Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 26/2016 (M. Of. nr. 996/12.12.2016): Dispoziţii ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, ale Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali având în vedere și dispoziții ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului

În M. Of. nr. 996 din 12 decembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 17/2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 3 «Tutela administrativă» din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, dacă se interpretează în sensul că prefectul poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a ședinței și de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuțiilor reglementate de dispozițiile art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004  

Art. 3; art. 2 alin. (1) lit. c), alin. (2);

„Art. 2. („Semnificația unor termeni”)

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;

(…)

(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.”

Art. 3. („Tutela administrativă”)

(1) Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

(2) Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

(3) Până la soluționarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) și (2) este suspendat de drept”.

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali având în vedere        

Art. 9 alin. (2) lit. f)

„Art. 9. (…)

(2) Calitatea de consilier local sau de consilier județean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:

(…)

f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;

(…)”

Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului      

Art. 19 alin. (1) lit. a) și e)

„Art. 19. – (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale:

a) asigură, la nivelul județului sau, după caz, al municipiului București, aplicarea și respectarea Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum și a ordinii publice;

(…)

e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului;

(…)”.

I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 2.377/115/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menționate.

XII. Înalta Curte

35. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorulraportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Asupra admisibilității

Chestiunea preliminară a admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.

35. În cazul de față, întrucât sesizarea privește două chestiuni de drept distincte, una vizând obiectul acțiunii în justiție și admisibilitatea unei astfel de acțiuni, iar alta referitoare la interpretarea unor dispoziții legale având incidență în rezolvarea pe fond a acțiunii, condițiile de admisibilitate a sesizării vor fi analizate distinct, pentru fiecare dintre cele două chestiuni de drept.
36. În ceea ce privește prima chestiune de drept se consideră că toate condițiile legale de admisibilitate sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:
37. Chestiunea de drept este una reală, constând în interpretarea sistematică a prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituția României și la prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) și e) din Legea nr. 340/2004, interpretare de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei.
38. Celelalte condiții sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al curții de apel învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță și este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casație și Justiție printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

B. Asupra fondului sesizării

1. În cadrul controlului de tutelă administrativă, astfel cum este reglementat în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul are dreptul de a cere instanței de contencios administrativ anularea unui act al consiliului județean, al consiliului local sau al primarului. În limitele fixate de textul legal precizat, prefectul nu are posibilitatea de a promova o acțiune în justiție pentru a obține obligarea unei autorități publice locale să îndeplinească atribuțiile sale legale. În speță, prefectul nu are deschisă calea unei acțiuni în justiție, întemeiată pe prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care să solicite instanței de judecată obligarea consiliului local de a pune pe ordinea de zi a ședinței și de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen.
2. Cu toate că prefectul, în calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă, are rolul de a supraveghea respectarea legii de către autoritățile administrației publice locale, acesta nu este învestit cu competența de a exercita un control general al activității administrației publice locale, puterile sale fiind limitate la actele administrative, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (actele administrative tipice), acest aspect rezultând, în mod implicit, și din Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
3. Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legislatorul, pentru a determina conținutul regulii în discuție.
4. Conform interpretării textuale, enunțul din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că prefectul poate ataca în justiție doar actele infra legislative tipice, fără să poată interveni pe acest temei legal ca să solicite pe cale judiciară obligarea autorităților publice locale să pună pe ordinea de zi a ședinței și să ia act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen. Posibilitatea atacării în justiție a refuzului autorității locale de a proceda în sensul arătat mai sus trebuie să rezulte expres din dispozițiile legii, ea nu poate fi dedusă, nu poate fi considerată o competență implicată în textul de lege în discuție. Firesc, deoarece controlul de tutelă administrativă, așa cum rezultă explicit din textul de lege amintit, vizează doar actele administrative ale autorităților publice locale, iar nu activitatea administrației în întregul ei, pentru ca prefectul să poată interveni și să pretindă o anumită conduită din partea organelor administrative atunci când consideră că acestea nu își îndeplinesc corespunzător atribuțiile legale.
5. Este de observat, de asemenea, că, potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care prefectul promovează acțiune în justiție, actul contestat este suspendat de drept; această normă nu face decât să confirme că dispozițiile alin. (1) al aceluiași articol se referă exclusiv la actele administrative tipice, deoarece suspendarea nu poate opera în cazul actelor administrative asimilate, deci în privința unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii; această dispoziție este, de altfel, o transpunere în plan legislativ a prevederii constituționale consacrate de art. 123 alin. (5) teza finală: „Actul atacat este suspendat de drept”.
6. Sigur, s-ar putea susține că efectul suspendării de drept, prevăzută în textul menționat, vizează numai actele administrative tipice, fără a însemna că în cazul actelor „asimilate” ar fi exclusă o acțiune a prefectului, fără intervenția suspendării. Totuși, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 52 alin. (1) din Constituție, chiar dacă privesc „contenciosul subiectiv”, ca dimensiune a dreptului fundamental al persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se adresa instanței de judecată.
7. Conform art. 52 alin. (1) din Constituție, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”.
8. Dispozițiile constituționale citate se referă în mod distinct la „actul administrativ” și la „nesoluționarea în termenul legal a unei cereri”, prima sintagmă vizând, în mod logic, actele administrative tipice, emise în exercitarea atribuțiilor proprii de către autoritățile administrației publice în principal și, în subsidiar, de către alte autorități publice, în timp ce în sfera celei de-a doua sintagme intră, pe de o parte, refuzul nejustificat de soluționare a cererii și, pe de altă parte, așa-numita „tăcere” a administrației, adică lipsa oricărui răspuns.
9. Așa fiind, cum art. 123 alin. (5) din Constituție se referă numai la „actele” autorităților locale, fără a mai avea în vedere expres și „nesoluționarea în termenul legal” a unei cereri, după modelul reglementării art. 52 alin. (1) din Constituție, rezultă că dreptul prefectului de a se adresa instanței de contencios administrativ, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului.
10. Preferința pentru interpretarea teleologică, îmbrățișată de majoritatea instanțelor chestionate, în detrimentul celei literale, nu poate avea loc însă decât strict în ipoteza în care aceasta din urmă ar conduce la consecințe absurde sau cel puțin nerezonabile. Or, interpretarea literală, textuală, a dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezistă la testul de conformitate cu Constituția.
11. Astfel, controlul de tutelă administrativă este reglementat la nivel constituțional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia „Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. (…)”. Dispozițiile constituționale citate „ne spun” ritos că prefectul poate ataca în contencios administrativ „un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului”. Enunțul, formulat în termeni categorici, ne trimite, fără echivoc, la actele administrative tipice emise de autoritățile publice locale enumerate, adică la dispozițiile emise de primar și la hotărârile consiliului local/consiliului județean.
12. De asemenea nu există niciun dubiu că enumerarea din textul constituțional analizat este exhaustivă. De aici, concluzia care se poate desprinde este una singură, aceea că în cadrul controlului de tutelă administrativă nu pot fi cenzurate decât actele infralegislative tipice.
13. A admite soluția ce se degajă, ca rezultat al utilizării metodei teleologice, ar însemna să se dea prevalență voinței prezumate a legislatorului, conform preferinței interpretului legii mai degrabă decât voinței declarate a celui care a edictat norma, așa cum rezultă aceasta, în mod clar, din textul legal examinat. Obligatoriu, rezultatul interpretării trebuie să fie o normă juridică validă. Or, în acest caz, rezultatul interpretării conduce la o normă invalidă, deoarece în interpretarea teleologică această normă ar avea un conținut neconform cu dispozițiile art. 123 alin. (5) din Constituția României, reglementare aflată pe cel mai înalt palier juridic, care statuează asupra controlului de tutelă administrativă.
14. Un alt argument îl constituie dispozițiile art. 115 din Legea nr. 215/2001, care prevăd că numai hotărârile consiliului local, cele ale consiliului județean și, respectiv, dispozițiile primarului se comunică prefectului, în vederea exercitării de către acesta a dreptului de a le ataca pe calea contenciosului administrativ, în baza atribuțiilor de „tutelă administrativă”. Se observă, și în acest caz, că se comunică prefectului numai actele tipice ale autorităților locale, acestea putând fi, mai departe, contestate pe calea contenciosului administrativ.
15. Nu în ultimul rând, din interpretarea gramaticală a textului art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care folosește sintagma „actele emise”, rezultă, în mod logic, că sunt avute în vedere doar actele administrative în formă tipică (hotărâri ale consiliilor județene/locale, dispozițiile primarilor), pentru că numai acestea se „emit”, adoptă de respectivele autorități, adică rezultă din manifestarea expresă de voință a acestora; în acest context „refuzul nejustificat” de soluționare a unei cereri nu poate fi circumscris operațiunii de „emitere” a unui act administrativ, el fiind doar asimilat, ca urmare a voinței legiuitorului, unui act de autoritate.
16. În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept, referitoare la interpretarea unor dispoziții de drept material, având incidență în rezolvarea pe fond a acțiunii, în condițiile în care ea este subsecventă primei chestiuni de drept, ce viza admisibilitatea însăși a acțiunii în justiție, și având în vedere dezlegarea dată acesteia din urmă, se constată că nu mai subzistă condiția de admisibilitate privind dependența între lămurirea acestei chestiuni și soluționarea pe fond a cauzei.
17. Într-adevăr, în raport cu obiectul acțiunii formulate de reclamant, ce se circumscrie primei chestiuni de drept supuse dezlegării, și ca urmare a modului de dezlegare a acestei chestiuni, nu mai este îndeplinită, în privința celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, condiția prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, conform căreia de lămurirea acesteia trebuie să depindă soluționarea pe fond a cauzei; lămurirea ce ar putea fi adusă celei de-a doua chestiuni de drept care face obiectul sesizării nu poate influența soluționarea pe fond a cauzei, de vreme ce, potrivit modului de dezlegare a primei chestiuni de drept, acțiunea în justiție este inadmisibilă.