Decizia ÎCCJ (SCAF) nr. 3.827/2022 (M. Of. nr. 789/09.08.2022): anularea art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011 privind contravențiile la normele din domeniul sănătăţii publice

„Prin Cererea înregistrată la data de 5 august 2020 pe rolul Curții de Apel Galați – Secția contencios administrativ și fiscal cu nr. 463/44/2020, reclamantul … a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul …, anularea art. 30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice.

(…)

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, cu obiectul și normele legale incidente și cu aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul …  este fondat, pentru următoarele considerente:

II.1. Argumente de fapt și de drept relevante

Un prim motiv de casare invocat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, dată fiind, în accepțiunea titularului căii de atac, pretinsa încălcare a prevederilor art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și ale art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă.

Înalta Curte reține că obligația de motivare a unei hotărâri judecătorești, conform prevederilor art. 425 din Codul de procedură civilă, se referă la prezentarea argumentelor părților, stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, expunerea unui raționament propriu pentru care s-a ajuns la adoptarea soluției date în cauză, elemente ce se regăsesc în cuprinsul hotărârii supuse recursului în prezenta cauză. Instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care s-a ajuns la soluția adoptată, fiind respectate prevederile art. 22 alin. (2) și ale art. 425 din Codul de procedură civilă, fiind arătat silogismul logico-juridic ce a stat la baza sentinței pronunțate. Cât privește criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a legii la stabilirea situației juridice în cauză, ele vor fi avute în vedere cu ocazia examinării motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În jurisprudența sa constantă, instanța supremă a stabilit că «motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esență, de conținut, aceasta trebuind să fie clară, concisă și concretă, în concordanță cu probele și actele de la dosar. Înalta Curte a mai statuat că motivarea hotărârii constituie o garanție pentru părți în fața eventualului arbitrariu, judecătoresc, precum și singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noțiunii de proces echitabil în condițiile prevăzute de art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului».

Se rețin a fi incidente în cauză argumentele statuate în jurisprudența CEDO (paragraful 20 din hotărârea pronunțată în Cauza Gheorghe Mocuța contra României): «În continuare, Curtea reiterează că, deși articolul 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria A nr. 288). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria A nr. 303-B)».

Înalta Curte reține caracterul nefondat al criticilor circumscrise acestui motiv de casare, întrucât hotărârea primei instanțe cuprinde argumente pe care și-a fundamentat judecătorul fondului soluția pronunțată, chiar dacă acestea sunt lapidar exprimate.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerința existenței unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanțiile unui proces echitabil și ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispozițiilor art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce privește fondul cauzei se observă că hotărârea pronunțată în primă instanță a fost dată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Obiectul prezentei acțiuni judiciare îl constituie controlul de legalitate asupra dispozițiilor art. 30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice, care reglementează contravenția și sancțiunea contravențională pentru «nerespectarea măsurilor speciale instituite în situații epidemiologice deosebite», text normativ criticat pentru lipsă de claritate, precizie și previzibilitate.

A indicat recurentul-reclamant, ca temei al susținerilor sale din acțiunea introductivă, prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României, art. 6 alin. (3) lit. a) din Convenția europeană a drepturilor omului și ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, texte de drept care consacră principiul legalității și exigențele de calitate a legii.

Invocarea reperelor constituționale referitoare la calitatea legii este permisă în ceea ce privește analiza principiului legalității unui act administrativ cu caracter normativ, judecătorul de contencios administrativ fiind cel care are în competența sa o astfel de examinare, prin raportare la norme constituționale a căror încălcare se pretinde în cauză.

Instanța de contencios constituțional a statuat în mod constant că, «principiul legalității implică o obligație pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare și precise. Orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (Decizia Curții Constituționale nr. 447/2019, paragraful 23, cu referire la Decizia Curții Constituționale nr. 189 din 2 martie 2006)».

Tot în jurisprudența Curții Constituționale a României s-a afirmat că «Actele normative prin care se stabilesc contravenții trebuie să indice în mod clar și neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu ușurință, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenței sau inexistenței contravenției. Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își controleze conduita, astfel încât să fie apt să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care ar putea rezulta din săvârșirea unei anumite fapte. Altfel spus, legea trebuie să definească în mod clar contravențiile și sancțiunile aplicabile, fiind necesar ca destinatarul normei să cunoască din însuși textul normei juridice aplicabile care sunt actele, faptele sau omisiunile ce pot angaja răspunderea sa contravențională (…)

Dreptul contravențional, asemenea dreptului penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru protejarea anumitor valori sociale. În aceste condiții, actele normative cu putere de lege și actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc și se sancționează contravenții trebuie să întrunească toate condițiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate». (Decizia Curții Constituționale nr. 152/2020, paragrafele 127 și 130).

Hotărârea Guvernului criticată a fost adoptată în temeiul art. 2 din Legea nr. 254/2010 pentru abrogarea Legii nr. 98/1994 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele legale de igienă și sănătate publică.

Dacă în vechea reglementare legiuitorul a înțeles să includă în conținutul Legii nr. 98/1994, la art. 44, enumerarea măsurilor speciale ce puteau fi dispuse în situații epidemiologice deosebite, actuala reglementare lasă la latitudinea emitenților de legislație terțiară definirea acestor măsuri, precum și a sintagmei «situații epidemiologice deosebite», fără măcar a face trimitere la posibilitatea explicitării conținutului normei în discuție prin alte acte normative, lipsind orice corelație între acestea și prevederile art. 30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 857/2011.

Potrivit prevederilor art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, «Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor».

Este de observat că în conținutul dispoziției legale analizate în cauză sunt folosiți termeni generici, care determină o imposibilitate a destinatarului actului normativ de a-și stabili conduita de urmat, în absența unei descrieri riguroase a faptei contravenționale.

Or, maniera de reglementare prin utilizarea unor noțiuni generale, în absența unei corelări a normei analizate cu alte prevederi de drept care să lămurească, să expliciteze ce se înțelege prin concepte terminologice precum «măsuri speciale» ori «situații epidemiologice deosebite», determină lipsa de claritate și de previzibilitate a textului din actul administrativ normativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză.

Faptul că au fost emise mai multe ordine de ministru care prevăd măsuri de urmat în contextul pandemiei de COVID-19, fără a fi făcută o trimitere de la norma-cadru de sancționare a contravenției către actele normative care definesc acele măsuri a căror nerespectare duce la aplicarea de sancțiuni contravenționale, reprezintă, de asemenea, o lacună a textului criticat, care împiedică subiecții de drept cărora li se aplică norma analizată să cunoască întinderea și conținutul drepturilor și obligațiilor pe care aceștia trebuie să le respecte pentru a nu ajunge să fie sancționați contravențional.

În condițiile în care o normă juridică nu poate fi calificată ca fiind conformă din punct de vedere calitativ, deoarece nu conține, fără echivoc, «ceea ce trebuie să îndeplinească un subiect, ceea ce el este îndreptățit să facă sau ceea ce i se recomandă sau este stimulat să îndeplinească», o astfel de reglementare legală nu respectă normele de tehnică legislativă, determinând apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii, iar acel text normativ este contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție.

Totodată, este evident că textul supus analizei sub aspectul legalității nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse la art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

În consecință, viciul de legalitate intrinsec normei reglementate în cuprinsul art. 30 lit. h) din Hotărârea Guvernului nr. 857/2011 determină anularea acestui text normativ, adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituție și ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

(…)

II.2. Temeiul de drept al soluției pronunțate

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 din Codul de procedură civilă, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul …….., va casa sentința primei instanțe și, rejudecând cauza, va dispune admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată”.

Decizia ÎCCJ (SCAF) nr. 3.827/2022

Prin Decizia nr. 3.827/2022, ÎCCJ a admis recursul declarat de reclamantul … împotriva sent. civ. nr. 119/2020 a C. Ap. Galați – Secția contencios administrativ și fiscal, iar ÎCCJ, casând și rejudecând, a admis  cererea în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamantul …, în contradictoriu cu pârâtul …

De asemenea, a anulat art. 30 lit. h) din H.G. nr. 857/2011 privind stabilirea și sancționarea contravențiilor la normele din domeniul sănătății publice.

În final, a obligat intimatul … la plata către recurentul … a sumei de 381 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.