Răspunderea civilă a funcționarilor publici

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. Noțiune și reglementare

Reprezintă o formă a răspunderii juridice, care rezidă într-un raport juridic de obligații în care persoana răspunzătoare trebuie să repare injustul prejudiciu suferit de o altă persoană^[1]. Prin dispozițiile Codului administrativ^[2] este instituită răspunderea civilă a acestei categorii de personal (art. 499)^[3]. Legiuitorul utilizează sintagma generală de răspundere civilă, fără să precizeze dacă este vorba de răspunderea delictuală (art. 1349 C. civ.) sau de răspundere contractuală (art. 1350 C. civ.). Și Înalta Curte de Casație și Justiție (Secțiile Unite)^[4] a decis că: „raporturile în care se află funcționarii publici cu autoritățile și instituțiile publice sunt raporturi de muncă”. Deci, răspunderea civilă a funcționarilor publici este de natură contractuală.

2. Condițiile răspunderii

Avându-și fundamentul pe principiile răspunderii civile delictuale, ea este analizată sub aspectul condițiilor răspunderii, astfel: existența prejudiciului, fapta ilicită, vinovăția și legătura de cauzalitate. Prin prejudiciu înțelegem rezultatul dăunător, care are o natură patrimonială ori morală, consecință a încălcării sau vătămării drepturilor și intereselor legitime ale unei persoane^[5]. Potrivit prevederilor art. 1349 alin. (2)^[6] și ale art. 1357^[7] C. civ.^[8], răspunderea civilă reparatorie intervine în situația în care există un prejudiciu injust cauzat unei persoane, prejudiciu ce trebuie să fie reparat. În acest sens este, de exemplu și art. 499 lit. a) din Codului administrativ.

Cel mai important element al răspunderii civile este prejudiciul, dar nu putem susține că dovada existenței acestuia este suficientă pentru angajarea răspunderii. Nu poate exista o asemenea răspundere dacă nu se produce un prejudiciu iar reparația care se acordă în cazul acestei forme de răspundere este patrimonială și costă într-o reparare în natură a pagubei suferite sau obligarea la plata echivalentului bănesc al pagubei.

Caracterul direct al prejudiciului este consacrat expres de art. 499 lit. a) din Codul administrativ care dispune că răspunderea civilă a funcționarului public se angajează pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice. Paguba poate fi însă produsă și indirect, în ipoteza în care, în calitatea sa de comitent, angajatorul este obligat să despăgubească o altă persoană, sau un terț, pentru daunele produse acestuia de către angajat printr-o faptă săvârșită cu prilejul îndeplinirii sarcinilor de serviciu.

Această modalitate indirectă de producere a unei pagube rezultă din art. 499 lit. c) din Codul administrativ, text și mai elocvent, care dispune că răspunderea civilă a funcționarului public se angajează și pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive”.

Fapta ilicită reprezintă faptul generator de răspundere, care în materie extracontractuală poate fi fapta proprie. Victima, pentru a obține o despăgubire justă și echitabilă, trebuie să facă dovada că prejudiciul suferit este consecința săvârșirii cu vinovăție a unei faptei ilicite de persoana responsabilă. Astfel, fapta ilicită declanșează mecanismul antrenării obligației de despăgubire a persoanei responsabile.

Dispozițiile legale și normele morale stabilesc imperativ în sarcina cetățenilor „obligația de a nu vătăma sau prejudicia altă persoană”. Încălcarea ei este potrivnică normelor dreptului obiectiv fiind o faptă ilicită de natură să angajeze răspunderea civilă delictuală. Fapta delictuală, spre deosebire de fapta ilicită contractuală care se raportează strict la nerespectarea obligațiilor stabilite prin acordul de voință al părților, poate fi săvârșită într-o infinitate de modalități, dacă este de natură a prejudicia alte persoane^[9].

Prin art. 1357-1358 C. civ. este instituit principiul răspunderii fundamentat pe existența vinovăției autorului unei fapte ilicite și cauzatoare de prejudiciu. Se prevede că cel care a cauzat un prejudiciu, printr-o faptă ilicită „săvârșită cu vinovăție”, este obligat să-l repare^[10]. Cele două forme de vinovăție prevăzute în art. 16 alin. (2) și (3) C. civ. sunt: intenția și culpa. Ca element al răspunderii delictuale acest raport presupune existența unei legături între fapta ilicită și prejudiciul injust suferit de către victimă^[11]. Atât, obligația de despăgubire, cât și întinderea acesteia depind, din punct de vedere obiectiv, de stabilirea unui raport de cauzalitate între fapta ilicită și consecințele acesteia. Acest raport este o condiție esențială pentru angajarea răspunderii în discuție, contribuind la stabilirea identității persoanei care produce alteia un prejudiciu. Existența condiției impune ca între prejudiciul produs și faptul generator să existe o legătură de la cauză la efect, iar în absența acestei legături este eliminată ipoteza angajării unei răspunderi delictuale cu privire la prejudiciul produs^[12].

3. Cazurile de răspundere civilă a funcționarilor publici

Potrivit dispozițiilor art. 499 alin. (1) din Codul administrativ răspunderea civilă a acestei categorii de personal se angajează:

– pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;

– pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit^[13];

– pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive”.

4. Procedura de stabilire și recuperare a daunelor

4.1. Reglementare

Potrivit dispozițiilor Codului administrativ pentru repararea pagubelor produse patrimoniului autorității/instituției publice făcute cu vinovăție ori pentru nerestituirea sumelor acordate necuvenit în termen legal se emite un ordin sau o dispoziție de imputare într-un termen de 30 de zile de la data constatării prejudiciului, ori printr-un angajament de plată, asumat de funcționarul public. În situația daunelor plătite de autoritatea/instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, pe baza hotărârii judecătorești definitive^[14]. Dispoziția sau ordinul de imputare poate fi atacat la instanța competentă, aceasta fiind cea de contencios administrativ. Ca urmare a neintroducerii sau respingerii acțiunii, dispoziția sau ordinul de imputare rămas definitiv constituie titlu executoriu^[15]. Dreptul la acțiune de către conducător de a emite ordinul/dispoziția de imputare se prescrie în termenul de trei ani de la data când a fost produsă paguba^[16].

4.2. Ordinul (dispoziția) de imputare

Reprezintă actul unilateral prin care conducătorul autorității/instituției publice, pe baza documentației prezentate de compartimentul resurse umane și/sau financiar-contabil, stabilește identitatea persoanei vinovate (funcționarul public) de producerea pagubei ori care a beneficiat de sume, servicii necuvenite ori bunuri, cuantumul pagubei și deci al despăgubirilor (sau a ceea ce trebuie restituit), obligând persoana vinovată la restituirea acestora.

După cum am menționat, actul în cauză este emis de conducătorul autorității/instituției publice. Sunt instituite două termene de emitere^[17]:

– un termen de 30 de zile de la constatarea pagubei (fiind un termen de prescripție);

– un termen de 3 ani de la producerea acestei pagube (fiind un termen de decădere).

Forma scrisă a actului administrativ în discuție care trebuie comunicat funcționarului vinovat de producerea pagubei reprezintă o condiție de validitate (ad validitatem).

Prin lege nu este reglementat conținutul ordinului (dispoziției) de imputare. Pentru îndeplinirea cerințelor de legalitate, acesta trebuie să cuprindă:

– numele și prenumele persoanei răspunzătoare de producerea pagubei;

– în ce constă această pagubă;

– cuantumul sumei ce i se impută sau valoarea bunurilor nerestituite;

– data producerii și constatării pagubei;

– semnătura reprezentantului legal al autorității/instituției publice^[18].

4.3. Angajamentul de plată^[19]

Repararea pagubelor aduse autorității/instituției publice poate avea loc și printr-un angajament de plată, asumat de funcționarul public. Acest angajament constituie o cale alternativă de stabilire și recuperare a prejudiciilor, și reprezintă un act juridic unilateral^[20] prin care persoana vinovată recunoaște că a produs o pagubă și că este de acord să o acopere. El constituie o recunoaștere extrajudiciară și îndeplinește aceeași funcție ca și ordinul (dispoziția) de imputare; este, prin urmare, titlu executoriu. Și acest angajament trebuie redactat în scris și semnat în deplină cunoștință de cauză de autorul pagubei.

În conținutul angajamentul de plată trebuie să intre elementele:

– identitatea funcționarului public care și-l asumă;

– recunoașterea de către acesta a calității de autor al pagubei și acceptarea valorii acesteia;

– acordul său privind acoperirea pagubei, modalitățile de plată și termenul (termenele) acesteia;

– semnătura olografă a autorului și data când a fost redactat înscrisul.

Termenul de asumare a acestui angajament nu este reglementat. Pentru identitate de rațiune, considerăm că acest angajament trebuie să fie asumat în același termen în care poate fi emisă decizia de imputare, adică 30 de zile de la contestarea pagubei.

4.4. Căile de atac

Dispoziția sau ordinul de imputare poate fi atacat la instanța competentă, aceasta fiind cea de contencios administrativ. Competența instanței în cauză este dată de art. 10 din Legea nr. 554/2004^[21].

Competența materială a instanței diferă în funcție de organul emitent:

– la fond litigiile privind ordinele (dispozițiile) de imputare emise de autoritățile publice locale și județene sunt soluționate de tribunalele administrativ-fiscale la fond;

– litigiile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale se soluționează de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel la fond^[22].

Competența teritorială este instituită de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și anume: persoana fizică se adresează exclusiv instanței de la domiciliul sau sediul său.

În conformitate cu art. 11 din actul normativ menționat, termenul de introducere a acțiunii prin care se solicită anularea unui act administrativ individual este de 6 luni. Excepțional, cererea poate fi introdusă și peste acest termen, dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Recursul reprezintă calea de atac împotriva sentințelor pronunțate în primă instanță.

Termenul pentru depunerea recursului este de 15 zile și curge de la comunicarea hotărârii ce se atacă. Acesta suspendă executarea și se judecă de urgență.

În cazul de admitere, instanța poate casa sentința și rejudeca litigiul în fond. În situația în care hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără judecarea fondului sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părții nelegal citată cauza se trimite, o singură dată, la această instanță. În cazul în care judecata la primă instanță s-a făcut în lipsa părții nelegal citată la administrarea probelor, dar legal citată la dezbaterea fondului, instanța de recurs casează sentința și rejudecă litigiul în fond^[23]. Împotriva angajamentului de plată, deși legiuitorul nu prevede o cale de atac, trebuie să considerăm că aceasta există, dar anularea acestuia se va putea cere numai pentru vicii de consimțământ: a fost dat „din eroare, surprins prin dol sau smuls prin violență”^[24].

Având în vedere că nu este prevăzut un termen special de prescripție, considerăm că într-o asemenea ipoteză aplicabil va fi termenul general de 3 ani^[25].