Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 36/2016 (M. Of. nr. 104/07.02.2017): Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În M. Of. nr. 104 din 7 februarie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 36/2016 din 7 noiembrie 2016 referitoare la dispozițiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Art. 4 („Excepția de nelegalitate”) din Legea nr. 554/2004

„(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

(2) Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege”.

I. Titularul sesizării

1. Titularul sesizării este Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului declarat de reclamanta C.P.L. C.F.C.R. – S.R.L. împotriva Deciziei civile nr. 1 din 6 ianuarie 2015 a Tribunalului Cluj – Secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale.

2. Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanță un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de autoritățile publice pârâte și obligarea acestora la emiterea unui act administrativ.

II. Obiectul și temeiul juridic al sesizării

3. Prin încheierea din 17 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat, în temeiul dispozițiilor art. 519 – 520 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menționate.

XIII. Înalta Curte

31. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

A) Asupra admisibilității

32. Sesizarea îndeplinește condițiile de admisibilitate, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

33. Astfel, instanța de trimitere este un complet de judecată al unei curții de apel, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.

34. De problema de drept a cărei lămurire se solicită depinde soluționarea cauzei pe fond, chiar dacă sesizarea privește o chestiune procedurală, iar nu una de drept material, deoarece dezlegarea acestei chestiuni de drept este esențială pentru soluționarea pe fond a cauzei, condiție cerută de art. 519 din Codul procedură civilă.

35. Chestiunea de drept este nouă, întrucât, așa cum s-a arătat prin Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, menționată mai sus, determinante în legătură cu criteriul noutății sunt existența și dezvoltarea unei jurisprudențe continue și constante în această materie; or, în legătură cu chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, nu s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe continue și constante în această materie, pe de o parte, iar, pe de altă parte, respectiva reglementare este relativ nouă, intervenind după modificarea textului art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012.

36. Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, iar aceasta nu face nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultate la data formulării sesizării.

B) Asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării

37. Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, „legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”.

38. Excepția de nelegalitate, după cum este reglementată de dispozițiile legale citate, în vigoare în prezent, reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluție rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, știut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată și se finalizează cu soluționarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplinește obligația stabilită prin hotărârea definitivă.

39. Anumite dificultăți de interpretare prezintă alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, care se referă la „instanța învestită cu fondul litigiului …”; dificultatea nu este, însă, insurmontabilă, dacă se are în vedere că judecata „în fondul litigiului” nu este echivalentă cu judecata „în prima instanță”, fondul litigiului privind atât judecata în primă instanță, cât și judecata în căile de atac.

40. În speța în legătură cu care s-a formulat sesizarea, această interpretare este clară, deoarece în cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se prevede obligația instanței de recurs de a „rejudeca litigiul în fond”.

41. Prin urmare, câtă vreme instanța de recurs are posibilitatea să „rejudece litigiul în fond”, aceasta poate fi considerată o instanță „învestită cu fondul litigiului”, în sensul dispozițiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

42. De asemenea, în cuprinsul Codului de procedură civilă, ori de câte ori legiuitorul a vrut să se refere la prima etapă a judecății, cu excluderea căilor de atac, a folosit sintagma „prima instanță”, iar nu „instanța de fond” (art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 și art. 213).

43. În ce privește calea de atac a apelului, în art. 476 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se prevede că „apelul exercitat în termen provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanța de apel statuând atât în fapt, cât și în drept”.

44. Ca atare, este cât se poate de clar faptul că o instanță care judecă în apel este „învestită cu fondul litigiului”, în sensul dispozițiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, și că, prin urmare, o excepție de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată în calea de atac a apelului.

45. O problemă de interpretare s-ar putea ivi în cazul unei instanțe învestite cu soluționarea recursului.

46. Argumentul invocat în cazul căii de atac a apelului este valabil și în acest caz, instanța de recurs fiind „învestită cu fondul litigiului”, în sensul alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

47. Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale; dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii; când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii; când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești; când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat; când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.

48. Prin urmare, instanța de recurs trebuie să aibă în vedere motivele de nelegalitate prevăzute de acest text de lege; or, coroborând dispozițiile cuprinse în art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu dispozițiile art. 494 – potrivit cărora „dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune” – și cu dispozițiile art. 389 din același cod – conform cărora „dezbaterile procesului poartă asupra împrejurărilor de fapt și temeiurilor de drept, invocate de părți în cererile lor sau, după caz, ridicate de către instanță din oficiu” – rezultă că și instanța de recurs, care soluționează recursul după judecata în apel, analizează fondul cauzei în ce privește nelegalitatea deciziei recurate.

49. Mai mult, potrivit prevederilor art. 498 alin. (1) din Codul de procedură civilă, „în cazul în care competența de soluționare a recursului aparține tribunalului sau curții de apel și s-a casat hotărârea atacată, rejudecarea procesului în fond se va face de către instanța de recurs …”. Prin urmare, în cazul în care recursul nu este soluționat de către Înalta Curte de Casație și Justiție, chiar și în caz de casare, rejudecarea procesului se va face pe fondul cauzei, astfel încât, și în această situație, ne aflăm în ipoteza prevăzută de alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

50. Și în cazul în care recursul este judecat de Înalta Curte de Casație și Justiție, ne aflăm în aceeași ipoteză, reglementată de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceasta indiferent dacă excepția de nelegalitate se invocă în fața instanței supreme, ca instanță de drept civil, respectiv de contencios administrativ.

51. Astfel, chiar dacă recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, care implică compararea hotărârilor atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezintă un impediment pentru a constata că instanța de recurs rezolvă „fondul litigiului”, în sensul textului de lege amintit. Verificarea respectării dispozițiilor legale și aplicării legii de către instanța ce a pronunțat hotărârea recurată implică cercetarea „fondului litigiului”, fiind în consens, în acord cu dispozițiile legale în discuție.

52. Dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă, așadar, o instituție juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecății, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala, în cadrul litigiului pendinte, uneori chiar direct în recurs, situație în care cealaltă parte ar fi lipsită de posibilitatea apărării pe calea excepției de nelegalitate, neputând să o invoce în această fază procesuală; or, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția poate fi invocată „oricând în cadrul unui proces”, interpretarea în sensul că excepția nu poate fi invocată în recurs fiind contrară principiului conform căruia „legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării”.

53. O altă problemă care s-ar putea ridica este aceea a lipsei unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate, în situația în care excepția de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs.

54. Nici această problemă nu reprezintă un impediment pentru invocarea excepției de nelegalitate, direct, în calea de atac a recursului.

55. Astfel, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, menționată mai sus, s-a pronunțat cu privire la constituționalitatea dispozițiilor art. 4 alin. (1) teza a III-a din Legea nr. 554/2004, este adevărat, în forma nemodificată prin Legea nr. 76/2012, respingând, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate. S-a reținut că invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluționării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituționalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acțiune directă prin care să solicite verificarea legalității actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluționării litigiului principal.

56. Raționamentul este asemănător și în cazul noii reglementări, când excepția de nelegalitate este soluționată chiar de către instanța de recurs, aceasta pronunțându-se mai întâi asupra excepției de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluționa fondul litigiului.

57. De altfel, Codul de procedură civilă prevede și alte situații în care, deși o hotărâre poate fi atacată, de regulă, în mod separat, la instanța ierarhic superioară, atunci când această hotărâre este pronunțată de o instanță de recurs, hotărârea este definitivă, nemaifiind supusă niciunei căi de atac, precum cazurile prevăzute de art. 53 alin. (1), când încheierea este pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, art. 414 alin. (1), când suspendarea a fost dispusă de Înalta Curte de Casație și Justiție, art. 421 alin. (2), atunci când perimarea se pronunță de Completul de 5 judecători.

58. În mod incidental, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014. În speța respectivă a fost invocată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (2) și (3) din Legea nr. 554/2004, susținându-se că aceste texte de lege ar intra în contradicție cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituție, pe motiv că orice instanță, de orice grad, ar putea să judece excepția de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instanțele de contencios administrativ, așa cum a apreciat autorul excepției de neconstituționalitate.

59. Curtea Constituțională a statuat că respectivele dispoziții sunt constituționale, fiind posibilă invocarea excepției de nelegalitate chiar direct în recurs, precizându-se că, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanțele de drept comun pot soluționa excepția de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu și pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalității doar de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de Legea nr. 554/2004.