Influența jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului asupra jurisprudenței instanțelor naționale. Unele evoluții recente

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Influența hotărârilor Curții Europene a Drepturilor Omului asupra dreptului național este remarcată prin intermediul reformelor legislative realizate ca urmare a unei hotărâri de condamnare a statului parte la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, se mai efectuează ca urmare a exigenței de armonizare a dreptului național cu dreptul convențional jurisprudențial reprezentat de hotărârile pronunțate de instanța europeană.

Judecătorul național este abilitat să aplice direct Convenția și jurisprudența instanței de la Strasbourg și cu atât mai mult Înalta Curte de Casație și Justiție sau Curtea Constituțională, atunci când pronunță decizii în procedura recursului în interesul legii, pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sau cu ocazia soluționării excepțiilor de neconstituționalitate, sunt ținute de exigențele impuse de Curtea Europeană. În general rolul judecătorului în uniformizarea jurisprudenței este major. Există situații în care judecătorul are puterea de a aprecia că trebuie să treacă peste voința legiuitorului național. Asemenea cazuri se regăsesc atunci când prin reglementarea adoptată legiuitorul încalcă un drept fundamental recunoscut printr-un tratat, în special dreptul privind accesul la justiție sau dreptul la un proces echitabil^[1].

Aceste competențe trebuie să fie exercitate cu ocazia soluționării litigiilor de către judecătorii naționali și să nu reprezinte doar cazuri excepționale. Aplicarea normelor convenționale se poate observa recent cu ocazia pronunțării deciziei nr. 369 din 30 mai 2017 referitoare la excepția de neconstituționalitate a sintagmei, „precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv”, cuprinse în art. XVIII alin. (2) din Legea nr.2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, decizie publicată în Monitorul Oficial nr. 582 din 20.07.2017. Ca urmare a acestei decizii urmează o schimbare a practicii judiciare. În esență, invocarea excepției de neconstituționalitate a fost întemeiată pe faptul că dispozițiile criticate creează o evidentă discriminare cu privire la exercitarea căii de atac a recursului în materie civilă între justițiabilii care s-au adresat cu cereri în justiție începând cu data de 1 ianuarie 2016 și cei care s-au adresat instanțelor în cazuri similare anterior acestei date. Această ultimă categorie de justițiabili este lipsită de dreptul la calea de atac a recursului în vederea apărării drepturilor, libertăților și intereselor lor legitime, deși art. 21 alin. (2) din Constituție interzice îngrădirea acestui drept prin lege. Discriminarea creată de dispozițiile de lege criticate nu se bazează pe nicio cauză obiectivă, ci este efectiv rezultatul hazardului ce ține de timpul când cererea adresată justiției se înregistrează pe rolul instanțelor. Se mai arată că măsurile pentru degrevarea instanțelor judecătorești instituite prin Legea nr. 2/2013 nu pot constitui un motiv obiectiv pentru discriminarea justițiabililor în condițiile în care Constituția garantează prin dispozițiile art. 124 alin. (2) că justiția este unică, imparțială și egală pentru toți. Or unicitatea, imparțialitatea și egalitatea dispar atunci când dreptul la exercitarea unei căi de atac depinde exclusiv de data calendaristică în care a fost inițiat procesul civil sub imperiul acelorași norme de procedură civilă, respectiv noul Codul de procedură civilă, care este o lege organică. De asemenea, în motivarea excepției de neconstituționalitate într-un alt dosar s-a susținut că dispozițiile de lege criticate, care interzic exercitarea recursului în anumite materii, condiționând exercitarea căii de atac a recursului de valoarea pretențiilor în bani, creează o vădită discriminare, pe motiv de avere, în ce privește accesul la justiție. Iar în sensul admiterii excepției de neconstituționalitate s-a invocat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene referitoare la discriminarea persoanelor aflate în situații analoage (similare), fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă.

Potrivit prevederilor art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, „În procesele pornite începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi și până la data de 31 decembrie 2016 inclusiv nu sunt supuse recursului hotărârile pronunțate în cererile prevăzute la art. 94 pct. 1 lit. a)-i) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, în cele privind navigația civilă și activitatea în porturi, conflictele de muncă și de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile privind repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare, precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv. De asemenea, în aceste procese nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului”.

Prevederile art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă au următorul conținut: „Nu sunt supuse recursului hotărârile pronunțate în cererile prevăzute la art. 94 pct.1 lit. a)-j), în cele privind navigația civilă și activitatea în porturi, conflictele de muncă și de asigurări sociale, în materie de expropriere, în cererile privind repararea prejudiciilor cauzate prin erori judiciare, precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 500.000 lei inclusiv. De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanțele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanță sunt supuse numai apelului”.

Curtea Constituțională constată că prevederile art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă se aplică proceselor pornite începând cu data de 1 ianuarie 2019, or, în procesul în cadrul căruia s-a invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.483 alin. (2) din Codul de procedură civilă, având în vedere că este început în anul 2013, se aplică dispozițiile art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013. Din susținerile autorilor excepției de neconstituționalitate reiese că aceștia critică numai teza referitoare la cererile evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv, astfel încât Curtea reține că obiect al excepției de neconstituționalitate îl constituie sintagma „precum și în alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 1.000.000 lei inclusiv”. Prin raportare la art. 16 din Constituția României Curtea Constituțională a decis că situația diferită în care se află cetățenii în funcție de reglementarea aplicabilă potrivit principiului tempus regit actum nu poate fi privită ca o încălcare a dispozițiilor constituționale care consacră egalitatea în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări, aspecte pe care le-a mai analizat prin decizia nr. 1.541 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 13 ianuarie 2011.

În ceea ce privește invocarea art. 21 din Constituție, privind accesul liber la justiție, Curtea Constituțională a arătat că acest principiu implică, prin natura sa, o reglementare din partea statului și poate fi supus unor limitări, atât timp cât nu este atinsă substanța dreptului. În același sens s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa, de exemplu, prin Hotărârea din 26 ianuarie 2006, pronunțată în Cauza Lungoci împotriva României.

Deși Curtea Constituțională a lăsat legiuitorului o largă marjă de apreciere în domeniul admisibilității, al procedurii de judecată sau al configurării căilor extraordinare de atac, totuși, dată fiind tendința jurisprudenței recente a Curții de a stabili și dezvolta exigențe constituționale sporite în sensul asigurării unei protecții efective a drepturilor și libertăților fundamentale, integrate conținutului normativ al art.16 alin. (1), art. 21 alin. (3) sau art. 129 din Constituție, prin raportare la căile extraordinare de atac, prin decizia prezentă analizată instanța constituțională a decis să își reconsidere jurisprudența. Analizând art. 94 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, Curtea a ajuns la concluzia că o hotărâre judecătorească referitoare la cereri evaluabile în bani pronunțată de judecătorie, în prima instanță, nu va putea fi supusă recursului în nicio situație, iar o hotărâre judecătorească referitoare la cereri evaluabile în bani pronunțată de tribunal, în prima instanță, nu va putea fi supusă recursului când valoarea cererii este cuprinsă între 200.000 și 1.000.000 lei. Așadar, potrivit textului de lege criticat, recursul nu numai că este o cale extraordinară de atac, dar devine și una de excepție, regula instituită de dispozițiile de lege criticate fiind aceea a promovării acestei căi de atac numai în situații excepționale – cereri evaluabile în bani peste 1.000.000 lei.

Conform regulilor statuate de instanța constituțională[br_fnoteUP2 ], principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie sa se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice. Ceea ce este esențial în raționamentul Curții Constituționale este faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară însă nu una excepțională. Astfel, calificarea recursului ca fiind cale de atac extraordinară nu trebuie să aibă în vedere criterii create artificial care să excludă de la această cale de atac o serie de persoane în absența unei obiective și raționale, prin urmare nu îi pot fi atașate tipologiile de hotărâri care pot fi supuse recursului, ci numai motivele pentru care poate fi exercitat recursul. Astfel, prin pragul valoric impus de dispozițiile de lege criticate, legiuitorul recunoaște în mod explicit că numai o parte a cererilor evaluabile în bani, și anume cele peste 1.000.000 lei, pot să beneficieze de controlul de legalitate exercitat prin intermediul acestui remediu procesual al recursului.

În mod evident calea de atac a recursului devine una inaccesibilă anumitor persoane deși dificultatea unei probleme de drept nu poate fi evaluată în funcție de valoarea litigiului, ci de natura sa, și prin urmare pentru asigurarea egalității juridice a persoanelor trebuie ca toate hotărârile pronunțate să fie supuse recursului, pentru cererile evaluabile în bani, mai puțin cele exceptate după criteriul materiei, prevăzute expres în tezele cuprinse de art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013.

De asemenea, în ceea ce privește recursul administrativ prealabil în contextul reglementărilor actuale se poate observa o raportare a instanțelor naționale la exigențele convenționale. Mai întâi, pentru a putea face un control asupra actelor administrative trebuie văzut ce anume se înțelege prin acestea. Actul administrativ a fost definit ca fiind „actul juridic, adică manifestarea de voință făcută în exercitarea funcției executive a statului, în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forța de constrângere a statului, în condițiile prevăzute de normele juridice în vigoare”^[2].

Totodată, actul administrativ poate fi definit ca fiind „acea formă principală a activității organelor administrației publice, care constă într-o manifestare unilaterală și expresă de voință de a da naștere, a modifica și a stinge drepturi si obligații, în realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instanțelor judecătorești”^[3].

Controlul actelor administrative se realizează pe trei paliere: a. controlul administrativ; b) contenciosul administrativ; c. controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de autoritate (excepția de ilegalitate).

a) Controlul administrativ reprezintă controlul înfăptuit de administrația publică, în conformitate cu legea, asupra propriei sale activități.

În cadrul acestui tip de control se observă două forme ale acestuia: control administrativ intern și control administrativ extern. Cel din urmă, extern, are și el trei forme: 1. Control administrativ ierarhic (controlul ierarhic); 2. Control administrativ de tutelă (tutela administrativă); 3. Control administrativ extern specializat (controlul specializat)^[4].

Revenind asupra controlului administrativ intern, acesta este exercitat de către funcționarii superiori asupra activității funcționarilor subordonați, din interiorul organului administrativ. Acest tip de control poate fi realizat din oficiu sau la cererea unei persoane fizice sau juridice. Atunci când este realizat la cerere el mai poartă denumirea de recurs grațios. Prin plângerea adresată de particular autorității administrative care a emis actul administrativ se poate solicita revocarea, modificarea sau revenirea asupra acestuia.

În cazul controlului administrativ extern, el se exercită de către anumite autorități publice sau funcționari de decizie din afara organelor administrative controlate. Controlul ierarhic^[5] se realizează, în baza raporturilor de subordonare, de organele administrative ierarhic superioare asupra activității organelor inferioare. De asemenea, el poate fi realizat din oficiu sau la cerere, în cel din urmă caz controlul numindu-se și recurs ierarhic. Trebuie precizat că în cadrul controlului ierarhic superior, organul superior nu poate modifica sau adopta un act în locul organului inferior, deoarece s-ar încălca normele legale în materie de competență. Recursul ierarhic constă în plângerea adresată de un particular autorității administrative superioare prin care se solicită anularea unui act emis de o autoritate publică inferioară care îi vatămă drepturile sau interesele ori să o determine pe aceasta să-și modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestație^[6].

În privința controlului de tutelă, deși s-a arătat că există tendința de a abandona noțiunea de „tutelă administrativă”, el se păstrează pentru a putea fi deosebit de controlul ierarhic. Controlul ierarhic este specific administrației publice centralizate, iar cel de tutelă este specific administrației publice descentralizate și se exercită de Guvern sau de reprezentantul său asupra autorităților și actelor administrației publice locale. Cele două tipuri de control, ierarhic și de tutelă, se deosebesc prin aceea că în cadrul primului, organul superior poate controla atât legalitatea cât și oportunitatea actelor organului controlat și le poate anula, revoca sau suspenda, iar, în cadrul celui de tutelă poate fi verificată doar legalitatea, fără celelalte prerogative de anulare, revocare sau suspendare. Pentru suplinirea acestora, prefectul are posibilitatea de a sesiza instanța de contencios administrativ pentru anularea actului pe care îl consideră ilegal. Controlul de tutelă ca și cel specializat se efectuează numai în temeiul legii și se limitează la aspectele care se încadrează în specificul activității organului de control.

Controlul specializat se exercită de către anumite autorități ale administrației publice constituite de lege în acest scop. Acest control poate fi efectuat de inspecții și inspectorate de stat, de autoritățile administrative cu atribuții jurisdicționale (în urma exercitării acestui control fiind emise acte administrative jurisdicționale), de Curtea de Conturi și Garda Financiară. Curtea de Conturi este un organ administrativ de jurisdicție, actele administrativ-jurisdicționale ale sale fiind supuse controlului instanțelor de contencios administrativ. Terminologia folosită nu este unanimă în a denumi aceste acte. Este folosită denumirea de acte jurisdicționale, acte administrative
jurisdicționale sau acte administrative cu caracter jurisdicțional^[7]. Deși, în opinia autorului citat – I. Prisăcaru, se acordă validitate celei din urmă terminologii, totuși, cea de „acte administrative jurisdicționale” apare ca fiind una completă și concordantă tocmai cu elementele pe baza cărora se decide că ar fi mai potrivită cea de „acte administrative cu caracter jurisdicțional”^[8]. Termenul „administrativ” evocă în mod clar caracterul aparte al acestor acte, neputând fi posibilă o confuzie între ele și alte acte judecătorești, iar, termenul „jurisdicțional” face posibilă delimitarea de alte acte administrative. Așadar, adăugarea „cu caracter” este o îngreunare a denumirii, cu atât mai mult cu cât în alte state, cum este Franța, noțiunea este cea de „act administrativ jurisdicțional”. Ca un contraargument^[9], „arborat” doar, se aduce organizarea justiției administrative din Franța în: tribunale administrative și curți administrative de apel. Însă, din perspectiva statului român, există o competență generală a instanțelor de soluționare a acestui gen de litigii, prin urmare, nefiind o specializare a lor, nu se impune o altă denumire dată acestui tip de acte, ele găsindu-și corespondentul în justiția română prin sintagma „acte administrativ jurisdicționale”, după cum sunt numite chiar în Legea nr. 554/2004.

b) Contenciosul administrativ reprezintă totalitatea litigiilor care iau naștere în sfera activității executive între administrație și particulari sau între autoritățile publice, litigii care se soluționează de instanțele judecătorești potrivit unor reguli speciale de drept

Potrivit art. 52 din Constituția României, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. În alin. (2) al aceluiași articol se arată că se stabilesc prin lege organică, în prezent Legea nr. 554/2004, condițiile și limitele exercitării acestui drept. Contenciosul administrativ, instituit prin această lege, este unul de plină jurisdicție. Prin urmare, instanța de contencios administrativ – tribunalele județene și cel al municipiului București (legea face referire la tribunalele administrativ-fiscale), curțile de apel, secțiile de contencios administrativ și fiscal, precum și secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție – atunci când soluționează acțiunea în contencios poate să anuleze actul administrativ sau să oblige autoritatea publică să emită un altul, iar, în plus, atunci când obiectul acțiunii îl constituie un contract administrativ, poate suplini consimțământul unei părți când interesul public o cere^[10]. Bineînțeles, poate hotărî dacă este cazul și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale.

Sunt supuse acestei forme de control numai actele administrative de autoritate, nu și cele de gestiune, dar având în vedere că și actele administrative jurisdicționale sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, precum și faptul că avem o competență materială generală a instanțelor de contencios administrativ, rezultă în mod evident activitatea complexă de soluționare a acestui tip de litigii. Datorită acestei chestiuni, trebuie acordată o mai mare importanță procedurii jurisdicționale de soluționare în baza principiilor de contradictorialitate, egalitate, a dreptului la apărare. Tot din acest motiv, se impune o grijă aparte și în ceea ce privește actele pregătitoare. Trebuie amintită teza potrivit căreia deși este reiterată idea că actele pregătitoare nu sunt manifestări de voință săvârșite în vederea producerii unui efect juridic, totuși, chiar dacă „nu sunt susceptibile de a fi atacate în mod direct pe calea unei acțiuni în contencios administrativ, aceasta însă nu înseamnă că ele sunt sustrase cu desăvârșire oricărui control judecătoresc, din contră, ele sunt susceptibile de a fi atacate odată cu actul sau decizia definitivă date pe baza lor”^[11].

Controlul are un caracter subiectiv, spre deosebire de controlul declanșat de către prefect, în baza Legii nr. 215/2001 și al art. 123 alin. (5) din Constituție. Caracterul subiectiv se traduce prin faptul că nu poate declanșa controlul decât persoana al cărui drept sau interes legitim a fost lezat prin activitatea ilicită a administrației publice. Contenciosul subiectiv mai poartă denumirea de recurs în anulare, iar contenciosul obiectiv mai este numit recurs pentru exces de putere[br_fnoteUP13]. În Legea nr.554/2004 în cadrul art. 1 este explicitată noțiunea de„ exces de putere” ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Și ce este aceasta, dacă nu o chestiune de oportunitate?! Întrebarea retorică își are sensul în aceea că în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ nu trebuie făcut numai un control de legalitate, ci și unul de oportunitate contrar unei părți a doctrinei^[12].

c) Controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de autoritate (excepția de ilegalitate). Excepția de ilegalitate a fost definită ca fiind mijlocul de apărare prin care, „în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părți amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței”^[13]. Excepția de ilegalitate a actelor administrative de autoritate constituie o „modalitate de a controla legalitatea unui act administrativ de autoritate de către instanțele judecătorești, precum și de către organele cu activitate jurisdicțională ce funcționează în cadrul unor organe ale administrației publice”^[14]. Controlul judecătoresc al actelor administrative pe cale de excepție se extinde față de controlul de legalitate pe cale directă și asupra actelor administrative normative și operațiunilor tehnico-materiale, nu doar asupra actelor administrative individuale^[15]. Prin invocarea excepției, de către partea interesată căreia i se opune actul administrativ a cărui ilegalitate se dorește a fi constatată, este suficientă existența unui interes legitim al său. Nu este supusă prescripției extinctive, iar stabilirea caracterului ilegal al actului administrativ are drept consecință înlăturarea acestuia din soluționarea litigiului, admiterea excepției producând efecte juridice numai față de părțile din proces. Astfel, instanțele judecătorești atunci când soluționează cauza pendinte se mărginesc la a trece peste actul respectiv, ca și când nu ar fi existat. El își menține însă, existența sa juridică obiectivă. O ultimă precizare: în mod evident, excepția de ilegalitate poate fi invocată atât timp cât acțiunea principală nu este prescrisă.

Prin decizia Curții Constituționale nr. 44 din 31 ianuarie 2017 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 7 alin. (1) și ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial nr. 211 din 28.03.2017, s-au pus în aplicare dispoziții convenționale privind accesul liber la justiție în ceea ce privește dispozițiile din Legea nr. 165/2013 – Art. 7 alin. (1): „(1) Până la întocmirea situației centralizatoare la nivel local, se suspendă emiterea hotărârilor de validare/invalidare de către comisiile județene de fond funciar sau, după caz, de către Comisia de Fond Funciar a Municipiului București, eliberarea titlurilor de proprietate, punerea în posesie de către comisiile locale de fond funciar, precum și orice alte proceduri administrative în domeniul restituirii fondului funciar”;

Și Art. 11 alin. (1): „(1) Comisiile locale și județene de fond funciar sau, după caz, Comisia de Fond Funciar a municipiului București au obligația de a soluționa toate cererile de restituire, de a efectua punerile în posesie și de a elibera titlurile de proprietate până la data de 1 ianuarie 2018”.

Precizăm că la această decizie a instanței constituționale a existat o opinie separată care considera că decizia Curții poate viza numai cererile introduse după 1 ianuarie 2017, nicidecum pe cele anterioare acestei date, care au fost prematur formulate, și totodată dispozițiile art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) ar fi constituționale.

Contrar acestei opinii care în esență susține că „legiuitorul putea să nici nu mai reglementeze o fază administrativă și să lase soluționarea cererii de retrocedare în sarcina instanțelor judecătorești și că inacțiunea sau inerția autorităților administrative nu este scuzabilă, dar este justificabilă prin prisma caracterului complex al procesului de restituire pe care statul și l- a asumat” este conceptul termenului rezonabil.

Curtea Constituțională în cuprinsul Deciziei nr. 44/2017 a reiterat faptul că prin Hotărârea din 29 aprilie 2014, pronunțată în cauza Preda și alții împotriva României, Curtea de la Strasbourg a analizat Legea nr.165/2013 inclusiv în privința termenelor apreciate de reclamanți ca fiind neserioase și disproporționate, observând următoarele: “legea impune termene clare pentru fiecare etapă și prevede posibilitatea unui control jurisdicțional care să permită tribunalului să verifice nu numai legalitatea deciziilor administrative, dar și să pronunțe o hotărâre de restituire sau de acordare de despăgubiri; ca urmare a termenelor stabilite în procedura administrativă, la care se pot adăuga cele din procedurile judiciare, soluționarea definitivă a cererilor poate dura mai mulți ani, însă această situație, având caracter excepțional, este inerentă complexității faptice și juridice pe care o implică restituirea bunurilor confiscate sau naționalizate cu mai bine de 60 de ani în urmă și care au cunoscut numeroase schimbări de proprietari; față de adoptarea recentă a legii, nu s-a putut dezvolta o practică judiciară sau administrativă relevantă, motiv pentru care nu se poate concluziona, la acest moment, că mecanismul creat este ineficace, urmând a se face această analiză pe viitor; având în vedere că mecanismul pus în operă de Legea nr.165/2013 prevede termene administrative ce se întind până în 2016, Curtea nu poate specula, la momentul aprilie 2014, cu privire la eficacitatea procedurilor reglementate, astfel încât, abia după expirarea acestora, va fi în măsură să analizeze dacă în continuare se pune problema încălcării art.1 din Protocolul nr.1 la Convenție sub aspectul nerespectării dreptului persoanei de a se bucura de bun sau sub aspectul privării de bun prin neacordarea de despăgubiri”. Așadar, dacă față de momentul adoptării Legii nr.165/2013 și cel al analizării ei de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în 2014, prin Hotărârea pronunțată în Cauza Preda și alții împotriva României, durata inițială a termenului administrativ prevăzut de art. 11 alin. (1) din legea criticată a fost acceptată prin raportare la certitudinea (cel puțin legală, din acel moment) epuizării lui la data de 1 ianuarie 2016, Curtea Constituțională a constat prin decizia nr. 44/2017 că aceleași considerente nu mai pot fi valabile în actualul context normativ al prorogării succesive a termenului (ulterioare anului 2014), mai întâi până la 1 ianuarie 2017, apoi până la 1 ianuarie 2018. Acele argumente au fost formulate în considerarea faptului că, în redactarea inițială, dispozițiile art.11 alin. (1) prevedeau un termen bine definit, clar și unic, până la 1 ianuarie 2016, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului a exprimat fără echivoc posibilitatea de a-și reconsidera considerentele ulterior epuizării acestor termene administrative, acestea fiind valabile numai sub rezerva respectării lor în acea formă (1 ianuarie 2016).

Prin urmare, în decizia nr. 44/2017 Curtea a constatat că dispozițiile legale criticate, ce constituie obiectul excepției de neconstituționalitate, derogă de la recomandările Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la reglementarea unui mecanism eficient, atât în etapa administrativă, cât și în cea judiciară, pentru soluționarea cererilor de retrocedare și/sau despăgubire.

În cazul de față, termenul acordat entităților administrative pentru a soluționa cererile de reconstituire a dreptului de proprietate a fost succesiv prorogat, până la 1 ianuarie 2018.

Din această perspectivă dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr.165/2013 nu întrunesc cerința previzibilității legii. Previzibilitatea este o componentă a constituționalității normei sub aspectul calității sale. Prin urmare, nu este îndeplinită această exigență a unei norme de drept într- un stat democratic întrucât persoanele interesate nu pot avea o previziune exactă a epuizării duratei termenului în care sunt obligate să aștepte soluționarea pe cale administrativă a cererilor lor. Pe cale de consecință, cei interesați nu se pot adresa în mod eficient instanței judecătorești pentru apărarea dreptului lor de proprietate. Guvernul a intervenit intempestiv, prima dată la 30 decembrie 2015 (prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 986 din 31 decembrie 2015), apoi la 15 decembrie 2016 (prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 98/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1030 din 21 decembrie 2016), chiar la finele termenului în vigoare, prelungindu-l pentru încă un an.

De asemenea, în cadrul controlului de proporționalitate făcut asupra măsurii adoptate se poate observa că nici cerința legitimității scopului măsurii adoptate nu este îndeplinită. Curtea Constituțională observă că scopul declarat prin actele normative de prorogare este, în sine, unul legitim, vizând finalizarea procedurilor administrative de inventariere a terenurilor disponibile și de centralizare a acestora, pentru a fi asigurată ulterior soluționarea într-un mod cât mai just a tuturor cererilor de reconstituire a dreptului de proprietate. În concret, instant constituțională reține că Guvernul a adoptat aceste acte normative pentru a acorda timp suplimentar entității administrative să își ducă la îndeplinire obligațiile legale. Practic Executivul pare a fi acționat, în sensul legiferării, în funcție de posibilitatea concretă a autorității administrative competente de a realiza sau nu la timp sarcinile sale. De fapt, prin cele două acte normative amintite s-a acoperit lipsa de eficiență față de rezultatele preconizate anterior.

În esență, ceea ce este criticat la măsurile de „legiferare” este perioada finală rezultată de peste 4 ani, necesară doar pentru efectuarea operațiunilor administrative de inventariere și centralizare, prealabile emiterii titlurilor de proprietate și punerii în posesie a persoanelor îndreptățite. Inițial, a fost prevăzută o perioadă de aproximativ 2 ani pentru epuizarea etapei administrative. Un asemenea termen se încadrează în conceptul de durată rezonabilă, nu însă și prelungirea acesteia cu încă 2 ani.

Prin urmare, se observă un mecanism complex și, mai ales, îndelungat, care nu corespunde recomandărilor Curții Europene a Drepturilor Omului. Astfel se identifică o eventuală etapă jurisdicțională, de contestare a hotărârilor entităților învestite de lege și de stabilire în mod definitiv, pe cale judecătorească, a drepturilor pretinse, urmată de procedura derulată în fața Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, în situația în care nu este posibilă restituirea în natură, operațiunile de calcul al despăgubirilor acordate, în principal, în puncte, precum și valorificarea acestora în bani, astfel cum prevede în principal Legea nr. 165/2013.

În concluzie, exigențele internaționale privitoare la protecția drepturilor omului trebuie transpuse de autoritățile românești atât în fazele administrativă și judecătorească dar cu precădere la nivel legislativ. Procesul de asigurare a compatibilității normelor interne cu cele convenționale poate fi unul dificil dar trebuie să existe în mod real și eficient. Legiferarea sub orice formă, realizată de către Parlament sau de către Guvern prin intermediul ordonanțelor de Guvern, trebuie să nu transforme drepturile fundamentale în drepturi iluzorii. Doar asumarea responsabilă a obligațiilor de către statele parte la Convenție poate conduce la diminuarea numărului plângerilor în fața Curții Europene a Drepturilor Omului.

^[1] Andrea-Anamaria Chiș, Gheorghe-Liviu Zidaru, „Rolul judecătorului în procesul civil”, Editura Universul Juridic, București, 2015, p. 261.

^[2] Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994.

^[3] T. Drăganu, „Introducere în teoria și practica statului de drept”, Editura Dacia, Cluj, 1970, p.139.

^[4] Antonie Iorgovan, „Tratat de drept administrativ. vol. II”, p. 25.

^[5] Anton Trăilescu, „Drept administrativ. Tratat elementar”, Editura All Beck, București, 2002, p. 315.

^[6] Valentin I. Prisăcaru, „Contenciosul administrativ român”, Ediția a II-a, Editura All Beck, București, 1998, p. 120.

^[7] C.G. Rarincescu, „Contenciosul administrativ român”, Editura Universală Alcalay & Co, București, 1937, p. 110, citat de Anton Trăilescu, op.cit., p. 315.

^[8] Valentin I. Prisăcaru, „Contenciosul administrativ român”, Ediția a II-a, Editura All Beck, București, 1998, pp. 146- 147.

^[9] Definiția propusă în V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 148,este: „actul administrativ cu caracter jurisdicțional este actul juridic pronunțat (emis) de un organ cu atribuții jurisdicționale ce funcționează în cadrul unei autorități administrative autonome sau a unor organe ale administrației publice pentru a soluționa, cu putere de adevăr legal, după o anumită procedură, un conflict juridic, stabilit, prin lege, în competența acestor organe”.

^[10] Valentin I. Prisăcaru, op.cit., p. 147.

^[11] Art. 18 – Soluțiile pe care le poate da instanța, din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare.

^[12] C.G. Rarincescu, op.cit., p. 249.

^[13] Charles Debbasch, Jean-Claude Ricci, „Contentieux administratif”, 7-e édition, Dalloz, Paris, 1999, p. 284.

^[14] A. Trăilescu, op.cit., p. 318.

^[15] T. Drăganu, „Actele de drept administrativ”, Editura Științifică, București, 1959, p. 260.

^[16] V.I. Prisăcaru, op. cit., p. 262.

^[17] A. Trăilescu, op. cit., p. 343.