Decizia ÎCCJ (Complet DCD/CAF) nr. 28/2017 (M. Of. nr. 378/22.05.2017): Art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

În M. Of. nr. 378 din 22 mai 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 28/2017 din 24 aprilie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă și canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), și Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică?

– noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006)?”.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

„Art. 2 („Semnificația unor termeni”)

(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(…)

b) autoritate publică – orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 3 noiembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 391/36/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu următoarelor chestiuni de drept:

„- în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă și canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), și Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică?

– noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006)?”

X. Înalta Curte de Casație și Justiție

45. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Cu privire la prima întrebare:

46. „În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se poate considera că furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 și Legea nr. 51/2006, este o autoritate publică?”

47. Definiția „autorității publice” cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este importantă și necesară în scopul calificării unei entități ca fiind emitenta actului administrativ atacat sau a refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri.

48. Pentru a avea calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, pârâta/pârâtul trebuie să fie emitenta/emitentul actului, conform art. 13 – „Citarea părților, relații”, din legea sus-menționată.

49. Obiectul acțiunii de fond îl reprezintă refuzul autorității fiscale centrale de a da curs cererii reclamantei, societate comercială pe acțiuni și titulară a contractului de delegare a Gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare din județul T., prin care s-a solicitat eșalonarea la plată a debitelor pe care aceasta le are la buget, fără constituirea de garanții, în temeiul art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011.

50. Aceste dispoziții legale prevăd o excepție de la regula constituirii unei garanții, arătând că instituțiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002, precum și prin Legea nr. 273/2006, după caz, nu constituie garanții.

51. Litigiul care se poartă între societatea comercială și autoritatea fiscală este întemeiat pe dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

52. Niciun moment nu a fost analizată, în cadrul litigiului de fond, cererea contribuabilului societate comercială, din perspectiva încadrării acestuia în noțiunea de autoritate publică asimilată și a actelor emise sau încheiate de un furnizor al serviciului public de apă și canalizare, deoarece acesta poate acționa atât în calitate de persoană juridică civilă, cât și în calitate de persoană de drept administrativ.

53. Din această perspectivă rezultă că actele încheiate de furnizorul serviciului de apă și canalizare constituit în societate pe acțiuni nu sunt întotdeauna acte administrative, deși se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

54. Împrejurarea că societatea comercială poate fi asimilată unei autorități publice este lipsită de consecințe practice în litigiul pe care instanța de trimitere îl are de soluționat, deoarece nu lămurește problema încadrării contribuabilului în excepția prevăzută la art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011.

55. Din această perspectivă rezultă că prima întrebare este inadmisibilă, sesizarea sub acest aspect urmând a fi respinsă ca atare, pentru neîndeplinirea condiției referitoare la existența unui raport de dependență între soluționarea pe fond a cauzei pendinte și lămurirea chestiunii de drept invocate.

B. Cu privire la cea de-a doua întrebare:

56. „Noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006?”

57. Dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc „autoritatea publică” ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, și asimilează noțiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public.

58. Pe de altă parte, art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011 exceptează de la regula constituirii unei garanții instituțiile publice, astfel cum sunt definite de Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006.

59. Dispozițiile Legii nr. 500/2002 nu au legătură cu speța dedusă judecății, definind instituțiile publice centrale, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, indiferent de modul de finanțare al acestora, motiv pentru care referirea la acest act normativ urmează să fie îndepărtată din conținutul întrebării.

60. Analizând prevederile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, incidente cauzei, se constată că acestea prevăd că sunt instituții publice locale: „comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora;”.

61. Dacă din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autoritățile publice, indiferent de rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmează să acționeze în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde în categoria generică de „instituții publice” numai anumite entități, adică unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora.

62. Pentru categoria serviciilor publice, Legea nr. 273/2006 a introdus o condiție specială, și anume, subordonarea față de unitățile administrativ-teritoriale: comune, orașe, municipii, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București.

63. Din conținutul acestor dispoziții legale rezultă că noțiunea de „autoritate publică” din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este similară cu cea de „instituție publică” din cuprinsul Legii nr. 273/2006.

64. Legea nr. 273/2006 a introdus o noțiune autonomă, având drept suport serviciile publice despre care face vorbire și Legea nr. 554/2004, însă nu în orice condiții, ci numai dacă sunt în subordinea unităților administrativ-teritoriale.

65. Răspunsul la cea de-a doua întrebare formulată de autorul sesizării este, așadar, în mod firesc, negativ, noțiunile nefiind similare.

66. În raport cu cele prezentate mai sus, chestiunea care poate conduce la dezlegarea pricinii este aceea dacă furnizorul serviciului public de apă și canalizare, constituit în societate comercială pe acțiuni, este o instituție publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1^2) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, și dacă se află în subordinea unităților administrativ-teritoriale acționare, care au înființat societatea.

67. Or, analiza existenței/inexistenței subordonării o poate face numai completul care soluționează recursul, în baza probelor administrate în cauză, nefiind o chestiune de drept care să necesite pronunțarea unei hotărâri preliminare.