Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 27/2017 (M. Of. nr. 163/21.02.2018): competenţa în soluţionarea litigiilor având ca obiect contestaţia îndreptată împotriva deciziei de încetare a plăţii indemnizaţiei lunare în beneficiul pensionarilor sistemului public de pensii, membri ai uniunilor de creatori

În M. Of. nr. 163 din 21 februarie 2018, a fost publicată Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 27/2017 din 4 decembrie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 5 alin. (4) și art. 9 din Legea nr. 8/2006, competența în soluționarea litigiilor având ca obiect contestația îndreptată împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației prevăzute de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006”.

Legea nr. 8/2006

„Art. 1

(1) Prezenta lege reglementează dreptul la o indemnizație lunară în beneficiul pensionarilor sistemului public de pensii, care sunt membri ai uniunilor de creatori legal constituite, recunoscute ca persoane juridice de utilitate publică”.

„Art. 5

(4) Decizia prevăzută la alin. (3) poate fi contestată de solicitant, în condițiile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

„Art. 9

Prevederile referitoare la stabilirea, suspendarea, încetarea, plata pensiilor, răspunderea juridică și jurisdicția din domeniul pensiilor din sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale se aplică în mod corespunzător și indemnizației stabilite în condițiile prezentei legi”.

IV.1. Obiectul sesizării

4. Problema de drept ce a creat divergență de practică judiciară vizează stabilirea instanței competente material și funcțional care trebuie să soluționeze în prima instanță contestațiile formulate de pensionarii sistemului public de pensii, ce au și calitatea de membri ai uniunii de creatori, împotriva deciziilor emise de Casa de pensii sectorială din cadrul Ministerului Apărării Naționale, prin care s-a dispus încetarea plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii

56. Verificând regularitatea învestirii, prin prisma dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, se constată că această condiție legală este îndeplinită în ceea ce îl privește pe titularul sesizării.

57. Așadar, prezentul recurs este exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală, și anume Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov, ce poate fi titular al sesizării pentru promovarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare.

58. Art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive. Din analiza textului de lege se pot desprinde patru condiții cerute pentru admisibilitatea recursului în interesul legii, și anume: existența unei probleme de drept; această problemă de drept să fi primit dezlegări diferite; soluțiile să fie date prin hotărâri judecătorești definitive; nu în ultimul rând, ca o condiție formală, hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.

59. În primul rând, obiectul recursului în interesul legii se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, și anume privește probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești.

60. În acest sens, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită, prin promovarea prezentului recurs în interesul legii, cu solicitarea de a stabili competența materială și funcțională în soluționarea litigiilor având ca obiect contestația îndreptată împotriva deciziilor de încetare a plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006, formulată de membrii uniunii de creatori care au și statut de pensionari din sistemul pensiilor militare de stat și din domeniul apărării naționale, ordinii publice și securității naționale, respectiv stabilirea naturii litigiului, dacă este un litigiu de asigurări sociale sau de contencios administrativ.

61. Pe de altă parte, s-a făcut dovada că soluțiile date de către instanțele judecătorești problemei deduse judecății sunt contradictorii, unele instanțe stabilind competența de soluționare a acestor cauze în favoarea tribunalului, ca litigii de contencios administrativ, în cadrul secției de contencios administrativ și fiscal, altele în favoarea tribunalului, completul specializat de litigii de muncă și asigurări sociale din cadrul secției civile, ca litigii de asigurări sociale.

62. De asemenea, este întrunită și cerința ca soluțiile diferite să fie date prin hotărâri judecătorești definitive, fiind atașate la memoriul de recurs copii ale acestor hotărâri definitive.

63. Este îndeplinită și condiția privind respectarea cerințelor de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, date fiind anexele memoriului de recurs în interesul legii din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul tuturor curților de apel din țară, prezentul recurs în interesul legii având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

64. Drept urmare, prezentul recurs în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă.

B. Analiza problemei de drept soluționate neunitar de instanțele judecătorești

65. Problema de drept ce se solicită a fi dezlegată este aceea de a stabili instanța competentă material și funcțional să soluționeze în primă instanță contestațiile formulate de pensionarii sistemului public de pensii, ce au și calitatea de membri ai uniunii de creatori, împotriva deciziilor emise de Casa de pensii sectorială din cadrul Ministerului Apărării Naționale, prin care s-a dispus încetarea plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006.

66. Deciziile au fost emise ca urmare a încetării calității de pensionar în sistemul public de pensii a beneficiarilor indemnizației, începând cu data de 1.01.2016, pe considerentul că au devenit, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 223/2015, pensionari ai sistemului pensiilor militare de stat, fiind eliminați de la beneficiul Legii nr. 8/2006, în temeiul căreia au primit indemnizația lunară.

67. Trebuie remarcat faptul că, ulterior, legiuitorul a intervenit prin Legea nr. 83/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 4 mai 2016, în sensul completării Legii nr. 223/2015, prevăzând în mod expres că dispozițiile Legii nr. 8/2006 se aplică în mod corespunzător și pensionarilor sistemului pensiilor militare de stat și alte drepturi de asigurări sociale din domeniul apărării naționale, ordinii publice și securității naționale, indiferent de data înscrierii la pensie, dacă îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, însă acest act normativ completator nu era în vigoare la data emiterii deciziilor contestate în cauzele care au generat practica neunitară.

68. Din examinarea jurisprudenței care a stat la baza promovării recursului în interesul legii se constată faptul că instanțele de judecată au un punct de vedere unitar în ceea ce privește instanța competentă material să soluționeze contestațiile mai sus amintite, în sensul că acestea se soluționează în prima fază procesuală de tribunale, soluțiile diferite privind competența funcțională a secțiilor din cadrul aceleiași instanțe, și anume secția de contencios administrativ și fiscal, potrivit opiniei minoritare, respectiv secția/completul specializat de asigurări sociale.

69. Soluționarea problemei ce formează obiectul sesizării impune, cu prioritate, stabilirea naturii juridice a litigiului în care se contestă decizia prin care Casa de pensii sectorială din cadrul Ministerului Apărării Naționale a dispus încetarea plății indemnizației prevăzute laart. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006, și anume dacă acesta este un litigiu de contencios administrativ sau un litigiu de asigurări sociale, competența materială urmând a decurge din această calificare.

70. Pentru aceasta, trebuie avute în vedere dispozițiile legale relevante pentru dezlegarea problemei de drept: Legea nr. 8/2006 (forma în vigoare la data de 1 ianuarie 2016):

„Art. 1

(1) Prezenta lege reglementează dreptul la o indemnizație lunară în beneficiul pensionarilor sistemului public de pensii, care sunt membri ai uniunilor de creatori legal constituite și recunoscute ca persoane juridice de utilitate publică, potrivit dispozițiilor O.G. nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, aprobată cu modificări prin Legea nr. 246/2005”.

„Art. 3

(1) Conducerea fiecăreia dintre uniunile prevăzute la art. 1 alin. (1) va atesta calitatea de membru, la cererea persoanelor interesate. Conducerii uniunii de creatori îi revine întreaga responsabilitate asupra corectitudinii și exactității datelor consemnate în dovada calității de membru.

(2) Dovada eliberată poate fi contestată potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004”.

„Art. 5

(1) Indemnizația lunară prevăzută de prezenta lege se acordă, la cerere, începând cu luna următoare celei în care a fost depusă cererea la casa teritorială de pensii.

(2) Cererea va fi însoțită de actul de identitate, decizia de pensionare sau, după caz, cuponul mandat poștal ori talonul cont curent, dovada calității de membru al uniunilor de creatori legal constituite și recunoscute ca persoane juridice de utilitate publică, o declarație pe propria răspundere că nu este beneficiar al prevederilor Legii nr. 118/2002, precum și alte documente necesare susținerii cererii.

(3) Punerea în plată se face în baza deciziei casei teritoriale de pensii competente.

(4) Decizia prevăzută la alin. (3) poate fi contestată de solicitant, în condițiile Legii nr. 554/2004”.

„Art. 9 

Prevederile referitoare la stabilirea, suspendarea, încetarea, plata pensiilor, răspunderea juridică și jurisdicția din domeniul pensiilor din sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale se aplică în mod corespunzător și indemnizației stabilite în condițiile prezentei legi”.

Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice:

„Art. 152

Jurisdicția asigurărilor sociale se realizează prin tribunale și curți de apel”.

„Art. 153

Tribunalele soluționează în primă instanță litigiile privind: (…)

d) hotărârile Comisiei Centrale de Contestații și ale comisiilor de contestații care funcționează în cadrul Ministerului Apărării Naționale, Ministerului Administrației și Internelor și Serviciului Român de Informații privind deciziile de pensie; (…)

f) refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri privind drepturile de asigurări sociale;”.

„Art. 156

Prevederile prezentei legi, referitoare la jurisdicția asigurărilor sociale, se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă și ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat (în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2016):

„Art. 1

Dreptul la pensii și asigurări sociale pentru militari, polițiști și funcționari publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare este garantat de stat și se exercită, în condițiile prezentei legi, prin sistemul pensiilor militare de stat și alte drepturi de asigurări sociale din domeniul apărării naționale, ordinii publice și securității naționale, denumit în continuare sistemul pensiilor militare de stat”.

„Art. 100

Jurisdicția în sistemul pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale și curți de apel”.

„Art. 102

Cererile îndreptate împotriva caselor de pensii sectoriale se adresează instanței în a cărei rază teritorială își are domiciliul ori sediul reclamantul”.

„Art. 103

Hotărârea tribunalului poate fi atacată cu apel”.

„Art. 104

Prevederile prezentei legi, referitoare la jurisdicția în sistemul pensiilor militare de stat, se completează cu dispozițiile Codului de procedură civilă și ale Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare”.

71. Din examinarea coroborată a acestor dispoziții legale și a argumentelor invocate în practica judiciară, cu referire la competența funcțională a instanței în soluționarea litigiilor având ca obiect contestația formulată împotriva deciziilor de încetare a plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006, trebuie să se dea prevalență dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 8/2006, în sensul că aceste litigii sunt litigii de asigurări sociale și se soluționează de tribunal, în complet specializat de asigurări sociale.

72. Soluția propusă valorifică atât interpretarea gramaticală a normelor juridice analizate, cât și interpretarea sistematică și logică a acestora, ținând seama de ansamblul reglementării Legii nr. 8/2006 și de întreaga legislație relevantă.

73. Astfel, este necesar a se face distincție între tipurile de litigii izvorâte din aplicarea dispozițiilor Legii nr. 8/2006:

1. litigii având ca obiect contestația împotriva deciziei de neacordare/respingere a cererii de acordare a indemnizației prevăzute de această lege, care sunt supuse prevederilor art. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006, putând fi contestate de solicitant „în condițiile Legii nr. 554/2004”;

2. litigii privind calitatea de membru al uniunii de creatori, care sunt supuse prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 8/2006, dovada eliberată în acest sens putând fi contestată „potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004”;

3. litigii privind plata efectivă sau calitatea de pensionar al sistemului public de pensii, care sunt supuse prevederilor art. 9 din Legea nr. 8/2006, respectiv „jurisdicției din domeniul pensiilor din sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale”.

74. Cauzele care au născut practica neunitară supusă prezentului recurs în interesul legii sunt cele ce au ca obiect decizia de încetare a plății indemnizației, ca urmare a încetării calității de pensionar al sistemului public de pensii, și se subsumează celui de-al treilea tip de litigii mai sus arătate, pentru care legiuitorul a stabilit în mod explicit, prin art. 9 din Legea nr. 8/2006, competența de soluționare în favoarea instanțelor specializate în dreptul asigurărilor sociale.

75. Decizia de încetare a plății indemnizației, care presupune cu necesitate existența unei decizii anterioare privind acordarea acesteia, nu se confundă cu decizia de respingere a cererii de acordare a indemnizației prevăzute de Legea nr. 8/2006, caz în care dreptul nu este acordat solicitantului ab initio.

76. Dacă, în ceea ce privește litigiile având ca obiect respingerea cererii de acordare a indemnizației prevăzute de Legea nr. 8/2006, competența funcțională de soluționare a acestora revine, potrivit art. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006, instanței de contencios administrativ, nu aceeași este situația litigiilor având ca obiect încetarea plății indemnizației, care sunt supuse prevederilor jurisdicției asigurărilor sociale, așa cum art. 9 din Legea nr. 8/2006 prevede în mod expres.

77. Trebuie precizat că atragerea diferită a competenței soluționării acestor tipuri de litigii este determinată chiar de obiectul deciziei (respingerea cererii privind acordarea indemnizației, respectiv încetarea plății indemnizației), astfel că, în interpretarea propusă, nu se ajunge la situația ca decizia de încetare a plății indemnizației să fie contestată în fața unor instanțe diferite, în funcție de motivele indicate în conținutul ei.

78. O altă interpretare a art. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006 ar lipsi practic de conținut dispozițiile art. 9 din același act normativ, care stabilesc în mod expres faptul că jurisdicția din domeniul pensiilor din sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale se aplică în mod corespunzător și indemnizației stabilite în condițiile Legii nr. 8/2006, fără nicio distincție în funcție de obiectul propriu-zis al litigiului.

79. În acest sens se reține faptul că art. 9 din Legea nr. 8/2006 nu se rezumă la a face trimitere la normele de drept material referitoare la stabilirea, suspendarea, încetarea, plata pensiilor, ci se referă, în mod distinct, la normele procedurale și de competență din domeniul pensiilor, acestea fiind aplicabile, în mod corespunzător, în ceea ce privește indemnizația prevăzută de Legea nr. 8/2006.

80. Cât privește calitatea emitentului deciziei de încetare a plății indemnizației, de instituție/autoritate publică, aceasta nu este de natură a atrage de plano competența instanței de contencios administrativ, întrucât o atare competență specială intervine doar în cazurile și condițiile expres prevăzute de legiuitor.

81. Astfel, în unele dintre hotărârile anexate sesizării, temeiul de drept al deciziei de încetare a plății indemnizației prevăzute de art. 1 din Legea nr. 8/2006 emise de Casa de pensii sectorială din cadrul Ministerului Apărării Naționale este reprezentat de art. 109 alin. (1), art. 110 alin. (1), coroborat cu art. 123 din Legea nr. 223/2015 privind pensiile militare de stat.

82. Or, potrivit art. 100 și 101 din Legea nr. 223/2015, jurisdicția în sistemul pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale și curți de apel, litigiile privind stabilirea și plata drepturilor de pensii fiind soluționate în primă instanță de către tribunal, iar cererile îndreptate împotriva caselor de pensii sectoriale se adresează instanței în a cărei rază teritorială își are domiciliul ori sediul reclamantul.

83. Prin urmare, în condițiile existenței unui act normativ special, care reglementează o anumită competență materială, emiterea unei decizii de către o instituție/autoritate publică nu determină competența instanței de contencios administrativ, prin prisma caracterului de act administrativ și în funcție de rangul autorității publice emitente.

84. În același timp, menționarea eronată în cuprinsul deciziei de încetare a plății indemnizației a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 nu determină, în mod automat, competența instanței de contencios administrativ, de vreme ce norma specială reglementată de Legea nr. 223/2015 nu face trimitere la legea contenciosului administrativ.

85. Nici argumentul întemeiat pe principiul simetriei actelor juridice nu este de natură a da suport opiniei potrivit căreia contestația formulată împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006 ar avea natura unui litigiu de contencios administrativ, întrucât, dincolo de interpretarea gramaticală, bazată pe analiza textelor art. 5 alin. (4) și art. 9 din Legea nr. 8/2006, din interpretarea logică a acelorași norme rezultă că decizia de acordare a indemnizației este simetrică deciziei de neacordare, iar nu celei de încetare a plății indemnizației.

86. Mai mult decât atât, prin dispozițiileart. 5 alin. (4) și art. 9, legiuitorul a derogat în mod expres de la simetrie, stabilind că doar decizia de admitere sau de respingere a cererii de acordare a indemnizației este de competența instanței de contencios administrativ, toate celelalte modificări ulterioare intervenite cu privire la dreptul în discuție, inclusiv sistarea plății indemnizației, urmând a fi supuse jurisdicției din domeniul pensiilor din sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări sociale.

87. În acest context, trebuie amintite și prevederile art. 8 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 8/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.650/2006, în conformitate cu care decizia de admitere sau respingere a cererii de acordare a indemnizației lunare poate fi contestată de solicitant potrivit dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

88. Norma anterior menționată este conformă cu dispozițiile art. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006, iar împrejurarea că art. 10 din aceleași Norme metodologice, care se referă în mod expres la decizia de încetare a plății indemnizației, nu indică calea procedurală de contestare, nu poate constitui un argument pentru a reține că și aceste din urmă litigii ar fi de competența instanței de contencios administrativ.

89. De altfel, prin Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 8/2006 nu s-ar fi putut introduce o dispoziție contrară celei în aplicarea căreia sunt emise, art. 9 din Legea nr. 8/2006 stabilind în mod expres că litigiile având ca obiect contestațiile împotriva deciziilor prin care s-a dispus încetarea plății indemnizației prevăzute la art. 1 alin. (1) țin de jurisdicția asigurărilor sociale.

90. Distincțiile pe care hotărârile judecătorești anexate sesizării le fac între diferitele formulări utilizate de legiuitor în conținutul Legii nr. 8/2006 [„potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004” – art. 3 alin. (2), „în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 – art. 5 alin. (4)”] sunt lipsite de relevanță din perspectiva problemei de drept a cărei dezlegare se solicită, întrucât se referă la două tipuri de litigii distincte de cele reglementate de art. 9 din Legea nr. 8/2006.

91. Sub acest aspect, se mai reține că o parte din practica judiciară atașată sesizării are ca obiect contestații formulate împotriva deciziei de respingere a cererii privind acordarea indemnizației, soluționate în mod corect de instanța de contencios administrativ, dar care nu fac obiect al analizei de față și care nu pot constitui un argument în favoarea atragerii competenței instanței de contencios administrativ pentru contestațiile formulate împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației.

92. În ceea ce privește punctul de vedere exprimat de reprezentantul Ministerului Public, se opinează că aspectele referitoare la natura indemnizației reglementate de art. 1 alin. (1) din Legea nr. 8/2006 sau la sursa de plată a acesteia nu prezintă relevanța necesară pentru dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării.

93. De asemenea, se propune ca, în determinarea competenței materiale și funcționale de soluționare a litigiilor având ca obiect deciziile de încetare a plății indemnizației, să se procedeze diferit, în funcție de cauzele care au condus la încetarea plății: ori de câte ori cauza de încetare a plății constă în lipsa uneia dintre condițiile de acordare a acesteia cerute de Legea nr. 8/2006 (lipsa calității de membru al unei uniuni de creatori, lipsa/pierderea statutului de utilitate publică a uniunii de creatori, lipsa calității de pensionar în sistemul public), competența de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor administrative ale caselor de pensii de încetare a plății indemnizației ar aparține secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, în temeiul art. 5 alin. (4) din Legea nr. 8/2006. În mod corelativ, în situația în care încetarea plății indemnizației își are izvorul în unul dintre cazurile prevăzute de art. 113 din Legea nr. 263/2010, respectiv art. 71 din Legea nr. 223/2015, de încetare a plății pensiei înseși, ar deveni aplicabile dispozițiile art. 9, respectiv art. 10 alin. (3) din Legea nr. 8/2006, care conferă competența de soluționare a contestațiilor instanței specializate de asigurări sociale.

94. Se consideră că nu se poate proceda la învestirea unor instanțe diferite cu soluționarea aceluiași tip de litigii, având ca obiect contestația împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației, în funcție de motivarea administrativă a actului, întrucât, potrivit dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 8/2006, competența este determinată chiar de obiectul deciziei, nefiind prevăzută nicio distincție care să aibă la bază motivarea acesteia.

95. Mai mult decât atât, opinia exprimată de reprezentantul Ministerului Public are în vedere doar competența funcțională a instanței de contencios administrativ, fără a se arăta care este instanța competentă material să soluționeze, în prima instanță, contestația împotriva deciziei de încetare a plății indemnizației, având în vedere prevederile art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, potrivit cărora aceasta revine fie tribunalului, fie curții de apel, în funcție de rangul organului emitent (local sau central); în tipul de litigii ce a născut practica neunitară, această competență ar reveni curții de apel, Casa de pensii sectorială a Ministerului Apărării Naționale fiind organ central.