Note la Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătății publice în situații de risc epidemiologic și biologic: procedura de judecată şi efectele hotărârii judecătoreşti cu privire la actele administrative având ca obiect carantina persoanelor şi izolarea

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Fără pretenția unei abordări exhaustive și subliniind că opiniile exprimate sunt personale și nu reprezintă poziția oficială a instanței din care fac parte, mi-am propus să vă împărtășesc câteva din adnotările subsemnatei cu privire la procedura de judecată a contestației împotriva actelor administrative privind carantina persoanelor/izolarea, acte emise în baza art. 7 și art. 8 din Legea nr. 136/2020^[1] și cu privire la efectele hotărârilor judecătorești pronunțate în astfel de cauze.

Legea nr. 136/2020 reglementează unele măsuri necesare în domeniul sănătății publice cu caracter temporar, în situații de risc epidemiologic și biologic, pentru prevenirea introducerii și limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României.

Intenția legiuitorului, exprimată la art. 2 din lege, este ca măsurile prevăzute de lege să se dispună și se aplice în situațiile prevăzute la art. 1, exclusiv pentru apărarea sănătății publice, cu respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor și a ordinii publice și să fie proporționale cu situația care le-a determinat, limitate în timp la aceasta și aplicate în mod nediscriminatoriu.

Aspecte introductive

Normele aferente procedurii de contestare a actelor și măsurilor emise/dispuse în baza Legii nr. 136/2020 sunt prevăzute, în principal, la art. 15-17 și art. 19 din respectivul act normativ. Normele procedurale stabilite de Legea nr. 136/2020 sunt derogatorii de la normele procedurale în fața instanței de contencios administrativ, prevăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ („dreptul comun” în litigii de contencios administrativ) și de Codul de procedură civilă („Cpc”). Judecătorul ar trebui să apeleze, în completare, mai întâi la dispozițiile procedurale din Legea nr. 554/2004, apoi la cele din Codul de procedură civilă/Codul civil^[2], desigur, în lipsa unor dispoziții procedurale exprese contrare în Legea nr. 136/2020 sau vădit incompatibile cu această lege. Această concluzie este dată de natura litigiului pe care judecătoria îl are de soluționat în baza Legii nr. 136/2020.

În lipsa unui Cod de procedură administrativă, în contenciosul administrativ normele de procedură sunt cele ale Legii nr. 554/2004 completate cu acelea din Codul de procedură civilă/Codul civil. Tindem să credem că litigiul în fața judecătoriei, deși pare atipic^[3], este unul de contencios administrativ reglementat însă de norme speciale, derogatorii de la Legea nr. 554/2004, iar nu un litigiu pur civil privind un act administrativ^[4], judecătorul având de tranșat un raport juridic între un particular și autorități statale care, în regim de putere publică, emit acte administrative care au ca obiect și produc ca efect restrângeri de drepturi și libertăți, aspect care apropie litigiul mai degrabă de unul tipic de drept public. Sunt și alte elemente care pot fi invocate în susținerea acestei idei, de exemplu: obligativitatea audierii reclamantului aflat în izolate/carantină sau obligativitatea asistenței juridice prin avocat din oficiu în condițiile prevăzute de lege.

Altfel spus, prin voința Legii nr. 136/2020, litigii de contencios administrativ tipic se soluționează inclusiv de către judecătorii. Desigur, concepția trebuie privită ca având caracter de excepție, derogatorie de la concepția Legii nr. 554/2004 care, la art. 2 alin. (1) lit. g) definește instanța de contencios administrativ ca fiind secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție și secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor. Că lucrurile stau astfel ar rezulta inclusiv din exprimarea legiuitorului din art. 15 alin. (7) teza I din lege, conform căreia la soluționarea acțiunilor introduse împotriva actelor administrative din prezenta lege nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, referitoare la obligativitatea procedurii plângerii prealabile. A contrario, exceptând art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile, Legea nr. 136/2020 se poate completa, însă, cu celelalte dispoziții ale Legii nr. 554/2004, desigur, acolo unde nu există, în Legea nr. 136/2020 dispoziții speciale ori în cazul în care o atare completare nu ar fi incompatibilă cu actul normativ special. Deci, „actele administrative din prezenta lege” sunt inclusiv acelea la care se face referire la art. 16 (care trimite la art. 8 alin. 3) din lege și la art. 17 (care trimite la art. 7 și art. 8 alin. 4) din lege. De altfel, în afara art. 15 alin. (7) nu am mai identificat o altă normă, în Legea nr. 136/2020, aplicabilă pentru toate „actele administrative din prezenta lege”.

Facem o paranteză și subliniem că, în privința competenței materiale procesuale cu privire la soluționarea căii de atac a apelului prev. de art. 17 alin. (7) din lege, s-au exprimat opinii amplu argumentate fie în sensul competenței secției civile^[5], fie a celei de contencios administrativ^[6] a tribunalului; ne limităm observațiile la natura litigiului și scopul legii și considerăm că atâta vreme cât litigiul în fața judecătoriei este unul de contencios administrativ, iar nu unul pur civil, în calea de atac a apelului^[7], acesta își păstrează caracteristica, urmând să fie soluționat de secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor. Nu trebuie omis faptul că, pentru determinarea naturii litigiului trebuie pornit nu numai de la obiectul acestuia, dar și de la scopul legii, de la voința legiuitorului, în cazul Legii nr. 136/2020 aceasta neputând fi interpretată prin corelare cu alte proceduri, alte acte normative sau decizii interpretative obligatorii care privesc alte acte normative și alte probleme de drept. Un semnal de mai multă claritate a legii, în ce privește aspectul analizat, ar fi fost de dorit să vină din partea legiuitorului.

Principalele caracteristici ale litigiilor prevăzute de art. 16 și de art. 17 din Legea nr. 136/2020

– Litigiul referitor la actul administrativ cu caracter individual prin care se dispune măsura izolării (art. 16 și art. 8 alin. 3 din lege):

– este scutit de taxă de plata taxei judiciare de timbru;

– este de competența judecătoriei în a cărei rază teritorială se află domiciliul/reședința reclamantului ori locul în care se află spațiul/unitatea sanitară în care reclamantul este izolat;

– acțiunea poate avea ca obiect anularea actului^[8];

– legiuitorul nu a prevăzut un termen^[9] de prescripție/de decădere privind introducerea acțiunii, prin urmare, considerăm că se aplică normele din Legea nr. 554/2004^[10];

– cererea se soluționează în cel mult 24 de ore de la sesizarea instanței;

– nu sunt aplicabile dispozițiile art. 200 Cpc privind regularizarea cererii de chemare în judecată;

– legiuitorul nu prevede obligativitatea întâmpinării, însă considerăm că pârâtul poate depune întâmpinare în cele 24 de ore de la sesizarea instanței, până la judecarea cererii, iar nedepunerea întâmpinării nu poate să atragă sancțiuni procedurale conform Codului de procedură civilă;

– legiuitorul nu prevede obligativitatea depunerii documentației administrative care a stat la baza emiterii deciziei atacate, însă considerăm că depunerea documentației administrative este esențială pentru soluționarea litigiului;

– citarea părților se face potrivit procedurii de citare în procesele urgente;

– înregistrarea acțiunii și comunicarea actelor de procedură se fac în format și prin mijloace electronice;

– se aplică în mod corespunzător dispozițiile art. 15 alin. (13)-(16) din lege (pivind obligativitatea audierii reclamantului aflat în izolare);

– asistența juridică a reclamantului este obligatorie;

– instanța nu poate amâna pronunțarea;

– redactarea hotărârii se face de îndată;

– hotărârea este definitivă.

– Litigiul referitor la actul administrativ cu caracter individual prin care se dispune prelungirea măsurii izolării sau carantina persoanei (art. 17 și art. 8 alin. 4 / art. 7 din lege):

– este scutit de plata taxei judiciare de timbru;

– este de competența judecătoriei în a cărei rază teritorială se află domiciliul/reședința reclamantului ori spațiul/unitatea sanitară în care reclamantul este carantinat/izolat;

– acțiunea poate avea ca obiect anularea actului, revizuirea sau încetarea măsurii;

– cererea trebuie introdusă în termen de 24 de ore de la comunicarea deciziei DSP;

– cererea se soluționează în cel mult 48 de ore^[11];

– nu sunt aplicabile dispozițiile art. 200 Cpc privind regularizarea cererii de chemare în judecată;

– legiuitorul nu prevede obligativitatea întâmpinării, însă considerăm că pârâtul poate depune întâmpinare în cele 48 de ore de la sesizarea instanței, până la judecarea cererii, iar nedepunerea întâmpinării nu poate să atragă sancțiuni procedurale conform Codului de procedură civilă;

– legiuitorul nu prevede obligativitatea depunerii documentației administrative care a stat la baza emiterii deciziei atacate, însă considerăm că depunerea documentației administrative este esențială pentru soluționarea litigiului;

– citarea părților se face potrivit procedurii de citare în procesele urgente;

– înregistrarea acțiunii și comunicarea actelor de procedură se fac în format și prin mijloace electronice;

– se aplică în mod corespunzător dispozițiile art. 15 alin. (13)-(16) din lege (privind audierea obligatorie a reclamantului aflat în carantină/izolare);

– asistența juridică, prin avocat, a reclamantului este obligatorie;

– instanța poate amâna pronunțarea cel mult 24 de ore;

– redactarea hotărârii se face în aceeași zi^[12];

– hotărârea judecătoriei este executorie;

– hotărârea judecătoriei poate fi atacată cu apel în termen de două zile de la comunicare,

– apelul se soluționează în termen de 24 de ore de la sesizarea instanței de apel,

– instanța de apel poate amâna pronunțarea cel mult 24 de ore;

– redactarea hotărârii dată în apel se face în aceeași zi;

– deși legiuitorul tace în privința recursului, putem considera că, în lipsa reglementării acestei căi de atac, intenția legiuitorului special a fost aceea că decizia în apel este definitivă.

Efectele hotărârilor judecătorești pronunțate în baza art. 16 și art. 17 din Legea nr. 136/2020

Observăm că art. 16 alin. (1) din lege prevede că acțiunea reclamantului poate avea ca obiect anularea actului administrativ, iar art. 17 alin. (1) din lege prevede că acțiunea reclamantului poate avea ca obiect anularea actului, revizuirea sau încetarea măsurii.

În cazul de la art. 16 alin. (1) din lege, legiuitorul a avut în vedere exclusiv anularea actului și desființarea măsurii izolării iar nu și revizuirea măsurii.

În cazul prevăzut de art. 17 alin. (1) din lege, anularea actului (în tot sau în parte) este aceea care conduce fie la revizuirea măsurii, fie la încetarea măsurii. Așadar, revizuirea/încetarea măsurii sunt consecințe ale nulității actului atacat. Nu putem avea o revizuire^[13]/o încetare a măsurii dacă, în prealabil, actul administrativ nu a fost anulat în parte^[14]/în tot^[15].

Hotărârea pronunțată de judecătorie în baza art. 16 din lege este definitivă^[16] și, deci, executorie^[17].

Hotărârea pronunțată de judecătorie în baza art. 17 din lege nu este definitivă, dar este executorie^[18]. Prin urmare, în ambele situații hotărârile trebuie puse în executare imediat.

În privința efectelor hotărârii judecătorești, art. 17 alin. (9) din lege se referă, în mod expres, doar la efectele sentinței pronunțate în baza art. 17 din lege.

Potrivit art. 17 alin. (9) din lege, în cazul anulării actului administrativ privind izolarea/carantina individuală, măsura încetează de la data pronunțării hotărârii judecătoriei, iar persoana în cauză are dreptul de a părăsi imediat spațiul sau unitatea în care a fost carantinată. Prin urmare, hotărârea judecătorească privind anularea măsurii trebuie pusă în executare imediat după ce instanța judecătorească se pronunță în sensul anulării, în primă instanță, a măsurii contestate.

În privința efectelor anulării măsurii atacate potrivit art. 16 din lege, legiuitorul, la respectivul articol tace. Considerăm că aceeași soluție, precum aceea reglementată la art. 17 alin. (9) din lege trebuie avută în vedere și în cazul în care instanța, sesizată cu o acțiune întemeiată pe art. 16 din lege, dispune anularea deciziei emise potrivit art. 8 alin. (3) din lege: hotărârea judecătorească privind anularea măsurii respective trebuie pusă în executare imediat după ce instanța judecătorească se pronunță în sensul anulării, în primă instanță, a măsurii contestate.

Considerăm că hotărârile de anulare a măsurilor atacate potrivit art. 16 și art. 17 din lege trebuie puse în executare imediat după pronunțare, măsura izolării/carantinei individuale încetează de la data pronunțării^[19] hotărârii judecătoriei, iar persoana în cauză are dreptul de a părăsi imediat spațiul sau unitatea în care a fost carantinată. În privința revizuirii măsurii, modul de executare diferă în funcție de dispozitivul instanței. Dar și în acest caz, executarea măsurii în forma în care a fost revizuită ar trebui să se facă tot de la data pronunțării hotărârii judecătoriei.

Întrebări

Cunoscând că este mai lesne să pui întrebări decât să răspunzi la ele, s-ar putea ridica problema cum se corelează explicațiile pe care le-am propus anterior referitor la efectele hotărârii judecătorești pronunțate în primă instanță, în baza art. 16 și art. 17 din lege, prin care se admite acțiunea reclamantului și în special, cum se corelează art. 17 alin. (9) din lege, cu dispozițiile art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din lege.

Amintim că art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din Legea nr. 136/2020 prevăd, în esență, același lucru, anume că în scopul prevenirii răspândirii bolii infectocontagioase, până la comunicarea hotărârii primei instanțe de anulare a actului administrativ contestat, persoana în cauză nu poate părăsi locația unde se află izolată/în carantină fără încuviințarea medicului sau a reprezentantului direcției de sănătate publică.

Dispoziții similare sunt și în ce privește situația persoanei până la comunicarea deciziei DSP prin care se infirmă măsura carantinei/izolării. Nu am putut identifica rațiunea pentru care legiuitorul a considerat că până la comunicarea deciziei DSP de infirmare a măsurii, persoana trebuie să respecte în continuare o măsură pe care care chiar autoritatea administrativă competentă, prin infirmare, o consideră nelegală și/sau netemeinică. Se ridică problema dacă, într-o astfel de situație – a unui act administrativ nelegal/netemeinic invalidat de autoritatea publică, mai putem vorbi de „scopul prevenirii răspândirii bolii infectocontagioase” și care ar fi, totuși, în acest caz temeiul izolării/carantinei persoanei. Scopul prevenirii răspândirii bolii infectocontagioase trebuie să rezulte din motivarea fiecărui act administrativ individual în parte. Se pune problema dacă, infirmat fiind, mai putem vorbi de existența acestui scop în cazul respectiv. Ne-am propus, însă, să ne ocupăm doar de chestiunea efectelor hotărârii judecătorești.

Art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din Legea nr. 136/2020 au ca ipoteză situația în care judecătoria competentă a analizat legalitatea/temeinicia deciziei privind izolarea/carantina și a anulat actul respectiv.

Totuși, în lumina art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din lege s-ar părea că persoana în cauză nu poate părăsi locația în care se află carantinată/izolată, fără încuviințarea medicului sau a reprezentantului DSP, până la un moment ulterior pronunțării hotărârii – acela al comunicării hotărârii judecătoriei.

Aminitim că momentul comunicării hotărârii este ulterior pronunțării, ulterior redactării și depinde de factori posibil aleatorii, cum ar fi posibile erori de trasmitere/recepționare pe cale electronică^[20] a hotărârii. Așadar, de la pronunțare și până la comunicarea hotărârii există un interval imprevizibil și, oricum, variabil ca durată.

De asemenea, în cazul anulării actului prin hotărârea judecătoriei, între momentul pronunțării și până la comunicarea acesteia legiuitorul condiționează părăsirea locației de carantină/izolare de încuviințarea medicului/a reprezentantului DSP, adică a însuși emitentului actului anulat.

Având în vedere afirmațiile de mai sus, în contextul analizat – al unui act administrativ nelegal/netemeinic invalidat de o instanță judecătorească prin hotărâre executorie, se ridică întrebarea dacă mai putem vorbi de existența „scopului prevenirii răspândirii bolii infectocontagioase” afirmat în preambulul art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din lege și care ar fi, în cazurile reglementate acolo, temeiul menținerii izolării/carantinei persoanei. Mai mult, prevederile art. 7 alin. (3), art. 8 alin. (6) și art. 8 alin. (7) din lege apar ca fiind obligatorii și direct aplicabile în temeiul legii, în toate situațiile în care un act administrativ individual de carantinare/izolare a fost anulat de judecătorie și nu există încuviințarea pârâtului ca reclamantul să părăsească locația. Cu privire la forma de manifestare a refuzului pârâtului^[21] (ca eventual nou act administrativ) și referitor la motivele pentru care s-ar emite refuzul administrativ, legiuitorul tace.

Am putea răspunde, totuși, întrebărilor proprii în sensul că avem de a face cu o nedibăcie a subsemnatei și că intenția legiuitorului rămâne, în final, doar aceea exprimată la art. 17 alin. (9) din lege.

Mai adăugăm că trebuie avute în vedere și alte efecte posibile ale anulării actului privind izolarea/carantina persoanei. Potrivit dreptului administrativ, reclamantul poate solicita și despăgubiri pentru actul administrativ posibil nelegal, fie prin aceeași acțiune, fie printr-o cerere ulterioară, în condițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.