Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 35/2016 (M. Of. nr. 1023/20.12.2016): Dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În M. Of. nr. 1023 din 20 decembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 35/2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept referitoare la aplicarea dispozițiilor art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Art. 24 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„(1) Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii”.

I. Titularul și obiectul sesizării

Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 22 martie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 24.103/3/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menționată,

XI. Înalta Curte

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul – raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Asupra admisibilității

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție se verifică în raport cu cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, care, în cazul de față, se apreciază a fi îndeplinite.

Condițiile de admisibilitate, cumulative, instituite de legiuitor pentru declanșarea acestei proceduri, sunt următoarele:

a) existența unei cauze în curs de judecată;

b) cauza să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță;

c) ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;

d) o chestiune de drept cu caracter de noutate, asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul iegii în curs de soluționare.

Prioritar se impune deci o analiză a existenței acestor condiții de admisibilitate a sesizării:

a) Cu privire la prima cerință se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunțată până la acest momente hotărâre definitivă.

b) Acțiunea introductivă este un litigiu având ca obiect aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se află în competența de primă instanță a secției de contencios administrativ a curții de apel, în calitate de instanță de executare, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț) din lege; prin urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție judecă pricina în ultimă instanță.

c) De lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a recursului, întrucât: prin cererea introductivă reclamanta a invocat, în principal, pasivitatea nejustificată a autorității pârâte în executarea unei hotărâri judecătorești definitive, prin sentința primei instanțe s-a respins cererea, în considerarea intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, care a reglementat o nouă procedură administrativă, iar în recursul formulat, recurenta-reclamantă a contestat incidența în cauză a termenelor reglementate de legea nouă.

d) Referitor la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, din verificarea evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra chestiunii de drept în discuție, nefiind pronunțată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect. De asemenea, problema de drept care necesită a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și a înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății, cu atât mai mult cu cât a generat deja abordări diferite în practica instanțelor de judecată.

B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Situația premisă a aplicării art. 24 din Legea nr. 554/2004 o constituie existența unei hotărâri judecătorești pronunțate de instanța de contencios administrativ, care a rămas definitivă, devenind titlu executoriu conform art. 22 din lege, însă nu a fost executată voluntar în termenul prevăzut de art. 24 alin. (1).

În practica instanțelor de judecată, aplicarea acestui text legal a generat soluții diferite, după adoptarea Legii nr. 165/2013.

Astfel, în cadrul litigiilor de contencios administrativ având ca obiect aplicarea amenzii pentru neexecutarea hotărârii, în examinarea culpei conducătorului autorității obligate la finalizarea procedurii administrative prin emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, s-a pus problema incidenței procedurii administrative și a termenelor reglementate de legea nouă, invocate de conducătorul autorității pârâte (iar uneori reținute chiar din oficiu de instanțe), ca fiind impedimente obiective în executarea hotărârii instanței de contencios administrativ, în termenele prevăzute de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În sesizarea ce face obiectul analizei, în discuție sunt termenele și, implicit, etapa procedurală reglementate de art. 32 din Legea nr, 554/2004, a căror incidență a fost invocată de conducătorul autorității obligate, ca fiind exoneratoare de orice culpă.

Art. 32 din capitolul „Măsuri pentru urgentarea soluționării cererilor de retrocedare” al Legii nr, 165/2013 se referă în general la procedura administrativă care se derulează de către entitățile învestite de lege.

Între entitățile învestite de lege, art. 3 pct. 4 din Legea nr. 165/2013 a inclus și Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor înființată potrivit acestei legi.

De asemenea, din interpretarea sistematică a actului normativ rezultă că art. 32 din Legea nr. 165/2013 ar urma să își găsească aplicarea, în situația:

– cererilor formulate potrivit Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 10/2001), înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, deci pentru care entitățile învestite de lege nu au emis încă „decizie de admitere sau de respingere a acestora” (art. 33);

– dosarelor în care s-au emis decizii de admitere sau respingere a cererii, înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, dar nesoluționate prin emiterea titlului de despăgubire până la intrarea în vigoarea legii [art. 34 alin. (1)];

– dosarelor care vor fi transmise Secretariatului Comisiei Naționale ulterior datei intrării în vigoare a legii [art. 34 alin. (2)].

Cu toate acestea, stabilind excepțiile de la regula soluționării dosarelor în ordinea înregistrării, legiuitorul arată că vor fi soluționate cu prioritate, între altele, dosarele în care Secretariatul Comisiei Naționale a solicitat documente potrivit art. 21 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 (respectiv, pentru clarificări în cadrul verificării dosarelor „din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii”) și dosarele în care deciziile entităților învestite cu soluționarea notificărilor au fost emise în executarea unor hotărâri judecătorești irevocabile/definitive, prin care s-a constatat dreptul de proprietate și întinderea acestuia.

Totodată, dispozițiile tranzitorii cuprinse în art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013 prevăd că „Obligațiile privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile la data intrării în vigoare a prezentei legi se vor executa potrivit art. 21.”

Ulterior, prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014, în privința dispozițiilor art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, Curtea Constituțională a decis că acestea sunt constituționale doar în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor, emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

Pentru aceeași rațiune a legii, de urgentare a soluționării cererilor de retrocedare, pentru a nu se mai tergiversa finalizarea procedurii prin repunerea în discuție a existenței dreptului de proprietate (a calității de persoană îndreptățită) și a întinderii acestuia, în cazul în care cu privire la aceste aspecte a statuat deja irevocabil/definitiv instanța de judecată, trebuie acceptat că și termenele și procedura reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013 au aplicabilitate în faza administrativă, până la momentul în care se emite o decizie inițială de admitere sau respingere a cererii de restituire, iar ulterior emiterii unei astfel de decizii, numai dacă aceasta nu a fost dată în executarea unei hotărâri judecătorești prin care instanța s-a pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

În analizarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, cu privire specială asupra situației autorității obligate prin hotărâre judecătorească definitivă la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, trebuie pornit de la premisa că, în timp ce Legea nr. 165/2013 are caracter de lege specială în ceea ce privește realizarea dreptului la măsuri compensatorii, norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ, inclusiv a celor pronunțate în materia restituirii imobilelor.

De asemenea, un element principal al analizei trebuie să îl constituie respectarea principiului separației puterilor în statul de drept.

În acest context se apreciază că. stabilind în mod definitiv Obligația autorității de a emite decizia reprezentând titlul de despăgubire, etapă ulterioară emiterii dispoziției/deciziei/ hotărârii de admitere a cererii de măsuri reparatorii, instanța a recunoscut dreptul la despăgubiri/calitatea de persoană îndreptățită.

Faptul că instanța constituțională a statuat cu privire la neconstituționalitatea unor dispoziții ale Legii nr. 165/2013, în măsura în care repun în discuție aspecte tranșate prin hotărâri judecătorești definitive, referindu-se la calitatea de persoană îndreptățită și la întinderea dreptului de proprietate, nu este de natură să impună-în aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004 – a se ține seama de alte termene decât de cele prevăzute expres de acest articol de lege, chiar dacă prin hotărârea instanței de contencios administrativ nu s-a stabilit și valoarea despăgubirilor.

Într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească.

A admite că rămâne la latitudinea autorității obligate ca, în executarea unei hotărâri judecătorești definitive, să se prevaleze de termenele reglementate de art. 32 din Legea nr. 165/2013, intrată în vigoare ulterior rămânerii definitive a hotărârii și împlinirii termenului legal de executare, echivalează cu înlăturarea efectelor hotărârii judecătorești și cu acceptarea faptului că accesul la justiție al persoanei îndreptățite a fost unul iluzoriu și ineficient.

Or, cu privire la influențarea cursului procesului prin edictarea de noi reguli procesuale, inexistente la data declanșării acestuia (executarea hotărârii judecătorești fiind considerată și ea o fază a procesului), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că „principiul preeminenței dreptului și noțiunea de proces echitabil consacrate prin art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale se opun – cu excepția situațiilor când există motive imperioase de interes general – ingerinței puterii legislative în administrarea justiției cu scopul de a influența deznodământul judiciar al unui litigiu” (Hotărârea din 7 iunie 2011, pronunțată în Cauza Agrati si alții împotriva Italiei – nr. 43.549/08, 6.107/09 și 5.087/09).

De asemenea, în jurisprudența comunitară s-a arătat constant că „administrația constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiției. Pe cale de consecință, dacă administrația refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești își pierd orice rațiune de a fi” (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunțată în Cauza Hornsby împotriva Greciei – nr. 18.357/91; Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României – nr. 67.289/01)”.