Glosă pe marginea Protocolului nr. 16 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului – Protocolul dialogului

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

În anii ʹ50, când se puneau bazele sistemului de protecție a drepturilor omului într-o Europă ale cărei sloganuri erau „lege, nu război” și „never again”, intenția redactorilor Convenției europene a fost aceea de a depăși, legal și instituțional, modelele care se conturau: cel onusian, dar și cel regional american^[1]. Cu toate acestea, voința statelor a condus spre adoptarea unei convenții „à la carte”^[2], a cărei dinamică instituțională și jurisdicțională a depins, în mare măsură, de asigurarea echilibrului dintre intern și internațional. De la mecanismul inițial (care includea Comisia) s-a ajuns, după „reforma mare”^[3] la crearea Curții unice cu caracter permanent, la accesul direct al persoanelor la Curte, la restructurarea instanței și redistribuirea competențelor între camere care a condus la ranforsarea credibilității sistemului european și la creșterea numărul cererilor individuale. În 2010, Protocolul 14 a contribuit la simplificarea activității și reducerea duratei proceselor în fața Curții (prin introducerea unei noi formații de lucru-judecătorul unic, a criteriului prejudiciului major și prin pronunțarea asupra cazurilor repetitive). Întâlnirile anuale ulterioare, de la Interlaken (care în 2010 demarează „Interlaken Process”), Izmir (2011) și Brighton (2012) au pus în lumină o nouă strategie de eficientizare a sistemului european prin redactarea protocoalelor 15 și 16. Primul, (adoptat în 2013, urmare a Declarației de la Brighton) este axat pe principiului subsidiarității și al doctrinei marjei de apreciere. Principalul său efect va consta în reducerea de la 6 la 4 luni a termenului în care o plângere individuală poate fi introdusă de la data deciziei finale pe plan intern. Intrarea în vigoare^[4] (la 1 august 2018) a Protocolul nr. 16^[5], de amendare a Convenției Europene deschide o nouă filă în istoria mecanismului european de protecție a drepturilor omului.

1. Reforma operată de Protocolului 16

Numit protocol al dialogului^[6] acesta introduce procedura cererilor de aviz consultativ și este văzut ca liant între CEDO și cele mai înalte jurisdicții ale statelor membre la Convenția europeană. Dialogul privind interpretarea sau aplicarea Convenției sau a protocoalelor anunță beneficii atât pentru statele părți, prin evitarea dezvoltării unei jurisprudențe naționale divergente cât și pentru Curte, prin reducerea numărului cererilor individuale^[7]. Probabil, unele cereri de aviz vor avea ca obiect aspecte mai puțin abordate în legislația națională și care vor fi abordate de CEDO prin prisma rolului său „progresiv” și continua aliniere la realitățile contemporane (reproducere asistată medical, libertatea de exprimare în era digitală, terorism, migrație etc.).

Potrivit formulării din articolul 1, instanțele „supreme” din statele membre pot” adresa Curții cereri de aviz consultativ „privind chestiuni de principiu referitoare la interpretarea sau aplicarea drepturilor și libertăților definite în Convenție sau în protocoale”, ceea ce indică caracterul ne-obligatoriu al procedurii (și, eventual, posibilitatea retragerii cererii).

Cele mai înalte jurisdicții naționale abilitate să se adreseze Curții sunt, potrivit textului documentului analizat, cele nominalizate de fiecare stat în momentul semnării sau ratificării. Până în prezent, din declarațiile depuse, observăm că majoritatea statelor a optat pentru Curtea Constituțională și Curtea Supremă (Albania, Armenia, Georgia, San Marino, Slovenia). Estonia și Ucraina au optat pentru Curtea Supremă, Finlanda pentru Curtea Supremă, Curtea Supremă Administrativă și Curtea Muncii, iar Franța a desemnat, pe lângă Consiliul Constituțional și Curtea se Casație și Consiliul de Stat^[8]. România a optat pentru varianta maximală: Curtea Constituțională, Înalta Curte de Casație și Justiție și cele 15 curți naționale de apel.

Condiție impuse de text [art. 1 alin. (2)] instanței care formulează cererea sunt: ca aceasta să solicite un aviz consultativ „doar în cadrul unei cauze pendinte în fața acesteia”, să motiveze cererea și să prezinte „aspectele relevante ale contextului juridic și de fapt ale cauzei pendinte”.

Procedura va consta în examinarea cererilor de aviz consultativ de către un colegiu de 5 judecători ai Marii Camere și de emiterea de către acesta din urmă a avizului propriu-zis. O eventuală decizie de respingere a cererii de aviz trebuie motivată de colegiul judecătorilor.

Protocolul permite intervenția (prin formularea de observații scrise și participare la audieri) Comisarului Consiliului Europei pentru drepturile omului, a statului a cărui instanță a trimis cererea de aviz sau a oricărui stat-parte interesat (art. 3).

Avizul emis de către Marea Cameră trebuie motivat. În situația în care „avizul nu exprimă în tot sau în parte opinia unanimă a judecătorilor” (art. 4) aceștia pot  redacta opinii separate.

În fine, Protocolul subliniază caracterul facultativ al avizelor emise de Curte (art. 5).

2. Despre impactul reformei și posibile dezavantaje

Competența consultativă nu este o noutate pentru CEDO. Aceasta a fost introdusă prin Protocolul nr.2 în sarcina Comitetului Miniștrilor însă a fost folosită extrem de rar (Curtea a fost solicitată doar cu trei cereri și a emis numai două opinii^[9]. Acest protocol introduce o competență adițională celei acordate inițial (reflectată în articolele 47-49 din textul Convenției) care va permite CEDO să mute accentul de pe analiza ex-post pe cea ex-ante a cererilor ceea ce, potrivit așteptărilor, va atrage creșterea celerității în soluționarea cauzelor în dreptul intern.

Alegerea caracterului opțional al Protocolului și numărul redus de state cerut pentru ratificare a permis accelerarea intrării în vigoare. Evident, Curtea va avea la început, un număr mai redus de solicitări de aviz consultativ și succesul acestei reforme va depinde de dialogul pe care-l va avea cu instanțele naționale ale statelor.

Cu toate acestea, se pot enumera câteva probleme care ar putea face ca reforma propusă de Protocol să nu aibă un impact imediat (în sensul de a facilita reducerea numărului de cereri individuale la CEDO) și să nu contribuie la realizarea unui veritabil dialog între CEDO și instanțele interne.

În primul rând, intenția de a derula un proces de colaborare între CEDO și cele mai înalte instanțe naționale este limitată de caracterul facultativ al avizului și, evident, de voința și buna credință^[10] a instanței solicitante de a ține cont de conținutul său, ceea ce poate afecta legitimitatea procedurii. Caracterul facultativ va permite adoptarea de către state a filosofiei „watch and wait” (după model britanic) în sensul de a urmări, pe termen mediu și lung opiniile curții și impactul acestora asupra jurisprudenței Curții^[11]. Faptul că nu toate statele care au semnat au ratificat ulterior protocolul pare a fi un argument în acest sens^[12].

În al doilea rând, o slăbiciune a Protocolului decurge din faptul că nu impune instanțelor solicitante de avize consultative să indice punctul lor de vedere în cauza respectivă. Raportul explicativ al Protocolului 16^[13] recomandă, pe bună dreptate acest lucru. Pentru a realiza un dialog real este nevoie de o astfel de prezentare a punctului de vedere.

În al treilea rând, intervenția la care se referă art. 3 menționat [și care e comparabilă cu intervenția terilor din art. 36. alin. (2) din Convenție] exclude părțile direct interesate în cauză. Desigur, prezența Comisarului pentru drepturile omului sau a oricărui stat-parte este importantă dar posibilitatea de participare a pârâtului ar trebui regândită. Cu atât mai mult cu cât, în Raportul explicativ^[14] se arată că participarea „ar fi de dorit”.

În al patrulea rând, existența unui aviz consultativ (însușit de instanța națională) nu exclude posibilitatea ca, aceeași cauză (în care a fost cerut) să ajungă – via cerere individuală- la CEDO, în procedura contencioasă, după pronunțarea instanței naționale. De asemenea, câtă vreme CEDO poate respinge o cerere de aviz consultativ, înseamnă că oricum, soluționarea rămâne la latitudinea instanței naționale.

În al cincilea rând, o sarcină în plus pentru Marea Cameră (a cărei procedură este foarte complexă și cronofagă^[15]) ar putea prelungi durata rezonabilă a procesului (suspendat în fața instanței naționale). Ca atare, orice întârziere din partea acestei structuri ar putea avea un efect descurajant asupra instanțelor naționale.

În al șaselea rând, un aviz consultativ emis cu votul majorității judecătorilor (nu în unanimitate) înseamnă că opiniile separate ale judecătorilor care au exprimat un vot contrar vor fi folosite în același mod în care actualmente opiniile separate servesc pentru a solicita retrimiterea unei cauze în fața Marii Camere, pentru a argumenta introducerea unei plângeri individuale).

3. Protocolul 16 din perspectiva aderării UE la Convenția Europeană

Deși documentul analizat nu conține referiri la relația cu Uniunea Europeană, impasul în care se află procesul de aderare al acestei organizații la Convenția europeană ne invită la o scurtă reflecție. După cum se știe, motivele pentru care Curtea de Justiție a ajuns la această concluzie sunt multiple însă laitmotivul îl constituie necesitatea păstrării autonomiei dreptului UE și a CJUE în raport cu CEDO^[16]. Această întrebarea străbate întregul text al avizului 2/13 al CJUE, context în care este prezentat riscul practicării de către state a unui forum shopping între Strasbourg și Luxembourg^[17].

Motivarea Curții de Justiție conține referiri la Protocolul nr. 16, îngrijorarea instanței fiind legată de procedura întrebărilor preliminare, considerată „cheia de boltă” a sistemului jurisdicțional^[18] comunitar, ca procedură care asigură unitatea de interpretare a dreptului european prin realizarea dialogului dintre instanțele statelor membre și CJUE. Protocolul nr. 16 la Convenția europeană permite, așa cum am menționat, instanțelor superioare și tribunalelor statelor membre să solicite CEDO opinii consultative privind interpretarea sau aplicarea drepturilor din Convenție. Temerea exprimată de CJUE în avizul 2/13 este că, odată încheiat procesul de aderare, Convenția va fi parte a dreptului UE ceea ce înseamnă că mecanismul stabilit de Protocol va putea afecta autonomia și efectivitatea procedurii preliminare stabilită de TFUE, mai ales când drepturile garantate de Cartă corespund celor din Convenție.

Concluziile CJUE^[19] privind imposibilitatea aderării UE la Convenția Europeană ridică o problemă (în plus) din perspectiva Protocolului 16. În condițiile în care judecătorii naționali vor adresa CEDO cereri de aviz consultativ privind aspecte ale dreptului Uniunii Europene, acestea pot afecta procedura trimiterii prealabile instituită de art. 267 al TFUE^[20]. În acest sens, una dintre soluțiile preconizate a fost ca, în cadrul Consiliului Europei, să fie adoptat un acord simplificat prin care state membre să se angajeze să introducă în legile naționale de ratificare a Protocolului 16 o dispoziție care să interzică utilizarea acestuia pentru întrebări legate de dreptul Uniunii Europene^[21]. Propunerea este discutabilă. Pe de altă parte, sunt exprimate și opinii care susțin că „apetența redusă manifestată până în prezent de state pentru plângerile inter-etatice” anunță un număr redus de cereri de aviz consultativ^[22].

O sumară comparație între procedura întrebărilor preliminare la CJUE și procedura cererii de avize consultative la CEDO ne sugerează că, în ciuda diferențelor, aceasta din urmă poate beneficia de câteva îmbunătățiri. Așa cum am menționat, la CEDO cererea de aviz consultativ este facultativă, rămânând la latitudinea instanțelor nominalizate de statele membre adresarea unei cereri de aviz consultativ și, tot la discreția acestora, să aplice sau nu opinia primită. În cadrul UE, procedura a fost concepută ca instrument de uniformizare a interpretării dreptului comunitar. Art. 267 permite tuturor instanțelor statelor membre (de toate gradele) să adreseze întrebări preliminare, pe când la CEDO, limitarea la instanțele superioare ar putea genera disfuncționalități și, mai ales întârzieri mai mult sau mai puțin justificate. În același context, trebuie subliniat faptul că nu există o prevedere care să impună prioritizarea avizelor în cauzele privind persoane deținute, bolnave etc. O altă observație se referă la posibilitatea de refuz a CEDO de a emite un aviz consultativ, care nu există în cadrul UE.

Bibliografie

Mikael Rask Madsen, Legal Diplomacy – Law, Politics and the Genesis of Postwar European Human Rights, in Human Rights in the Twentieth Century, Edited by Stefan-Ludwig Hoffman, Cambridge University Press, 2011.

Catrinel Brumar, Oana Florentina Ezer, Protocolul dialogului. Protocolul nr. 16 la Convenția europeană a drepturilor omului, Curierul Judiciar, 2015, Ed. C.H. Beck.

Noreen O’Meara, Reforming the ECtHR: The Impacts of Protocols 15 and 16 to the ECHR (September 1, 2015). Forthcoming in: Katja Ziegler, Elizabeth Wicks and Loveday Hodson (eds) The UK and European Human Rights. A Strained Relationship?, Hart 2015.

Aurora Ciucă, Dialogul dintre C.E.D.O. și Curtea de Justiție a U.E. privind protecția drepturilor omului, în Ion. M. Anghel (coordonator), Reglementări ale Uniunii Europene de un interes aparte-sui generis, pentru România, Ed. Universul Juridic, București, 2017.

Jean Paul Jacqué, Que faire après le non à l’adhésion? Après l’avis 2/13 de la Cour de Justice, Que faire?, Droit de lʹUnion Européenne, 2015.

Council of Europe Treaty Series – No. 214, Explanatory Report to Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Strasbourg, 2.X.2013.

Advisory Opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights (No 1) (2009) 49 EHRR 33 (GC) și Advisory Opinion on certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights (No 2) (2010) 50 EHRR SE10 (GC).