Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 51/2017 (M. Of. nr. 751/20.09.2017): Art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991

În M. Of. nr. 751 din 20 septembrie 2017, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 51/2017 din 3 iulie 2017 referitoare la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea dispozițiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), referitoare la titularul unei acțiuni în constatare a nulității absolute, în condițiile art. III alin. (1) din același act normativ (primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și alte persoane care justifică un interes legitim), în raport cu dispozițiile art. 5 lit. l) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor (Regulamentul), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) și art. 32 lit. d) și art. 33 din Codul de procedură civilă, în sensul de a stabili dacă cerința «interesului legitim» prevăzută de art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, este aplicabilă și primarului, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, în formularea unei cereri întemeiate pe dispozițiile art. III alin. (1) din același act normativ”.

Legea nr. 169/1997

„Art. III

(2) Nulitatea poate fi invocată de primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și de alte persoane care justifică un interes legitim, iar soluționarea cererilor este de competența instanțelor judecătorești de drept comun”.

Codul de procedură civilă

„Art. 32

(1) Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia:

d) justifică un interes”.

„Art. 33

Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara”.

I. Titularul și obiectul sesizării

1. Tribunalul Gorj – Secția I civilă a dispus, din oficiu, prin Încheierea din 25 ianuarie 2017, în Dosarul nr. 2.058/318/2016, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „interpretarea dispozițiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 169/1997), referitoare la titularul unei acțiuni în constatare a nulității absolute, în condițiile art. III alin. (1) din același act normativ (primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților și alte persoane care justifică un interes legitim), în raport cu dispozițiile art. 5 lit. l) din Regulamentul privind procedura de constituire, atribuțiile și funcționarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului și modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum și punerea în posesie a proprietarilor (Regulamentul), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 890/2005) și art. 32 lit. d) și art. 33 din Codul de procedură civilă, în sensul de a stabili dacă cerința «interesului legitim» prevăzută de art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, este aplicabilă și primarului, în calitate de președinte al comisiei locale de fond funciar, în formularea unei cereri întemeiate pe dispozițiile art. III alin. (1) din același act normativ”.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

Asupra admisibilității sesizării

21. În privința obiectului și a condițiilor sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, legiuitorul, în cuprinsul articolului 519 din Codul de procedură civilă, instituie o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată; cauza să fie soluționată în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept identificată să prezinte caracter de noutate și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

22. Toate aceste condiții sunt îndeplinite în cauză.

23. Litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea este în curs de judecată, tribunalul învestit cu soluționarea apelului urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă, este definitivă, iar cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului învestit să soluționeze cauza.

24. Deși legiuitorul nu definește noțiunea de „chestiune de drept” folosită în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, în interpretarea acestei noțiuni, doctrina afirmă că norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

25. Examinând sesizarea pendinte, punctele de vedere și argumentele exprimate de instanțele din țară, care prefigurează existența unei practici neunitare cu privire la problema de drept ce face obiectul sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază chestiunea de drept supusă dezbaterii ca fiind una veritabilă, existând o dificultate reală de interpretare, care necesită o rezolvare de principiu pe calea procedurii prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

26. Asupra acestei chestiuni de drept, de lămurirea căreia depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat (în recurs în interesul legii sau în recurs în casație) și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Asupra fondului sesizării

27. Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, orice cerere poate fi formulată numai dacă titularul acesteia justifică un interes. Întrucât legea nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii civile, în doctrină s-a arătat că prin interes trebuie înțeles folosul practic, imediat, pe care o parte îl are pentru a justifica punerea în mișcare a procedurii judiciare.

28. Este indiscutabil că atunci când folosul practic urmărit prin declanșarea procedurii judiciare aparține celui care recurge la forma procesuală, condiția interesului este satisfăcută.

29. Sunt însă situații în care cererea nu este promovată de titularul dreptului, ci de persoane, organizații, instituții sau autorități cărora legea le recunoaște în mod expres posibilitatea de a porni acțiunea civilă, conferindu-le în acest fel legitimare procesuală activă.

30. Astfel, art. 37 din Codul de procedură civilă prevede că, în cazurile și condițiile prevăzute exclusiv de lege, se pot introduce cereri sau formula apărări și de persoane, organizații, instituții sau autorități care, fără a justifica un interes personal, acționează pentru apărarea drepturilor sau intereselor legitime ale unor persoane aflate în situații speciale sau, după caz, în scopul ocrotirii unui interes de grup ori general.

31. Prin urmare, legitimarea procesuală legală activă a fost recunoscută altor persoane sau organe decât titularul dreptului fie atunci când titularul dreptului se află în situații speciale, fie când există necesitatea ocrotirii unui interes de grup ori general. În toate aceste cazuri, calitatea procesuală și interesul nu sunt întrunite, ambele, în persoana celui care acționează, iar art. 37 din Codul de procedură civilă prevede, cât se poate de clar, că acela care acționează nu trebuie să justifice un interes personal.

32. Norma juridică ce face obiectul prezentei sesizări – art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997 – reprezintă o aplicare a prevederilor art. 37 din Codul de procedură civilă, un caz în care legiuitorul a recunoscut primarului, prefectului și Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților legitimare procesuală activă în promovarea unei cereri având ca obiect nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al aceluiași articol, emise în materia fondului funciar. Chestiunea de drept dedusă judecății este aceea a interpretării dispozițiilor art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, în sensul de a stabili dacă cererile promovate de subiectele de drept indicate anterior trebuie sau nu să îndeplinească cerința „interesului legitim” menționată în cuprinsul aceleiași norme.

33. Interesul legitim menționat în alineatul 2 al art. III din Legea nr. 169/1997, drept condiție de exercițiu a acțiunii civile având ca obiect nulitatea actelor indicate în art. III alin. (1) al aceleiași legi, trebuie analizat numai atunci când cererea este formulată de alte persoane, nu și atunci când titularul acesteia este primarul, prefectul sau Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

34. Argumentele vizează:

(i) scopul reglementării;
(ii) interpretarea gramaticală a normei analizate.

35. (i) Așa cum rezultă din conținutul său, art. 37 din Codul de procedură civilă permite ca, în cazurile și condițiile prevăzute exclusiv de lege, cererile să fie introduse și de persoane, organizații, instituții sau autorități, care acționează în scopul ocrotirii unui interes general.

Legitimarea procesuală pe care legiuitorul i-o recunoaște primarului în anumite materii reprezintă tocmai o aplicare a normei prevăzute de art. 37 din Codul de procedură civilă, deoarece atribuția prevăzută în sarcina acestuia de art. 61 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), de a asigura „(…) respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor Constituției, precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local (…)”, are ca justificare ocrotirea unui interes general.

O astfel de materie este cea a fondului funciar unde, prin art. III alin. (2) din Legea nr. 169/1997, legiuitorul a reglementat calitatea procesuală a primarului în cererile având ca obiect nulitatea absolută a actelor indicate în cuprinsul alineatului 1 al aceluiași articol.

Conform art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, una dintre atribuțiile principale ale comisiilor comunale, orășenești sau municipale este aceea de a „identifica terenurile atribuite ilegal” și de a „sesiza primarul, care înaintează sub semnătură acțiuni în constatarea nulității absolute pentru cazurile prevăzute la art. III din Legea nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare”.

Legitimarea procesuală conferită de legiuitor primarului în astfel de cereri în constatarea nulității absolute a actelor indicate în art. III alin. (1) din Legea nr. 169/1997 este justificată de interesul intrării în legalitate a respectivelor acte emise în baza Legii nr. 18/1991, a rezolvării, pe cât posibil, a tuturor cererilor formulate în această materie, de necesitatea ocrotirii intereselor persoanelor ale căror drepturi la reconstituire au fost încălcate și în privința cărora autoritățile se află în imposibilitatea de a le soluționa favorabil cererile.

Prin urmare, norma analizată conferă primarului legitimare procesuală activă în cererile având ca obiect nulitatea anumitor acte, expres prevăzute de lege, emise în materia fondului funciar, tocmai ca urmare a scopului urmărit prin promovarea unor astfel de cereri, și care este acela al ocrotirii unui interes general.

Or, în mod unanim, în doctrină se admite că cerința interesului este îndeplinită și atunci când, în condițiile art. 37 din Codul de procedură civilă, cererea nu este promovată de titularul dreptului, ci de persoane, organizații, instituții sau autorități cărora legea le recunoaște în mod expres posibilitatea de a porni acțiunea civilă, conferindu-le astfel legitimare procesuală activă, dat fiind scopul ocrotirii interesului general pe care astfel de cereri îl urmăresc.

În consecință, cât timp norma analizată – art. III din Legea nr. 169/1997 – conferă primarului legitimare procesuală în anumite cereri, promovate în scopul ocrotirii unor interese generale, reprezentând o aplicare în materia fondului funciar a prevederilor art. 37 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 61 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, condiția interesului nu trebuie analizată separat, ea fiind subînțeleasă prin voința legiuitorului.

În sesizarea adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost exprimată și opinia în sensul că primarul poate solicita desființarea actului eliberat în procedura Legii nr. 18/1991, numai în situația în care suprafața de teren în discuție face obiectul unei alte cereri de reconstituire a dreptului de proprietate aflată în curs de soluționare, deoarece în lipsa unui litigiu asupra terenului din actul de proprietate contestat nu ar exista interesul primarului de a promova o asemenea acțiune civilă.

Opinia menționată, care se bazează pe distincția dintre interesul direct și cel indirect, nu poate fi primită pentru mai multe argumente:

a) Pentru considerentele anterior expuse, norma analizată reprezintă, sub aspectul supus dezbaterii, o aplicare în materia fondului funciar a dispozițiilor art. 37 din Codul de procedură civilă. Or, textul menționat prevede în mod expres că, în cazurile în care legea recunoaște unor persoane, organizații, instituții sau autorități dreptul de a acționa în justiție în scopul ocrotirii unui interes general, cel care acționează nu trebuie să justifice un interes personal, fără să distingă între interesul personal direct și cel indirect. În baza regulii de interpretare ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, distincția propusă între interesul personal direct și cel indirect (și care, în opinia analizată ar trebui să existe în persoana unui terț care a formulat o cerere de reconstituire cu privire la terenul ce face obiectul actului contestat de primar) nu poate fi primită.

b) Dacă acțiunea în nulitate formulată de primar ar fi condiționată de existența unei cereri de reconstituire cu privire la aceeași suprafață de teren cuprinsă în actul a cărui anulare se cere, nu s-ar mai justifica atribuția stabilită în sarcina comisiilor comunale, orășenești sau municipale prin art. 5 lit. l) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 890/2005, de a „identifica terenurile atribuite ilegal”.

c) Dacă s-ar admite interpretarea propusă în opinia analizată, nu s-ar mai putea susține că, prin recunoașterea legitimării procesuale active a primarului în acțiunea în nulitate a actelor indicate în alineatul 1 al art. III din Legea nr. 169/1997, legiuitorul a urmărit ocrotirea unui interes general, ci s-ar restrânge verificarea interesului la îndeplinirea acestei condiții în favoarea unei singure persoane, respectiv a titularului unei cereri de reconstituire a dreptului de proprietate. Or, tocmai ocrotirea unui interes general a reprezentat rațiunea pentru care legiuitorul, în mod excepțional, a permis declanșarea procedurilor judiciare și altor persoane decât titularului dreptului.

36. (ii) Astfel cum este formulat, textul de lege analizat menționează două categorii de subiecte de drept cărora le conferă legitimare procesuală activă: prima categorie este formată din primar, prefect și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, iar cealaltă categorie cuprinde orice „alte persoane care justifică un interes legitim”. Conjuncția „și” din cuprinsul normei dovedește intenția legiuitorului de a delimita cele două categorii de subiecte de drept și de a reglementa un regim juridic diferit între cele două categorii de titulari ai cererii de chemare în judecată. Regimul juridic diferit este justificat de faptul că prima categorie cuprinde exclusiv reprezentanți ai autorităților publice cu atribuții în procedura de reconstituire a dreptului de proprietate în materia fondului funciar.

Cum numai subiectele de drept din prima categorie sunt indicate nominal – primar, prefect, Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților – pe când în cea de-a doua categorie sunt cuprinse orice „alte persoane”, iar condiția interesului legitim este menționată în mod expres numai după indicarea acestei ultime categorii, rezultă că interesul reprezintă o condiție de exercițiu numai pentru acțiunea în nulitate promovată de o altă persoană decât primarul, prefectul sau Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca, pentru orice titular al cererii, interesul să fie o condiție de exercițiu pentru acțiunea în nulitatea actelor indicate în alineatul 1 al art. III din Legea nr. 169/1997, nu ar mai fi delimitat două categorii de subiecte de drept ce pot fi titularii unei astfel de cereri, ci ar fi stabilit că ea poate fi promovată de orice persoană care justifică un interes. Prin urmare, condiția interesului legitim diferențiază cele două categorii de subiecte de drept, ea urmând a fi analizată numai în cazul cererilor formulate de alte persoane decât primarul, prefectul sau Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, în privința acestora din urmă cerința interesului fiind prezumată.