Aspecte semnificative privind constituirea domeniului privat

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. Aspecte introductive

Potrivit unui punct de vedere temeinic argumentat^[1], toate aspectele privind domeniul privat ar fi reglementate de dreptul comun, statul și unitățile administrativ-teritoriale acționând ca persoane juridice de drept civil, din această calitate rezultând faptul că, pentru constituirea domeniului privat, pot fi folosite toate mijloacele juridice de drept cunoscute.

Calitatea de subiecte de drept civil a statului și a unităților administrativ-teritoriale, de participante la raporturile juridice civile face ca ele să poată dobândi dreptul de proprietate privată asupra bunurilor prin vânzare-cumpărare, donații, schimb, legat etc.

Calitatea de subiecte de drept public influențează însă, în mod direct, modurile de dobândire asupra unor bunuri, moduri de dobândire a dreptului de proprietate care nu se întâlnesc în privința altor subiecte de drept civil, cum ar fi: dobândirea moștenirilor vacante, dobândirea bunurilor fără stăpân sau abandonate, dobândirea prin dezafectarea unor bunuri proprietate publica, dobândirea prin exercitarea dreptului de preemțiune recunoscut statului cum ar fi cel reglementat de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural mobil, lege care instituie un drept de preemțiune în favoarea statului, în ipoteza vânzării unor bunuri culturale proprietate privata, clasate ca bunuri de tezaur^[2].

Codul civil actual a reglementat prin dispozițiile art. 249 un nou mod de constituire a domeniului privat, mod de constituire care ar rezulta din procedura de lichidare a persoanei juridice.

Deși au trecut mai mulți ani de la intrarea în vigoare a Codului civil actual, acest mod de constituire a domeniului privat a trecut aproape neobservat, neexistând prea multe referiri cu privire la procedura prin care comuna, orașul sau municipiul în raza teritorială în care se afla bunurile intra efectiv în posesia acestor bunuri și nici referiri cu privire la încadrarea acestui mod de constituire a domeniului privat, fie în categoria modurilor de drept civil, fie în categoria modurilor specifice de constituire a domeniului privat.

Într-o lucrare ampla^[3] care a vizat comentariul acestui articol se vorbește despre faptul că aceste bunuri aparținând persoanei juridice ar trece în proprietatea statului, respectiv a comunei, orașului, municipiului, fără alte referiri la încadrarea acestui mod de constituire a domeniului privat. Așa cum vom analiza mai jos, acest mod de constituire a domeniului privat consideram că privește în mod limitat constituirea domeniului privat al unităților administrativ-teritoriale, respectiv al comunei, orașului, municipiului, domeniul privat al statului fiind exclus. De asemenea, acest mod de constituire ar putea fi încadrat, la prima vedere, în categoria modurilor specifice de constituire a domeniului privat aparținând unităților administrativ-teritoriale.

Analiza câtorva moduri specifice de constituire a domeniului privat ne va ajuta să formulam un punct de vedere cu privire la apartenența și încadrarea acestui mod de constituire a domeniului privat, fie în categoria modurilor de drept civil, fie în categoria modurilor specifice^[4] de constituire a domeniului privat.

2. Modalități specifice de constituire a domeniului privat

Modurile specifice de dobândirea dreptului de proprietate privata de către Stat sau de către unitățile administrativ-teritoriale, sau mijloacele specifice de constituire a domeniului privat al acestor subiecte de drept, reprezintă acele mijloace inaccesibile^[5] altor subiecte de drept, mijloace rezultate din calitatea specială, aceea de subiecte de drept public.

A. Moștenirile vacante. Potrivit art. 1138 teza 1 C. civ., „Moștenirile vacante revin comunei, orașului sau, după caz municipiului în a cărei raza teritorială se aflau bunurile la data deschiderii moștenirii și intră în domeniul lor privat”. Cu privire la acest mod de dobândirea existat o analiză a dispozițiilor art. 26 din Legea 18/1991 în raport de dispozițiile cuprinse în art. 553 alin. (3) C. civ., text de lege care face trimitere la moștenirile vacante și imobilele la care s-a renunțat la dreptul de proprietate aflate în străinătate si care se cuvin statului român. Împărtășim punctul de vedere exprimat în sensul ca prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991 care făceau trimitere la terenurile persoanelor care au decedat fără moștenitor și care ar fi trecut „în proprietatea publică” au fost abrogate^[6] indirect odată cu intrarea în vigoare a Codului Civil actual. Așa cum rezulta din analiza acestor texte de lege, calitatea de titular a dreptului de a culege aceste succesiuni vacante, altele decât cele din străinătate, nu mai aparține statului român, ci unităților administrativ-teritoriale precizate.

Aceste texte de lege conțin dispoziții diferite de legislația anterioara, respectiv dispoziția cuprinsa în art. 477 din Vechiul Cod civil, care prevedea că „Toate averile vacante si fără stăpâni, precum si ale persoanelor care mor fără moștenitori sunt lepădate sunt ale domeniului public”. Textul de lege a fost interpretat ulterior prin dispozițiile art. 25 din Legea nr. 213/198 care prevedea că „în accepțiunea prezentei legi, prin sintagma domeniul public, cuprinsa în art. 477 din Codul Civil, se înțelege domeniul privat al Statului sau al unităților administrativ-teritoriale, după caz”. De asemenea, exista prevederea potrivit art. 680 din Vechiul Cod civil că „în lipsa de moștenitori legali sau testamentari, bunurile lăsate de defunct trec în proprietatea Statului”.

În doctrina, s-au conturat în raport de aceste texte de lege două teorii^[7] în ceea ce privește titlul în baza căruia statul dobândește proprietatea asupra succesiunilor vacante, respectiv teoria statului moștenitor legal și teoria dreptului de suveranitate. Având în vedere noile prevederi din Codul civil actual, în mod evident aceste teorii sunt lipsite de efect în raport de împrejurarea că titularul dreptului de a culege succesiunile vacante, altele decât cele din străinătate, nu mai este Statul, ci unitățile administrativ-teritoriale, criteriul în baza căruia aceste unități administrative-teritoriale culeg aceste succesiuni fiind competența teritorială.

Dobândirea moștenirilor vacante reprezintă unul din modurile specifice de constituire a domeniului privat aparținând unităților administrativ-teritoriale, în noua codificare civila dreptul statului fiind restrâns la dobândirea succesiunilor vacante aflate în străinătate.

B. Dobândirea bunurilor fără stăpân. Potrivit art. 562 alin. (2) din Codul civil actual „proprietarul poate abandona bunul sau mobil sau poate renunța prin declarație autentica la dreptul sau de proprietate asupra bunului sau imobil înscris în cartea funciară”. Un text de lege semnificativ în ceea ce privește dobândirea bunurilor fără stăpân, îl constituie Legea nr. 421/2002 privind regimul juridic al vehiculelor fără stăpân sau abandonate pe terenul aparținând domeniului public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, precum si dispozițiile, cuprinse în H.G. nr. 156/2003 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a acestei legi.

Potrivit art. 8 si 10 din aceasta lege „Modalitatea de trecere a acestor bunuri în proprietatea unității administrativ-teritoriale se realizează prin dispoziția primarului, dobândirea dreptului de proprietate privata fiind supusă modului de adoptare a acestui act administrativ”. Chiar dacă în lege se prevede că modalitatea de trecere a acestor bunuri în domeniul privat se realizează de drept, prin efectul legii, interpretarea acestei sintagme se poate face numai în raport de dispozițiile art. 11 alin. (1) din lege care prevăd că, „în situația în care proprietarul sau deținătorul legal al vehiculului abandonat achită suma de 2.000 de lei cu titlul de amendă, dispoziția primarului rămâne fără obiect, iar vehiculul va fi restituit acestuia”. Modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate privata a acestor bunuri se face prin emiterea unui act administrativ, act administrativ care rămâne „fără obiect” în ipoteza în care proprietarul sau deținătorul legal își manifestă opțiunea de a achita cu titlul de amendă o sumă de bani.

C. Accesiunea imobiliara naturala asupra insulelor și prundișurilor. Potrivit art. 499 din Vechiul Cod civil „Insulele și prundurile care se formează în albia fluviilor și a râurilor navigabile sau plutitoare, sunt ale statului daca nu i se opune titlul sau prescripție”. Regula de dobândire a acestor bunuri potrivit acestui text de lege era atribuită în competenta statului, fiind vorba deci de o regula de dobândire care intra în categoria regulilor exorbitante^[8], regulă care caracterizează mijlocul specific de dobândire.

Legislația actuală, respectiv dispoziția cuprinsă în art. 573 din Codul civil actual, analizată recent în doctrină^[9], prevede că: „Albiile râurilor aparțin proprietarilor riverani cu excepția celora care, potrivit legii fac obiectul proprietății publice”, iar dispozițiile art. 573 alin. 2 prevăd că „dacă insula aparține proprietarilor riverani și trece peste jumătatea apei, fiecare dintre ei are dreptul de proprietate asupra părții de insulă ce se întinde spre el pornind de la jumătatea apei”.

Prin urmare, în noua reglementare nu mai există regula de dobândire în domeniul privat a acestor bunuri, vechea reglementare conținută în art. 499 din Vechiul Cod civil producându-și efectele până la intrarea în vigoare a Codului Civil actual, în luna octombrie 2011, iar subiectul de drept îndreptățit la acest mod de constituire este numai statul.

D. Dezafectarea bunurilor proprietate publica. Constituirea domeniului privat prin dezafectarea bunurilor din proprietatea publica, constituie unul din modurile specifice importante de dobândire a bunurilor reglementat în primul rând, de dispozițiile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, care prevăd că „terenurile care fac parte de domeniul public nu pot fi introduse în circuitul civil decât dacă, sunt dezafectate din domeniul public”. În același timp, despre acest mod de constituire al domeniului privat vorbește și dispoziția cuprinsa în art. 864 din Codul civil actual care prevede că „Dreptul de proprietate publica se stinge dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat, dacă a încetat uzul sau interesul public, cu respectarea condițiilor prevăzute de lege”.

Acest mod de constituire a domeniului privat este pus în evidență de criteriile principale de constituire a domeniului public, respectiv destinația bunului, precum și de natura bunului, cu referire la uzul sau interesul public, textul de lege arătând împrejurarea că, ori de cate ori bunul a cărei afectațiune de uz sau interes public a încetat, va intra și va constitui domeniul privat, fie al statului, fie al unităților administrativ-teritoriale.

E. Achizițiile publice. Un mod deosebit de important de constituire al domeniului privat îl constituie procedura achizițiilor publice, fie că vorbim de bunuri necesare administrației pentru desfășurarea activității proprii, fie că vorbim de bunuri care implică contracte de furnizare complexe. Potrivit unui punct de vedere^[10], în cazul achizițiilor publice de bunuri se produc în mod simultan transmitere a dreptului de proprietate de la contractant la achizitor (contractul de achiziții publice) și o afectare la domeniul public realizata prin dispoziția legii. Fără a intra în analiza formei de achiziție publica prin atribuirea de contracte de furnizare complexă și prin licitația publică, reținem ca mod specific de constituire a domeniului privat forma de achiziție directă, forma de achiziție reglementată în dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice.

Mai reținem de asemenea existenta pragurilor maximale până la care se pot face achiziții publice directe sau valoarea maximă pe care poate să o aibă un astfel de contract, diferența principală față de O.U.G. nr. 34/2006 fiind aceea că în noua lege privind achizițiile publice, aceste sume sunt consemnate în lei și nu în euro. Dacă ne referim la achiziția de produse și servicii, suma maximă de achiziție directă este de 135.000 lei (anterior fiind de 30.000 de euro), iar pentru achiziția directa de lucrări, valoarea superioară pe care o poate avea o achiziție directă este 450.000 lei (anterior fiind de 100.000 de euro).

F. Exercitarea drepturilor de preemțiune. Potrivit art. 36 alin. (1) din Legea nr. 182/2000 privind protejarea Patrimoniului Cultural National mobil „bunurile culturale mobile, proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat clasate în tezaur, pot face obiectul unei vânzări publice numai în condițiile exercitării dreptului de preemțiune de către statul român prin Ministerul Culturii”. Acest text de lege, arată în mod expres că prin operațiunea de vânzare, mai precis prin manifestarea opțiunii de exercitare a dreptului de preemțiune de către statul român, regimul juridic al bunului mobil, proprietate a persoanelor fizice sau juridice de drept privat, clasat ca bun de tezaur^[11], este un regim juridic de drept privat, bunul respectiv intrând în domeniul privat al statului român.

Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice „monumentele istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat pot fi vândute numai în condițiile exercitării dreptului de preemțiune al statului român, prin Ministerul Culturii și Cultelor pentru documentele istorice clasate în grupa A sau prin serviciile publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor, pentru monumentele istorice clasate în grupa B, ori al unităților administrativ-teritoriale după caz, potrivit prezentei legi, sub sancțiunea nulității absolute a vânzării”. Și acest text de lege arată un mod de constituire al domeniului privat prin exercitarea dreptului de preemțiune al statului român, textul de lege arătând că, în principal, vânzarea acestui bun, face ca el să aibă un regim juridic de drept privat, acest bun intrând în domeniul privat al statului.

Interesantă este însă dispoziția cuprinsă în alineat 8 al aceluiași articol din Legea nr. 422/2001, text de lege care prevede că: „în cazul în care Ministerul Culturii si Cultelor nu își exercita dreptul de preemțiune în termenul prevăzut la alin. (7), acest drept se transferă autorităților publice locale care îl pot exercita în maxim 15 zile”. Există așadar o regulă de preferință în ceea ce privește exercitarea dreptului de preemțiune cu privire la aceste bunuri, monumente istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat, statul având prioritate si preferință în exercitarea dreptului de preemțiune și un termen mai lung de 30 de zile care este reglementat prin art. 4 alin. (50) din Legea nr. 422/2001 .

„Autoritățile publice locale” la care se referă art. 4 alin. (8) din Legea nr. 422/2001, în mod evident, sunt autoritățile publice organizate la nivelul unităților administrativ-teritoriale, dreptul de preemțiune al acestor unități administrativ-teritoriale fiind un drept subsecvent dreptului de preemțiune al statului cu un termen mai scurt de exercitare, care este de numai 15 zile. Acest termen de 15 zile începe să curgă de la momentul în care dreptul se transferă autorităților publice locale adică de la expirarea celor 30 de zile puse la dispoziția statului român, prin Ministerul Culturii și Cultelor.

G. Confiscarea penală si contravențională. Constituirea domeniului privat prin confiscarea bunurilor cu caracter penal și caracter contravențional constituie un alt mod specific. Potrivit art. 44 alin. (1) din Constituție „bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii”. Acest text se completează cu dispozițiile cuprinse în art. 118 C. pen., acest ultim text de lege reglementând forma de confiscare speciala, fiind vorba deci de un mod de dobândire a bunurilor, de regulă bunuri mobile care după operațiunea de confiscare urmează o procedura de executare efectiva, adică de dobândire a acestor bunuri, fie prin materialitatea lor, fie prin contravaloarea acestor bunuri. Împărtășim punctul de vedere^[12] potrivit căruia cazurile și condițiile în care poate să intervină confiscarea unor bunuri trebuie să fie expres prevăzută de lege, legea neputând să prevadă confiscarea decât pentru bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni sau contravenții.

În același sens sunt și dispozițiile art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, act normativ care constituie dreptul comun în materia contravențională și care prevede că „Sancțiunile contravenționale complementare sunt: a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții”. Chiar daca aceasta lege nu stabilește în mod clar cui aparține competența de a valorifica aceste bunuri confiscate este logic că unitățile administrativ-teritoriale au competenta de a valorifica aceste bunuri confiscate, modul de dobândire realizându-se tot printr-un act administrativ.

H. Tezaurul. În Vechiul Cod civil în articolul 477, tezaurul, era definit ca „o avere fără stăpân”. În Codul Civil actual, articolul 946 arată că tezaurul este „orice bun mobil ascuns sau îngropat, chiar involuntar în privința căruia nu se poate dovedi că este proprietar”. De asemenea, în alineatul următor există prevederea potrivit căreia dreptul de proprietate asupra tezaurului descoperit într-un bun imobil sau într-un bun mobil aparține, în cote egale, proprietarului bunului imobil sau al bunului mobil în care a fost descoperit si descoperitorului.

Dispozițiile cuprinse în art. 10 din O.G. nr. 43/2000 privind Protecția patrimoniului arheologic și declararea unor situri arheologie de interes național arată că „bunurile mobile rezultate în urma descoperirilor arheologice întâmplătoare vor fi predate de către descoperitor, în termen de maxim 72 de ore, serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii și Cultelor”. În raport de acest text de lege, a rezultat că aceste bunuri mobile constituie domeniu privat al statului român, persoana descoperitoare neputând pretinde niciun drept asupra acestora.

Fiind vorba de dispoziții legale care sunt diferite în ceea ce privește dreptul de proprietate asupra tezaurului descoperit, dispoziția cuprinsă în art. 10 din O.G. nr. 43/2000 considerăm că este o dispoziție specială, derogatorie de la prevederile Codului civil actual, Codul civil actual constituind dreptul comun în ceea ce privește stabilirea regimului juridic aplicabil tuturor bunurilor mobile ascunse și îngropate. Bunurile ascunse sau îngropate descoperite în urma săpăturilor arheologice întâmplătoare în mod expres vor constituii proprietatea privata a statului român, spre deosebire de celelalte bunuri al cărui regim juridic este reglementat de Codul Civil și intra în categoria noțiunii de tezaur, unde dreptul de proprietate asupra acestui tezaur aparține în cote egale proprietarului bunului imobil sau al bunului mobil în care a fost descoperit și descoperitorului.

În concluzie, în ceea ce privește acest mod de constituire a domeniului privat constatăm că suntem în prezența, atât a unor norme juridice ce reglementează un mod specific de constituire, mod de constituire care nu se întâlnește în privința altor subiecte de drept, cât și a unor norme juridice de drept civil accesibile și altor subiecte de drept.

I. Lichidarea persoanei juridice. Potrivit art. 249 alin. (3) C. civ. „în cazul în care persoana juridică a fost dizolvată pentru motivele prevăzute la art. 245 lit. d), precum și în cazul în care nici o persoană juridică nu este de acord cu preluarea bunurilor rămase după lichidare în condițiile alin. (1), acestea vor trece în proprietatea comunei, orașului sau municipiului în a cărei raza teritorială se află bunurile”. Cum dispozițiile art. 245 litera d) din Codul civil actual fac trimitere la „hotărârea organelor competente ale acestora” am fi, într-o prima teză, în prezenta unui mod voluntar de dizolvare, respectiv de lichidare a tuturor persoanelor juridice de drept privat enumerate într-o lucrare recentă^[13] ca fiind: societățile comerciale reglementate de Legea nr. 31/1990, societățile agricole, organizațiile cooperatiste, asociațiile și fundațiile și cultele religioase.

Teza a doua acestui alineat considerăm că reglementează situația specială a persoanelor juridice de drept privat cărora li s-a impus prin lege interdicția de transmitere a bunurilor către persoanele fizice, respectiv situația specială a asociațiilor și a fundațiilor. În cazul dizolvării acestor subiecte de drept, bunurile pot fi transmise numai către persoane juridice de drept privat sau de drept public cu scop identic sau asemănător, iar în situații speciale, bunurile sunt preluate direct, potrivit art. 60 alin. (4) din O.G. nr. 26/200 cu privire la asociații și fundații de către Stat, prin Ministerul Finanțelor, sau, după caz, de comuna sau orașul în a cărui rază teritorială asociația sau fundația își avea sediul, dacă aceasta din urmă era de interes local.

Suntem în prezenta unui mod complex de constituire a domeniului privat reglementat, atât prin norme generale, cum sunt cele cuprinse în dispozițiile art. 249 alin. (3) Cod civil, cât și prin norme speciale cum sunt cele cuprinse în art. 60 din O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații. Aceste norme speciale definesc mijlocul specific de constituire a domeniului privat rezultat din lichidarea persoanei juridice, atât pentru Stat, cât și pentru unitățile administrativ-teritoriale.

3. Concluzii

Modurile specifice de constituire a domeniului privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale implică uneori proceduri speciale stabilite prin lege, diferite de modurile de dobândire sau mijloacele de drept civil, accesibile altor subiecte de drept.

Intrarea în vigoare a Codului civil actual a reglementat un nou mod de constituire a domeniului privat al unităților administrativ-teritoriale, mod de constituire care rezulta din dispozițiile legale ce reglementează lichidarea persoanei juridice, mod de constituire pe care îl consideram ca fiind unul din categoria mijloacelor de drept civil, accesibil și altor subiecte de drept.

Lichidarea persoanei juridice generează însă și un mod specific de constituire a domeniului privata, atât al statului, cât și al unităților administrativ-teritoriale, mod de constituire care este reglementat de dispoziții speciale, cum sunt dispozițiile cuprinse în O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, precum și în Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasa și regimul general al cultelor, Codul Civil actual constituind astfel dreptul comun în materia constituirii domeniului privat rezultat din lichidarea persoanei juridice.