Decizia ÎCCJ (Complet RIL) nr. 1/2017 (M. Of. nr. 223/31.03.2017): Anularea hotărârilor comisiei pentru protecţia copilului de încadrare în grad şi tip de handicap a copilului cu dizabilităţi

În M. Of. nr. 223 din 31 martie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 1/2017 privind soluționarea unui recurs în interesul legii având ca obiect „interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 10 alin. (3) din H.G. nr. 1.437/2004 privind organizarea și metodologia de funcționare a comisiei pentru protecția copilului, în vederea stabilirii competenței materiale de soluționare a litigiilor având ca obiect plângerea împotriva hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisia pentru protecția copilului din cadrul direcției generale de asistență socială și protecția copilului”.

Legea nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap

„Art. 85

(2) Încadrarea în grad și tip de handicap a copiilor cu handicap se face de comisia pentru protecția copilului.

(3) Încadrarea în grad și tip de handicap a adulților cu handicap se face de comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare comisie de evaluare”.

(…)

Art. 90^1

(1) În structura Autorității Naționale pentru Persoanele cu Dizabilități funcționează Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, denumită în continuare Comisia superioară, cu activitate decizională în soluționarea contestațiilor la certificatele de încadrare în grad și tip de handicap, emise de comisiile de evaluare ale persoanelor adulte cu handicap județene sau ale sectoarelor municipiului București.

(…) 

Art. 90^2

(4) Deciziile emise de Comisia superioară pot fi atacate la secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, cererile adresate instanței fiind scutite de taxa judiciară de timbru”.

Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului

„Art. 115

(1) În subordinea consiliului județean și, respectiv, a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București funcționează comisia pentru protecția copilului, ca organ de specialitate al acestora, fără personalitate juridică, având următoarele atribuții principale:

a) stabilirea încadrării în grad de handicap și orientarea școlară a copilului;
b) pronunțarea, în condițiile prezentei legi, cu privire la propunerile referitoare la stabilirea unei măsuri de protecție specială a copilului;
c) soluționarea cererilor privind eliberarea atestatului de asistent maternal;
d) alte atribuții prevăzute de lege.

(2) Organizarea și metodologia de funcționare a comisiei pentru protecția copilului se reglementează prin hotărâre a Guvernului.

(…) 

Art. 133

(1) Cauzele prevăzute de prezenta lege privind stabilirea măsurilor de protecție specială sunt de competența tribunalului de la domiciliul copilului.

(2) Dacă domiciliul copilului nu este cunoscut, competența revine tribunalului în a cărui circumscripție teritorială a fost găsit copilul”.

H.G. nr. 1.437/2004 privind organizarea și metodologia de funcționare a comisiei pentru protecția copilului 

„Art. 9

(1) Comisia competentă să soluționeze cazurile privitoare la copiii care necesită o măsură de protecție specială este cea în a cărei rază teritorială se află domiciliul copilului.

(…) 

Art. 10

(3) Hotărârile Comisiei pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării fiind soluționate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004”.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„Semnificația unor termeni

Art. 2

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;

(…)

f) contencios administrativ – activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;

(…) 

Obiectul acțiunii judiciare

Art. 8

(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

(…) 

Instanța competentă

Art. 10

(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de lei se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(…)

(3) Reclamantul se poate adresa instanței de la domiciliul său sau celei de la domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanța de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca excepția necompetenței teritoriale”.

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

1. Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia vizează stabilirea competenței materiale de soluționare a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisia pentru protecția copilului. Pentru rigoare terminologică, este necesar a fi menționat că dispozițiile legale în materie nu conțin nicio precizare privind calificarea acestei acțiuni drept „plângere”, așa cum apare în conținutul sesizării, motiv pentru care, în cuprinsul deciziei, se va face referire la anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, iar nu la plângerea împotriva acestor hotărâri.

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție

39. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii”, precum și ale art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare.

40. Analiza implică, așadar, mai multe aspecte:

– cel al cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă – dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii; această cerință de admisibilitate se constată a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă practica neunitară la nivelul mai multor curți de apel din țară, în soluționarea unor conflicte de competență;

– sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii; și această condiție se constată a fi îndeplinită, întrucât sesizarea vizează interpretarea și aplicarea unitară a unor norme referitoare la competența materială de soluționare a litigiilor având ca obiect anularea hotărârilor de încadrare a minorilor în grad de handicap, emise de comisia pentru protecția copilului;

– sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă.

41. Se apreciază, așadar, că recursul în interesul legii este admisibil.

42. Cu privire la fondul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că prima orientare jurisprudențială, conform căreia litigiile având ca obiect anularea hotărârii de încadrare a minorului în grad de handicap sunt de competența secțiilor/completelor specializate în contencios administrativ, este în acord cu litera și spiritul legii, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

43. Raportat la cadrul normativ incident supus interpretării, menționat la pct. II din decizie, primul pas necesar în lămurirea chestiunii competenței este stabilirea naturii actului atacat.

44. Comisia pentru protecția copilului este instituită prin art. 115 alin. (1) din Legea nr. 272/2004, ca organ de specialitate, aflat în subordinea consiliului județean și, respectiv, a consiliului local al sectorului municipiului București, fără personalitate juridică, având printre atribuțiile principale pe aceea de a stabili încadrarea în grad de handicap și orientarea școlară a copilului cu dizabilități. Această atribuție este prevăzută și de art. 85 alin. (2) din Legea nr. 448/2006 și este similară cu cea instituită de art. 85 alin. (3) și art. 87 din aceeași lege în sarcina Comisiei de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, de asemenea, organ de specialitate al consiliului județean sau, după caz, al consiliului local al sectorului municipiului București, cu activitate decizională în materia încadrării persoanelor adulte în grad și tip de handicap.

45. Comisia pentru protecția copilului, precum și Comisia pentru evaluarea persoanelor adulte cu handicap, sunt autorități publice, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

46. Hotărârile de încadrare în grad de handicap au natura juridică a unor acte administrative unilaterale, cu caracter individual, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

47. Legea nr. 448/2006, care reglementează drepturile persoanelor cu handicap, se rezumă la a stabili în sarcina comisiei pentru protecția copilului atribuția încadrării în grad și tip de handicap a copiilor cu dizabilități. Funcționarea comisiei este instituită prin art. 115 alin. (1) [fostul art. 104 alin. (1)] din Legea nr. 272/2004, cele două legi fiind interferente în reglementarea încadrării în tip și grad de handicap a copilului cu dizabilități. Metodologia de funcționare a comisiei și de emitere a hotărârilor privind încadrarea în grad de handicap a copilului minor face obiectul de reglementare al Hotărârii Guvernului nr. 1.437/2004, emisă în temeiul fostului art. 104 alin. (2), devenit, după republicare, art. 115 alin. (2) din Legea nr. 272/2004, care instituie funcționarea comisiei și statuează că organizarea și metodologia de funcționare a acesteia se reglementează prin hotărâre a Guvernului.

48. Legea nr. 448/2006 stabilește reguli de procedură prealabilă și de competență numai în ceea ce privește soluționarea litigiilor referitoare la încadrarea în grad și tip de handicap a persoanelor adulte cu dizabilități, statuând, prin art. 90^1 alin. (1) și art. 90^2 alin. (4), că hotărârile Comisiei de evaluare pot fi contestate la Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap*3), iar deciziile Comisiei superioare pot fi atacate la secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, potrivit Legii nr. 554/2004.

––––

*3) Comisie care funcționează, în prezent, conform modificărilor aduse art. 90^1 din Legea nr. 448/2006 prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 40/2016, în structura Autorității Naționale pentru Persoanele cu Dizabilități și care funcționa anterior acestor modificări în structura Ministerului Muncii Familiei și Protecției Sociale.

49. Legea nr. 272/2004, la rândul ei, reglementează, prin art. 133 alin. (1), exclusiv competența de soluționare a cauzelor privind stabilirea măsurilor de protecție specială a copilului, prevăzute de art. 59 din lege. Dispunerea acestor măsuri intră tot în atribuțiile comisiei pentru protecția copilului, abilitată, potrivit art. 115 alin. (1) lit. b) din lege, să se pronunțe cu privire la propunerile referitoare la stabilirea unei măsuri de protecție specială a copilului. De asemenea, prin art. 134 și următoarele, Legea nr. 272/2004 instituie reguli de procedură în cauzele privind stabilirea măsurilor de protecție specială a copilului.

50. Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004 este emisă pentru organizarea executării art. 115 alin. (2) [fostul art. 104 alin. (2)] din Legea nr. 272/2004 și reglementează organizarea și metodologia de funcționare a comisiei pentru protecția copilului*4). Hotărârea se referă explicit, prin art. 9, exclusiv la stabilirea măsurilor de protecție specială a copiilor, iar prin art. 10 alin. (3) stipulează că hotărârile comisiei pot fi atacate la tribunalul de la domiciliul copilului, cauzele supuse judecării urmând a fi soluționate potrivit regulilor speciale de procedură prevăzute de Legea nr. 272/2004. Aceste ultime dispoziții sunt pe deplin concordante cu prevederile art. 133 și următoarele din Legea nr. 272/2004. Din topografia textelor legale anterior menționate (art. 9 și 10 din Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004), rezultă că actul normativ de rang inferior legii în temeiul căreia a fost emis este corelat cu actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv cu Legea nr. 272/2004, care reglementează exclusiv competența în litigiile privind hotărârile comisiei pentru protecția copilului emise în materia măsurilor de protecție specială.

––––

*4) „Art. 1. – Comisia pentru protecția copilului, denumită în continuare Comisia, prevăzută la art. 104 din Legea nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, este organul de specialitate, fără personalitate juridică, al consiliului județean, respectiv al consiliului local al sectorului municipiului București, cu activitate decizională în materia protecției și promovării drepturilor copilului.

Art. 2

(1) Comisia are următoarele atribuții principale;

a) stabilește încadrarea copiilor cu dizabilități într-un grad de handicap și, după caz, orientarea școlară a acestora;
b) stabilește măsurile de protecție specială a copiilor, în condițiile legii;
c) reevaluează periodic hotărârile privind măsurile de protecție, precum și încadrarea în grad de handicap și orientarea școlară a copiilor, pe baza sesizării direcției generale de asistență socială și protecția copilului, denumită în continuare Direcția;
d) revocă sau înlocuiește măsura stabilită, în condițiile legii, dacă împrejurările care au determinat stabilirea acesteia s-au modificat;
e) soluționează cererile privind eliberarea atestatului de asistent maternal profesionist;
f) soluționează plângerile adresate de copii, în măsura în care soluționarea acestora nu este stabilită de lege în competența altor instituții;
g) promovează drepturile copilului în toate activitățile pe care le întreprinde;
h) informează părinții cu privire la consecințele plasamentului asupra raporturilor pe care le au cu copiii, inclusiv drepturile și obligațiile pe care le au față de copil pe durata măsurii plasamentului;
i) stabilește, în condițiile legii, cuantumul contribuției lunare a părinților la întreținerea copilului pentru care s-a decis plasamentul.

(2) Comisia îndeplinește orice alte atribuții prevăzute de lege.”

51. Rezultă, astfel, că niciunul dintre actele normative speciale menționate (Legea nr. 448/2006, Legea nr. 272/2004 și Hotărârea Guvernului nr. 1.437/2004) nu cuprinde reguli de competență pentru litigiile având ca obiect anularea hotărârii privind încadrarea în grad de handicap a copilului cu dizabilități și obligarea autorității publice să emită o nouă hotărâre prin care să stabilească o altă încadrare.

52. În aceste condiții, devine aplicabilă legea generală, respectiv Legea nr. 554/2004. Calitatea comisiei, de autoritate publică, și natura de act administrativ a hotărârilor emise pentru încadrarea în grad de handicap sunt elemente proprii unui litigiu în contencios administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

53. În conformitate cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la poziția autorității publice emitente a actului în sistemul administrației publice, având în vedere că aceasta funcționează în cadrul consiliului județean sau în cadrul consiliului local al sectorului municipiului București, competența de soluționare în primă instanță a litigiilor menționate revine tribunalului – secția/completul specializat în contencios administrativ de la sediul autorității sau de la domiciliul reclamantului.

54. Pentru stabilirea competenței în sensul arătat pledează și următoarele argumente de corelare legislativă și analogie juridică.

55. În cazul hotărârilor Comisiei superioare de evaluare a persoanelor adulte cu handicap, Legea nr. 448/2006 stabilește în mod expres competența de soluționare a litigiilor în favoarea tribunalului – secția/completele specializate în contencios administrativ. În materia protecției și promovării drepturilor persoanelor cu dizabilități, Legea specială nr. 448/2006 nu distinge, în privința domeniului său de aplicare, între copii și adulți cu handicap. Conform art. 2 alin. (2) din lege, de dispozițiile acesteia beneficiază copiii și adulții cu handicap, cetățeni români, cetățeni ai altor state sau apatrizi, pe perioada în care au, conform legii, domiciliul ori reședința în România. Comisia pentru protecția copilului și Comisia de evaluare a persoanelor adulte cu handicap sunt, ambele, organe de specialitate în subordinea consiliului județean/local, având atribuții similare, referitoare la stabilirea încadrării în grad de handicap a minorilor, respectiv a adulților. În aceste condiții, având în vedere că soluționarea cauzelor privitoare la deciziile de încadrare în grad de handicap a adulților este conferită de legea specială instanțelor de contencios administrativ, pentru identitate de rațiune, și cauzele privitoare la hotărârile comisiei pentru protecția copilului trebuie să revină în competența instanțelor de contencios administrativ. Nu există nicio rațiune pentru crearea unei diferențe de tratament juridic în ceea ce privește jurisdicția căreia i se supun hotărârile emise de cele două autorități.

56. Trebuie avut în vedere și principiul specializării instanțelor de contencios administrativ, competente în considerarea obiectului și naturii litigiului, specializare menită să contribuie la calitatea actului de justiție.

57. În același sens, este de reținut că, în cazurile în care legiuitorul, în concordanță cu prevederile art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a înțeles să dispună că anumite acte administrative nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, a prevăzut în mod expres reguli derogatorii de la competența instanțelor de contencios administrativ*5).

––––

*5) Spre exemplu, prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989 sau prin art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România.

58. De asemenea, trebuie avută în vedere Decizia nr. III din 15 ianuarie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Secțiile Unite, pronunțată în soluționarea recursului în interesul legii privind competența de soluționare, în primă instanță, a cererilor referitoare la măsura de protecție alternativă a tutelei copilului, decizie prin care instanța de unificare a practicii judiciare a statuat că această competență aparține judecătoriei, ca instanță de drept comun, iar nu tribunalului de la domiciliul copilului, în virtutea competenței speciale instituite de Legea nr. 272/2004.

59. În considerentele acestei decizii, s-a reținut că măsura tutelei copilului nu se numără printre măsurile de protecție specială reglementate de Legea nr. 272/2004, situație față de care nu sunt incidente regulile de competență prevăzute de Legea nr. 272/2004, aplicabile cauzelor prevăzute de această lege privind stabilirea măsurilor de protecție specială.

60. Argumentele reținute de instanța supremă în Decizia nr. III din 15 ianuarie 2007 își găsesc aplicabilitatea, mutatis mutandis, și în problema de drept care face obiectul prezentului recurs în interesul legii, pe considerentul că măsura de încadrare a minorului în grad de handicap nu se regăsește în enumerarea limitativă prevăzută de art. 59 din Legea nr. 272/2004. Drept urmare, contestarea acestor măsuri se face la instanța de drept comun în materia contenciosului administrativ, respectiv secția de contencios administrativ a tribunalului, competență atrasă de natura juridică de act administrativ a hotărârii comisiei și de calitatea emitentei de autoritate publică, care determină natura de contencios administrativ a litigiului.