Rolul șefilor de stat în republicile semiprezidențiale

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

I. Introducere

Semiprezidențialismul este un sistem de guvernare mai puțin analizat în literatura de specialitate, în comparație cu sistemele parlamentare sau prezidențiale. Din aceasta perspectivă, nu există o definiție clară a acestui sistem de guvernare sau niște criterii precise care pot servi la conturarea acestuia^[1].

Maurice Duverger a propus trei elemente definitorii ale unui sistem de guvernare semiprezidențial. Primul element are în vedere faptul că președintele este ales prin vot universal, al doilea element constă în puterile considerabile de care președintele ales dispune, iar al treilea element vizează răspunderea politică a primului-ministru în fața parlamentului. Al doilea element definitoriu este cel care stârnește controverse practice, dar și teoretice. Problema rezidă în definirea puterilor considerabile de către președinții dispun. Este neîndoielnic că acest concept trebuie să fie unul obiectiv care să nu lase la aprecierea oricărui teoretician încadrarea sau nu a unui sistem de guvernare ca drept semiprezidențial.

Metoda propusă de Robert Elgie pentru a rezolva această controversă este ignorarea celui de-al doilea element și definirea unui sistem de guvernare drept semiprezidențial ținând cont doar de primul și cel de-al treilea element. Această viziunea este cea împărtășită de majoritatea teoreticienilor dreptului constituțional la momentul actual^[2]. Totuși această viziune nu este una perfectă. Dacă semiprezidențialismul nu ar avea în vedere puterile conferite președintelui, atunci nu s-ar mai justifica separarea acestuia de sistemul parlamentar, doar din perspectiva alegerii universale a șefului de stat.

În acest sens, considerăm că puterile conferite de constituții șefilor de stat în sistemele semiprezidențiale reprezintă o componentă importantă pentru definirea acestui sistem, însă aceasta trebuie moderată de realitățile prezente, respectiv de principiul separației, echilibrului și a colaborării loiale, funcția de mediere a șefilor de stat și imperativele statului de drept.

II. Apariția semiprezidențialismului românesc și rolul Președintelui României

Lunga perioadă de dictatură asupra poporului român s-a încheiat prin victoria Revoluției Române începute în data de 16 decembrie la Timișoara. Ultimul punct al insurecției populare  a fost răsturnarea la 22 decembrie 1989 a ultimului reprezentant al regimului comunist. Din punct de vedere constituțional, insurecția populară este un drept legitim al poporului, deoarece ea exprimă în modul cel mai direct voința populară.

Aceste evenimente au atras pierderea legitimității ordinii constituționale instituite la 21 august 1965. Astfel, se impunea consacrarea la nivel constituțional a schimbărilor fundamentale produse în viața politică, a reformelor democratice, reflectarea principiul separației și echilibrului puterilor și garantarea drepturilor omului.

În cadrul elaborării noii Constituții, Comisia de redactare  a proiectului de Constituție a avut ca repere diferite constituții străine, printre care Constituția din 4 octombrie 1958 a Republicii Franceze, preferată îndeosebi pentru sistemul semiprezindențial, dar și Constituția din 2 aprilie 1976 a Republicii Portugalia^[3].

Conform art. 8 din Constituția Franței, Președintele Republicii are rolul de a numi Primul-ministru, precum și dreptul de a dispune încetarea activității Primului-ministru la prezentarea de către acesta a demisie Guvernului. La prima vedere, Președintele Republicii pare să beneficieze de un drept exclusiv în învestitura Guvernului. După ce acesta îl numește pe Primul-ministru, îi numește și pe ceilalți membri ai Guvernului la propunerea Primului-ministru. Raporturile stabilite între șeful statului și cel al Guvernului, decurgând din art. 8 din Constituție, denotă componența prezidențială a regimului politic^[4].

Aplicare textului constituțional în practica instituțională a căpătat diverse nuanțe. În realitate, Președintele Republicii este ținut de configurația politică a Adunării Naționale. Franța, începând cu anul 1986, a trecut prin situații de coabitare politică, în care un Președinte socialist a fost nevoit, față de majoritatea parlamentară creată în Adunarea Națională, să numească un Prim-ministru de centru-dreapta^[5].

Președintele Republicii Franceze dispune, totuși, de o gamă vastă de atribuții constituționale. Acesta prezidează Consiliul de Miniștri, precum și Consiliile și Comitetele Superioare ale Apărării Naționale, în calitate de comandant al armatei franceze. De asemenea președintelui îi este conferită calitatea de arbitru în soluționarea conflictelor dintre autorități care ar afecta funcționarea statului, acesta veghează la respectarea Constituției, adresează mesaje Parlamentului, dizolvă Adunarea Națională, dreptul de veto exprimat sub forma cererii adresate Parlamentului de a reexamina o lege și de a sesiza Consiliul Constituțional în legătură cu neconstituționalitatea unei legi^[6].

În doctrină, s-a exprimat opinia conform căreia în România a rezultat un Președinte conturat după trăsăturilor constituționale ale omologului său francez, dar cu atribuții semnificativ mai restrânse^[7].

Constituția Portugaliei din anul 1976, a conferit Președintelui Republicii prerogative substanțiale comparativ cu competențele deținute de un șef de stat într-un regim semiprezidențial. Președintele Republicii Portugheze este comandantul suprem al forțelor armate, are rolul de a promulga legi, dar dispune și de un veto legislativ pe care îl poate exprima fără a fi condiționat de alte elemente,  atribuția de a numi în funcții publice și deține o serie de atribuții privind politica externă a țării. Președintele numește Primul-ministru și tot el îl demite, putând demite și Guvernul, care, potrivit normelor constituționale, este numit la propunerea Premierului^[8]. Conform art. 187 din Constituție, Președintele numește Primul-ministru dupa consultarea partidelor reprezentate în Adunarea Republicii și pe baza rezultatelor electorale^[9]. La propunerea celui din urmă, Președintele îi va numi și pe ceilalți membri ai Guvernului. Chiar dacă Guvernul  astfel format  îsi depune programul în fața Adunării Republicii spre analizare, putând solicita o moțiune de încredere, conform art. 191, Primului-ministru rămâne răspunzător în fața șefului de stat care l-a numit^[10]. În doctrină, s-a constatat că președintele dispune astfel de o largă marjă de apreciere în condițiile în care rezultatele electorale pot fi scindate între mai multe partide, iar acesta va trebui doar să aibă în vedere aceste rezultate la momentul nominalizării prim-ministrului. Exercitând această atribuție, președintele ar putea controla indirect orientarea politică a statului, influențând, deopotrivă, și echilibrul și colaborarea dintre puteri. În aceste condiții, din 1976 până în 2015 a existat o cutumă conform căreia partidul care a obținut cel mai bun rezultat în urma alegerilor avea opțiunea de a forma un cabinet care să fie investit în Parlament. Totuși, și existența unor tradiții clare poate conduce la situații conflictuale. Astfel, în 2015, deși președintele l-a desemnat pentru funcția de prim-ministru pe liderul partidului care deținea cele mi multe mandate în urma alegerilor, acesta nu a reușit să obțină votul în Parlament în condițiile formării unei alianțe post-electorale a partidelor de stânga. În aceste condiții, având în vedere că nu putea dizolva Parlamentul, fiind în primele 6 luni de după alegeri, președintele a numit, cu reticență, pentru funcția de prim-ministru pe liderul partidului imediat următor celui care a câștigat alegerile. Acesta a reușit să obțină încredere Parlamentului și a funcționat până la încheierea legislaturii^[11].

Constituția Finlandei consacră, de asemenea, în art. 61 procesul de formare al Guvernului. Astfel, Parlamentul alege Primul-ministru, urmând ca acesta să fie numit în funcție de către Președintele Republicii. Acesta va numi în funcție și pe ceilalți miniștri la propunerea Premierului desemnat. Înainte de alegerea Primului-ministru, grupurile parlamentare negociază programul politic și componența Guvernului. Președintele Republicii, în baza rezultatului acestor negocieri și după ascultarea opiniei Președintelui Parlamentului și a grupurilor parlamentare, comunică Parlamentului numele candidatului la funcția de Prim-ministru. Candidatul este ales Prim-ministru, dacă alegerea sa a fost susținută de mai mult de jumătate din voturile exprimate în mod deschis în Parlament^[12].

Numirea Primului-ministru reflectă natura regimului politic semiprezidențial, potrivit căruia guvernul este expresia voinței politice a forului reprezentativ. Libertatea de apreciere a Președintelui, în momentul desemnării Primului-ministru, este restrânsă, acesta având obligația constituțională de a ține cont de rezultatul negocierilor politice dintre grupurile parlamentare. De asemenea, Constituția Finlandei conferă o atribuție importantă Președintelui, respectiv de a demite Guvernul, în cazul în care nu se mai bucură de încrederea Parlamentului, chiar dacă forul legislativ nu formulează o astfel de cerere^[13].

Pentru a satisface unul dintre obiectivele proclamate odată cu victoria Revoluției Române din anul 1989, anume instaurarea unui sistem bazat pe principiul separației și echilibrului puterilor în stat, Adunarea Constituantă a avut două opțiuni: fie opta pentru un regim parlamentar, fie pentru un regim semiprezidențial. Un regim prezidențial, în care președintele să dispună de o putere însemnată, nu a fost perceput ca o opțiune în acel moment.

Adunarea Constituantă a ales regimul semiprezidențial. Un factor important în această decizie a fost intenția legiuitorilor constituanți de a consacra un model democratic modern care să dea satisfacție voinței suverane a poporului, hotărârii generale de exprimare a suveranității naționale prin proceduri constituționale care își dovediseră pe deplin eficiența în alte state cu republici semiprezidențiale, dar și cerinței ca puterea executivă – organizată într-un model dualist – să fie foarte eficientă și să poată lua măsuri urgente pentru soluționarea unor probleme cu grad ridicat de dificultate socială, economică ori politică^[14]. De asemenea, gradul de legitimitate oferit Președintelui prin alegerea sa directă de către popor, a impus oferirea unor competențe efective ale acestuia, reflectate indirect în alegerea regimului politic. Cum s-a afirmat în cadrul lucrărilor Adunării Constituante, în cazul în care se opta pentru o republică semiprezidențială, „nu se pot acorda atribuții de ordin secundar, neesențiale pentru funcția executivă”^[15].

Constituția României a consacrat în art. 80, intitulat Rolul Președintelui, cele 3 funcții principale exercitate de Președinte: reprezentarea statului român, garantarea independenței naționale, a unității și a integrității teritoriale a țării și medierea între puterile statului, precum și între stat și societate, pentru a veghea la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. În prezenta lucrare, vom analiza în special atribuțiile conferite Președintelui pentru a-și exercita cea din urma funcție.

Președintele României veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice. Această caracterizare are un conținut complex în semnificații juridice și politice, Constituția adăugând că, în acest scop, Președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate^[16]. În doctrină, activitatea de mediere a Președintelui a fost calificată ca o activitate permanentă^[17]. Președintele trebuie să mențină întotdeauna un echilibru al puterilor statului și un dialog permanent cu societatea. El nu trebuie să aștepte ivirea unui conflict pentru medierea lui, ci mai de grabă, trebuie să prevină asemenea situații^[18]. Funcția de mediere a Președintelui trebuie privită prin prisma atribuțiilor sale Constituționale, mai exact prin rolul exercitat de Președinte în raporturile sale constituționale cu celelalte autorități: Parlamentul, Guvernul și Autoritatea Judecătorească. Președintele României nu poate fi sesizat cu medierea unui conflict ivit între autorități, atribuție oferită exclusiv a Curții Constituționale, și nici nu poate fi mediator în propria cauză, având în vedere ca o bună parte din situațiile conflictuale ivite la nivel instituțional îl au ca actor și pe Președinte.

Prin urmare, rolul de mediator între autoritățile publice se conturează printr-un comportament loial spiritului Constituției pe care acesta trebuie să-l adopte în raporturile interinstituționale. În viziunea legiuitorului constituant, este necesar ca Președintele să fie un factor de echilibru între puteri, dar, de multe ori în practica politică, acesta s-a metamorfozat într-un factor de dezechilibru, așa cum vom analiza în prezenta lucrare.