muncă, a sistemelor de învățământ, a competențelor și incluziunii sociale, precum și acces egal la sistemele de sănătate;

− O EUROPĂ MAI APROPIATĂ DE CETAȚENII SĂI, ceea ce presupune sprijinirea strategiilor de dezvoltare la nivel local și dezvoltare durabilă regională^[3].

3. MECANISMELE DE CONTROL FINANCIAR ALE UE – ORGANISME ȘI LEGISLAȚIE

A. ORGANELE DE CONTROL ALE UE

O dată cu integrarea în UE, așa cum am arătat, au devenit de drept aplicabile o serie de regulamente ale UE, regulamente extrem de relevante atât din perspectiva importanței pe care UE o acordă protejării intereselor sale financiare și combaterii fraudei, însă și din perspectiva asumării de către România a tratării problematicilor legate de fraudarea fondurilor comunitare drept grave probleme de corupție.

Însă, Comunitatea Europeană își crease propriile proceduri și propria arhitectură instituțională de control, ambele menite să asigure descoperirea și sancționarea faptelor care au produs fraude cu privire la bugetele UE.

Din perspectiva instituțională, Comisia europeană a creat, încă din anul 1999, primul organism de control, prin Decizia 1999/352/CE, în concret fiind vorba de un departament responsabil cu investigarea administrativă a fraudelor vizând interesele financiare ale UE asupra căruia ne vom apleca pe larg în continuare.

Acest organism reprezenta un pionierat nu doar din perspectivă instituțională, cât și din perspectivă procedurală, deoarece UE a înființat nu numai un organism specializat de control (OLAF), dar și regulamente procedurale menite să reglementeze activitatea specifică în materia acestor controale.

Așadar, primul organism de control creat la nivelul Comisiei Europene a fost Oficiul European de Luptă Antifraudă, ca organism responsabil cu investigațiile administrative privind fraudele ce afectau interesele financiare ale CE.

Activitatea Oficiului a fost reglementată de Regulamentul CE 1073/1999 care practic a fost norma care gândea rolul și rostul unui astfel de oficiu plecând de la câteva principii fundamentale:

– importanța deosebită pe care instituțiile UE o acordau protejării intereselor financiare ale UE și combaterii fraudei, corupției, precum și oricăror activități ilegale ce prejudiciau aceste interese.

– necesitatea adoptării unei astfel reglementări și creării unui astfel de oficiu care derivă din responsabilitatea pe care CE o avea cu privire la execuția bugetară a bugetului UE în temeiul art. 317 din TFUE^[4].

– necesitatea instituirii la nivel comunitar a unui organism de control și verificare și cu competențe, în egală măsură, în materia elaborării de metode de prevenire și combatere a fraudei.

Organismul astfel înființat avea ca atribuție principală efectuarea de investigații de natură administrativă cu scopul identificării și combaterii cazurilor de fraudă, corupției sau astfel de activități care afectează în mod negativ interesele financiare ale UE.

O chestiune extrem de interesantă a fost aceea că, oficiului i-au fost atribuite și competențe în identificarea și pregătirea unor inițiative legislative și de reglementare pentru Comisie, astfel încât acest din urmă organism să poată adopta reglementări eficiente în raport de situațiile practice întâlnite ca urmare a investigațiilor derulate.

Este un atribut pe care îl apreciem extrem de eficient prin puternica sa componentă practică în măsura în care în viitoarele reglementări adoptate urma să fie avute în vedere cazurile concrete de fraudă, cu luarea în considerare a metodelor fraudative descoperite, cazurilor de corupție reală etc.

Pe lângă definirea scopului înființării și competențelor OLAF, prin această deciziei au fost elaborate și procedurile de investigare în raport de care OLAF urma să își deruleze investigațiile.

Investigația se declanșa printr-o autorizație de control la fața locului emisă de Directorul OLAF care cuprindea entitatea controlată și determina obiectul investigației, iar investigația propriu zisă se derula după o procedură similară cu cea de derulare a percheziției domiciliare care permitea organului de control accesul la toate încăperile și documentele relevante ale proiectului derulat cu finanțare europeană, ridicarea de obiecte și înscrisuri relevante așa cum va fi ulterior reglementat expres în pct. 11 al preambulului Regulamentului 1073/1999.

Entitatea verificată avea dreptul la asistență juridică prin apărător(drept specific procedurilor cu caracter penal) iar în procesul verbal de constatare a verificărilor avea dreptul de obiecțiuni atât din perspectiva procedurală cât și de fond, adică veritabile elemente procesual penale deși controlul OLAF era considerat eminamente administrativ.

Finalmente, în măsura în care erau identificate elemente de fraudă cu conotații penale, raportul OLAF era înaintat autorităților judiciare naționale pentru declanșarea urmăririi penale cu privire la presupusele fapte de natură penală.

B. LEGISLAȚIE RELEVANTĂ – REGULAMENTE PRIVIND PROTECȚIA INTERESELOR FINANCIARE ALE CE ȘI INVESTIGAȚIILE EFECTUATE DE OLAF

Sistemul normelor adoptate și care aveau incidența în materia verificării modului de gestionare a fondurilor din bugetele UE sau din bugetele administrate în numele sau pentru aceasta au fost esențiale dintotdeauna pentru comunitatea europeană, și prezintă corelativ o deosebită importanță pentru România în măsură în care aceste norme sunt de imediată aplicare în jurisdicția națională și se întrepătrund cu normele penale naționale.

Din perspectiva normelor substanțiale de incriminare a fraudei, UE a gândit, încă din 1995, un sistem de protecție penală a intereselor sale financiare întemeiat pe arhitectura normativă a Uniunii care are în vârful ierarhiei sistemului de reglementare Tratatul privind Uniunea Europeană.