Analiza de ansamblu a Legii nr. 140/2022 privind unele măsuri de ocrotire pentru persoanele cu dizabilități intelectuale și psihosociale și modificarea și completarea unor acte normative (I)

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Motto: „Sfatul meu pentru alte persoane cu dizabilități ar fi: concentrați-vă pe lucrurile pe care dizabilitatea nu vă împiedică să le faceți bine și nu regretați lucrurile care interferează cu ea. Nu fiți la fel de dizabilitați în spirit, precum în trup”^[1]. (Stephen Hawking^[2])

1. O abordare unitară axată pe nediscriminare și egalitate de șanse. Instrumente juridice internaționale

Evoluția omenirii a presupus, în ultimele decenii, o aplecare mai intensă asupra problematicii în materia combaterii discriminării, această preocupare implicând și grija pentru protecția persoanelor care, din cauza unor incapacități fizice ori psihice cu care s-au născut sau pe care le-au dobândit în cursul vieții, au nevoie în plan social de sprijin suplimentar pentru a-și exercita, „în condiții de egalitate cu ceilalți, toate drepturile și libertățile fundamentale ale omului”^[3].

Efortul general al societății, de eliminare a oricărei forme de discriminare, ca o dovadă majoră de evoluție și umanism, a presupus efectuarea unor demersuri concrete, la nivel global, de reglementare a unui cadru clar și specific de cooperare în materia combaterii discriminării și a identificării unor standarde minime de acțiune pentru protecția persoanelor cu dizabilități.

Convenția privind Drepturile Persoanelor cu Dizabilități a fost adoptată la New York, de Adunarea Generală a ONU, la 13 decembrie 2006.

Convenția a fost semnată de România la 26 septembrie 2007 și ratificată prin Legea nr. 221/2010^[4].

În preambulul Convenției s-a făcut trimitere la repere importante în materia protecției și garantării libertăților fundamentale ale omului: Carta Națiunilor Unite, Declarația Universală a Drepturilor Omului și celelalte convenții internaționale privind drepturile omului.

Convenția urmărește a stabili principii clare de acțiune în eliminarea oricărei forme de discriminare a persoanelor cu dizabilități, apreciind ca fiind chiar mai vulnerabile femeile și minorii. Scopul Convenției este, în mod evident, realizarea unui limbaj comun la nivel internațional și centralizarea celor mai importante principii ce trebuie respectate pentru garantarea incluziunii sociale a persoanelor cu dizabilități.

Dovada în acest sens se regăsește în Preambulul Convenției, unde se specifică faptul că: „persoanele cu dizabilități trebuie să aibă posibilitatea să se implice activ în procesele de luare a deciziilor, în elaborarea de politici și programe, inclusiv a celor care le privesc în mod direct”.

Prin reglementarea, în art. 13 din Convenție, a „Accesului la justiție”, statele au convenit a asigura „condiții de egalitate cu ceilalți, inclusiv prin asigurarea de ajustări de ordin procedural și adecvate vârstei, pentru a le facilita un rol activ ca participanți direcți și indirecți, inclusiv ca martori, în toate procedurile legale, inclusiv etapele de investigație și alte etape preliminare”.

2. Abandonarea vechiului model legislativ de incapacitate totală prin punerea sub interdicție. Geneza. Unde ne aflăm

Pentru o completă înțelegere a noii reglementări, este necesară observarea contextului care a precedat apariția sa.

Astfel, prin Decizia nr. 601 din 16 iulie 2020, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată în dosarul nr. 2244/277/2014 al Tribunalului Buzău – Secția I civilă și a constatat că dispozițiile art. 164 alin. (1) din Codul civil^[5] sunt neconstituționale.

Au fost evidențiate astfel atât discrepanțele existente între prevederile Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, ratificată de România prin Legea nr. 221/2010, Recomandarea nr. 99 din 23 februarie 1999 a Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei privind principiile referitoare la protecția juridică a majorilor incapabili și cadrul legislativ românesc reprezentat de prevederile art. 164 alin. (1) din Codul civil care reglementa punerea sub interdicție judecătorească a persoanei majore care nu are discernământul necesar pentru a se îngriji de interesele sale din cauza alienației ori debilității mintale^[6], cât și responsabilitatea Autorității Naționale pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilități, Copii și Adopții, ca organ de specialitate al administrației publice centrale (Ministerul Muncii și Protecției Sociale) „cu funcție de reglementare prin care asigură elaborarea cadrului normativ necesar în vederea armonizării legislației din domeniile proprii de competență cu prevederile tratatelor și convențiilor internaționale la care România este parte și a îndeplinirii obligațiilor ce decurg din calitatea de stat membru al Uniunii Europene”^[7].

Autorul excepției a criticat instituția punerii sub interdicție, apreciind că aceasta operează o distincție dihotomică între persoanele cu discernământ și cele fără discernământ, ceea ce respinge implicit posibilitatea ca discernământul adultului să fie parțial abolit/diminuat. S-a invocat afectarea drepturilor persoanei cu dizabilități în condițiile în care procedura nu permite individualizarea măsurii în funcție de nevoile reale ale persoanei și încalcă flagrant Convenția drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și Convenția privind drepturile persoanelor cu dizabilități. În acest sens s-a arătat că procedura punerii sub interdicție reprezintă un regim juridic de „substituție”, întrucât nu permite „tutela parțială”, fiind astfel contrar Convenției privind drepturile persoanelor cu dizabilități, care prevede, la art. 12 paragr. 2 dreptul persoanelor cu dizabilități la recunoașterea capacității juridice în condiții egale cu ceilalți, în toate domeniile vieții^[8].

Curtea Constituțională a examinat instituția punerii sub interdicție și a constatat că normele din Codul civil și Codul de procedură civilă nu asigură măsuri „adecvate” pentru persoanele cu dizabilități astfel încât acestea să își poată exercita deplin drepturile în funcție de gravitatea afectării discernământului. S-a apreciat că regimul prevăzut de legiuitor este unul „substitutiv” care presupune exercitarea drepturilor și obligațiilor persoanelor cu dizabilități de către o altă persoană (de obicei o rudă), chiar dacă discernământul persoanelor puse sub interdicție nu este total abolit.

Întrucât conceptul Convenției este unul de incluziune socială pe cât de mult este posibil pentru aceste persoane, Curtea a apreciat că reglementarea în vigoare, asupra căreia s-a pronunțat, nu asigura accesul la măsurile de sprijin necesare pentru exercitarea efectivă a capacității lor juridice și nici nu stabilea garanții în acest scop^[9].

Astfel, legea ar fi trebuit să admită existența mai multor grade de incapacitate și faptul că acestea pot varia în timp (în baza unor examinări medicale de specialitate).

Reținând că „în vederea respectării drepturilor persoanelor cu dizabilități, orice măsură de protecție trebuie să fie proporțională cu gradul de capacitate, să fie adaptată la viața persoanei, să fie dispusă numai dacă alte măsuri nu pot oferi o protecție suficientă, să țină cont de voința persoanei, să se aplice pentru cea mai scurtă perioadă de timp și să fie revizuită periodic”^[10], Curtea ajuns la concluzia că „o măsură de ocrotire precum punerea sub interdicție judecătorească trebuie să fie reglementată doar ca o ultima ratio, întrucât prezintă o gravitate extremă care implică pierderea drepturilor civile în ansamblu”^[11], iar „o incapacitate nu trebuie să conducă la pierderea exercițiului tuturor drepturilor civile, ci trebuie analizată în fiecare caz în parte”^[12].

Legea nr. 140/2022 a fost adoptată în vederea transpunerii Deciziei nr. 601/2020 a Curții Constituționale, punând de acord dispozițiile art. 164 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind Codul Civil, constatate ca fiind neconstituționale, cu exigențele rezultate din jurisprudența instanței de contencios constituțional.

Însă noua reglementare nu se rezumă doar la acest aspect, ci reprezintă un eveniment legislativ de anvergură, întrucât a presupus modificarea unor acte normative conexe în vederea adaptării acestora la noul sistem de ocrotire a persoanelor cu dizabilități intelectuale și psihosociale.

Astfel, pentru a pune în acord prevederile legale neconstituționale cu Constituția în raport de considerentele Deciziei nr. 601/2020 a Curții Constituționale, legiuitorul, prin Legea nr. 140 din 17 mai 2022, a stabilit unele măsuri de ocrotire pentru persoanele cu dizabilități intelectuale și psihosociale^[13], procedând totodată (prin Capitolele II și III) la modificarea actelor normative care implicau astfel de măsuri: Codul civil, Codul de procedură civilă, Legea notarilor publici și activității notariale nr. 36/1995^[14], Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă^[15], Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică^[16], Legea nr. 53/2003 – Codul muncii^[17], Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului^[18], Legea nr. 273/2004 privind procedura adopției^[19], Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 97/2005 privind evidența, domiciliul, reședința și actele de identitate ale cetățenilor români^[20], Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap^[21], Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală^[22], Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru^[23] și Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic^[24].

În plus, pentru asigurarea aplicabilității practice scontate, reglementarea primară trebuie dublată de adoptarea legislației secundare, mai precis, a metodologiei prevăzute de art. 23 din lege^[25], pentru evaluarea medicală și psihologică.

Gradul și intensitatea deteriorării se stabilesc pe baza raportului de evaluare medicală și psihologică a persoanelor cu dizabilități intelectuale și psihosociale, întocmit potrivit anexei nr. 3 la Ordinul nr. 3423/2128/2022 al ministrului sănătății și ministrului muncii și solidarității sociale, pe baza metodologiei specifice de evaluare medicală și, respectiv, evaluare psihologică a persoanei, metodologii care constituie anexele 1 și 2 la același ordin.

Acest raport trebuie să conțină obligatoriu referiri la gradul de severitate al afecțiunii psihice și evoluția previzibilă a acesteia, la amploarea nevoilor persoanei evaluate și ale celorlalte circumstanțe în care aceasta se găsește, precum și concluzii privind necesitatea și oportunitatea instituirii măsurii de ocrotire, reprezentând, astfel, o probă judiciară importantă pe baza căreia instanța de tutelă va stabil, personalizat, în fiecare cauză în parte: necesitatea luării unei măsuri de ocrotire, tipul măsurii de ocrotire, durata măsurii și conținutul concret al acesteia.

Aplicarea legii va fi însoțită de un proces de monitorizare pe o perioadă de 3 ani, iar la finalizarea acestei perioade, va fi evaluat impactul și se vor formula propuneri de îmbunătățire a legislației^[26], precum și de activități de formare profesională continuă a judecătorilor și procurorilor, domeniul ocrotirii persoanelor cu dizabilități intelectuale și psihosociale devenind, potrivit legii, unul prioritar^[27].

Formarea profesională în privința abordării situației persoanelor cu dizabilități ar trebui să urmărească sensibilizarea magistratului, responsabilizarea asupra demersurilor sau deciziilor sale care privesc aceste persoane, familiarizarea cu barierele pe care aceste persoane trebuie să le depășească în mediul social cotidian și necesitatea adoptării unei viziuni empatice incluzive care să vizeze „valorificarea” socială a acestor persoane, dacă sănătatea lor (potrivit datelor medicale) le permite.

Trebuie specificat faptul că pandemia de COVID-19 a agravat situația persoanelor cu dizabilități. Secretarul general al ONU, Antonio Guterres, a făcut apel la guvernele statelor să țină cont în mod special de miliardul de persoane cu handicap care trăiesc în lume, în diferitele lor răspunsuri la pandemia de COVID-19, potrivit AFP. S-a atras atenția asupra faptului că aceste persoane „au deja și în vremuri normale dificultăți în accesul la educație, îngrijire și muncă”. „Pandemia amplifică inegalitățile, aducând noi amenințări”, a mai afirmat secretarul general al ONU^[28].

În prezent, ne aflăm la începutul aplicării acestei legi, când, încă, destinatarii săi se familiarizează cu schimbarea de abordare sistemică și conceptele pe care aceasta le promovează.

Atât dispozițiile tranzitorii conținute în art. 20 alin. (6) teza a III-a din lege, care au intrat în vigoare, potrivit art. 26 alin. (1), la 3 zile de la data publicării acesteia, moment ce marchează începerea inventarierii dosarelor în care a fost dispusă măsura punerii sub interdicție, în vederea reexaminării din oficiu și aplicării dispozițiilor art. 20 alin. (1) lit. a) și b) din lege^[29], cât și aplicarea dispozițiilor tranzitorii conținute în art. 21 din lege^[30], în privința cauzelor având ca obiect punerea sub interdicție judecătorească aflate pe rolul instanțelor de judecată, în diferite stadii procesuale, la data intrării în vigoare a noii legi, impun un comportament proactiv pentru autoritățile judiciare (instanțe și parchete).

Însă aplicarea efectivă a legii este condiționată de adoptarea, cu consultarea Colegiului Psihologilor din România, prin ordin al ministrului sănătății și al ministrului muncii și solidarității sociale, a metodologiei de evaluare medicală și psihologică, precum și de adoptarea unui act normativ special privind asistentul personal.

Această metodologie, care ar fi trebuit să fie adoptată în termen de 90 de zile de la data publicării legii în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, a fost recent aprobată prin Ordinul comun nr. 3.423/2.128/2022 al ministrului sănătății și ministrului muncii și solidarității sociale privind aprobarea metodologiei și a raportului de evaluare medicală și psihologică a persoanelor cu dizabilități intelectuale și psihosociale în contextul dispunerii, prelungirii, înlocuirii sau ridicării măsurilor de protecție^[31].

Totodată, art. 170 alin. (3) din Codul civil (în continuare C.civ.), astfel cum a fost modificat prin art. 8 pct. 28 din Legea nr. 140/2022, arată că, în cazul în care niciuna dintre persoanele prevăzute în alin. (2) nu își poate asuma tutela^[32], instanța de tutelă numește un reprezentant personal care a dobândit această calitate în condițiile legii speciale. Până în prezent, nu a fost adoptată această lege specială^[33].

3. Principiile care stau la baza noului regim de ocrotire. Reflectarea principiilor în dispozițiile de drept substanțial și procesual. Aspecte de drept intertemporal

3.1. În deplină concordanță cu exigențele rezultate din jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului^[34], noul mecanism de ocrotire, care înlocuiește regimul inflexibil și unic al punerii sub interdicție, are la bază mai multe principii, care, în același timp, constituie „piloni fundamentali ai întregului eșafodaj legislativ”^[35].

Aceste principii pot fi decelate pe baza dispozițiilor art. 104 C.civ.^[36], astfel cum au fost modificate prin art. 7 pct. 11 și 12 din Legea nr. 140/2022, text care prevede condițiile generale pentru măsurile de ocrotire a persoanei fizice, nu doar pentru cele care fac obiectul reglementării conținute în Titlul III al Codului Civil, ci și al altor reglementări din acte normative speciale, având în vedere vocația Codului civil, de a constitui dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera și spiritul dispozițiilor sale, potrivit art. 2 alin. (2) din acest act normativ, precum și din prevederile art. 106 alin. (2) C.civ., modificat prin art. 7 pct. 13 din Legea nr. 140/2022.

(i) Principiul legalității rezultă din prevederile art. 106 alin. (2) C.civ., modificat prin art. 7 pct. 13 din Legea nr. 140/2022, text potrivit căruia „Ocrotirea majorului are loc prin instituirea măsurii consilierii judiciare sau a tutelei speciale ori a curatelei sau a unei alte măsuri prevăzute de lege”.

Acest principiu presupune că față de o persoană pot fi dispuse doar măsurile de ocrotire prevăzute de lege. Astfel, atât măsurile de ocrotire, cât și condițiile, conținutul măsurilor și procedura după care se instituie sunt de sorginte legală.

Principiul este prezent și în cazul măsurilor de ocrotire care au o natură mixtă, astfel cum vom observa în subsecțiunea dedicată mandatului de ocrotire.