Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 42/2016 (M. Of. nr. 105/07.02.2017): Dispoziții ale Legii nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist în România

Asupra fondului sesizării

44. Problema de drept semnalată în cuprinsul sesizării vizează, în esență, aspectul referitor la aplicabilitatea dispozițiilor Legii nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, în situația în care, anterior intrării în vigoare a acestei legi, persoanele îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate în baza cererilor formulate în temeiul legilor fondului funciar au cesionat unor terțe persoane drepturile ce decurg din hotărâri ale comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

45. Din analiza circumstanțelor specifice litigiului în soluționarea căruia a fost formulată prezenta sesizare rezultă că, prin hotărârile comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, ce au stat la baza perfectării contractelor de cesiune, s-a procedat la validarea propunerii comisiei locale sub aspectul îndreptățirii persoanelor care au formulat cereri de reconstituire a dreptului de proprietate, în limita suprafeței de teren agricol de până la 10 ha de familie și cărora li s-a aplicat cota de reducere potrivit art. 14 alin. (3) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, de a beneficia de măsurile reparatorii prevăzute de art. 5 din Legea nr. 1/2000, cu modificările și completările ulterioare, respectiv de a beneficia fie de reconstituirea în natură a dreptului, fie de acordarea de despăgubiri, în condițiile legii.

46. În baza unor contracte de cesiune, titularii drepturilor cuvenite în temeiul legilor fondului funciar au înstrăinat aceste drepturi, rezultate din hotărâri ale comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, însă până la data apariției Legii nr. 165/2013 persoanele îndreptățite, respectiv cedentul sau cesionarul, nu au fost puse în posesie cu vreo suprafață de teren și nu li s-au eliberat titlurile de proprietate pentru terenul reconstituit pe vechiul amplasament sau pe un alt amplasament și nici nu li s-au acordat despăgubiri în sistemul acestor legi speciale de reparație.

47. Solicitările de punere în posesie și de eliberare a titlurilor de proprietate pe raza altor localități sau din rezerva Agenției Domeniilor Statului au fost efectuate ulterior înstrăinării drepturilor de către cesionar, fără a fi finalizate până la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013.

48. Referitor la interpretarea dispozițiilor legale care fac obiectul actului de sesizare, cu titlu prealabil, se impune a sublinia faptul că obiectul de reglementare al Legii nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, este exprimat sintetic în titlul actului normativ, care vizează măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist în România, dispoziții care asigură un cadru normativ unitar în materia restituirii proprietății.

49. Domeniul de aplicare a Legii nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, rezultă din cuprinsul articolului 4, potrivit căruia „Dispozițiile prezentei legi se aplică cererilor formulate și depuse, în termen legal, la entitățile învestite de lege, nesoluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi, cauzelor în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, aflate pe rolul instanțelor, precum și cauzelor aflate pe rolul Curții Europene a Drepturilor Omului suspendate în temeiul Hotărârii-pilot din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, la data intrării în vigoare a prezentei legi”*1).

––––
*1) Art. 4 teza a doua din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, a fost declarat parțial neconstituțional prin deciziile Curții Constituționale nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014; nr. 210 din 8 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 5 iunie 2014 și nr. 269 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 9 iulie 2014.

50. Relativ la cererile care fac obiectul noului act normativ, acestea sunt explicitate în cuprinsul art. 3 pct. 1, textul făcând referire, printre altele, și la cererile formulate în temeiul prevederilor Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 1/2000, cu modificările și completările ulterioare, Legii nr. 169/1997, cu modificările și completările ulterioare, și Legii nr. 247/2005, cu modificările și completările ulterioare, aflate în curs de soluționare la entitățile învestite de lege sau, după caz, la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

51. De asemenea, semnificația expresiei „entitate învestită de lege” este clarificată în cuprinsul articolului 3 pct. 4 lit. c) și d) din noul act normativ, care identifică structurile cu atribuții în procesul de restituire a imobilelor preluate abuziv și de stabilire a măsurilor reparatorii, printre acestea figurând și comisia locală de fond funciar, comisiile comunale, orășenești și municipale, constituite în temeiul Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv comisia județeană de fond funciar sau, după caz, Comisia de fond funciar a municipiului București, constituite în temeiul Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

52. Din interpretarea sistematică a textelor normative sus-menționate rezultă că Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, se aplică și cererilor formulate în baza legilor fondului funciar care nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a noului act normativ, deoarece sfera de aplicare a acestuia nu se limitează doar la cererile în materia restituirii imobilelor preluate abuziv, ci acoperă întreaga procedură de reconstituire a dreptului de proprietate, inclusiv cea referitoare la restituirea în natură sau prin echivalent a terenurilor agricole conform legilor fondului funciar, contribuind prin măsurile ce le consacră la finalizarea procesului de restituire.

53. Chestiunea de drept semnalată reclamă și examinarea modului de soluționare a cererilor de către entitățile învestite de lege, în conformitate cu procedura reglementată de actul normativ sub imperiul căruia au fost formulate, având în vedere faptul că stabilirea dreptului de proprietate, potrivit legilor fondului funciar, se realizează după o procedură specială, care cuprinde o procedură administrativă prealabilă și obligatorie, urmată de o procedură judiciară eventuală și subsidiară.

54. Reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor debutează în cadrul procedurii administrative, potrivit art. 9 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin cererea formulată, în termenul legal, de persoana deposedată în mod abuziv sau de moștenitorii acesteia. Cererile astfel formulate de persoanele care se consideră îndreptățite la reconstituirea dreptului de proprietate sunt analizate, sub aspectul întrunirii condițiilor de fond și formă, de către comisiile locale, propunerile acestora fiind verificate, sub aspectul legalității, de către comisiile județene de fond funciar, care le validează sau invalidează. Ulterior acestui moment, comisia locală propune restituirea în natură a terenului preluat abuziv, respectiv, după caz, acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent.

55. Ca natură juridică*2), actele emise pentru finalizarea procedurilor derulate în baza legilor fondului funciar au o natură complexă, conferită, pe de o parte, de caracterul administrativ al autorității emitente și de procedura specială, administrativă, de emitere a actului, iar, pe de altă parte, de caracterul drepturilor care decurg din lege, derivând din dreptul de proprietate, acestea fiind apte a produce consecințe juridice.

––––
*2) Cu privire la natura juridică a titlului de proprietate emis în aplicarea Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Supremă de Justiție – Secțiile Unite, prin Decizia nr. I din 30 iunie 1997, pronunțată în recurs în interesul legii, a stabilit că titlul de proprietate emis în aplicarea Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este un act administrativ, în baza cărui se creează raporturi juridice civile vizând dreptul de proprietate.

56. În acest context al analizei se poate concluziona că finalizarea procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate și soluționarea cererilor formulate în temeiul legilor fondului funciar se realizează la momentul emiterii titlului de proprietate, în cazul restituirii în natură a terenului preluat abuziv sau, după caz, a deciziei de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent.

57. Drept urmare, ca etapă a procesului de reconstituire a dreptului de proprietate, validarea propunerii comisiei locale prin hotărâre de către comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor nu are semnificația admiterii cererii de restituire în natură a terenului preluat abuziv, în sensul dobândirii efective a unei anumite măsuri reparatorii, ci a recunoașterii legitimității de a beneficia de măsurile reparatorii prevăzute de legile fondului funciar, fără însă a fi individualizată categoria măsurilor reparatorii cuvenite potrivit legii. Astfel, persoanele îndreptățite, menționate în anexa hotărârii comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, au prerogativa de a beneficia, potrivit legii, fie de restituirea în natură a terenului, fie de acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent.

58. Or, în ipoteza în care comisia locală și comisia județeană nu au procedat la punerea în posesie și emiterea titlului de proprietate ori, după caz, nu a fost emisă decizia de acordare a măsurilor reparatorii prin echivalent pe numele persoanei îndreptățite (a cedentului ori a cesionarului), procedura administrativă a fost parcursă parțial, nefiind finalizată. În aceste condiții, cererile formulate de aceste persoane pentru reconstituirea dreptului de proprietate nu pot fi considerate soluționate de către entitățile învestite de lege, potrivit procedurii speciale reglementate de legile fondului funciar, astfel încât, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013*3), procedura administrativă derulată în temeiul legilor fondului funciar a fost continuată, potrivit art. 4 teza I din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, cu procedura reglementată prin acest din urmă act normativ.

––––
*3) Prin Decizia Curții Constituționale nr. 686 din 26 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, a fost admisă excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, sunt constituționale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.

59. Legiuitorul a optat, reglementând conflictul de drept intertemporal generat de intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013, ca în privința cererilor formulate și depuse, în termen legal, la entitățile învestite de lege, nesoluționate până la data intrării în vigoare a acestei legi, să le fie aplicabile, potrivit art. 4 teza I, dispozițiile legii noi.

60. Or, în circumstanțele factuale expuse de titularul sesizării și având în vedere argumentele arătate, raporturile juridice derulate între persoana îndreptățită la restituire, pe de o parte, și autoritățile administrative cu atribuții în procesul de stabilire a măsurilor reparatorii, pe de altă parte, nu pot fi considerate ca fiind raporturi juridice finalizate, context în care se constată că intervenția legii noi, consacrată prin soluția legislativă înscrisă în art. 1 alin. (3), nu aduce modificări esențiale în privința acestora, de natură a genera o încălcare a principiului neretroactivității legii civile.

61. Așadar, aplicarea imediată a legii noi în domeniul propriu de activitate, cu privire la situațiile pendinte, nu aduce atingere principiului neretroactivității. Relativ la acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat în mod constant că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare.*4)

––––
*4) A se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 330 din 27 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 28 ianuarie 2002; Decizia Curții Constituționale nr. 458 din 2 decembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004; Decizia Curții Constituționale nr. 294 din 6 iulie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004; Decizia Curții Constituționale nr. 566 din 16 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 34 din 15 ianuarie 2015; Decizia Curții Constituționale nr. 764 din 18 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 9 martie 2015; Decizia Curții Constituționale nr. 657 din 15 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 873 din 23 noiembrie 2015.

62. Principiul constituțional trebuie examinat în raport cu ansamblul procedurii administrative de soluționare a cererilor formulate în materia fondului funciar, ce se finalizează prin emiterea titlului de proprietate/deciziei de despăgubire, iar nu în raport cu fiecare etapă în parte, atât timp cât cererile formulate în temeiul legilor de restituire a proprietății generează ivirea unor situații juridice care, deși născute sub imperiul legii vechi, comportă o dimensiune temporală, durabilă însă în timp prin efectele lor juridice. Or, toate aceste situații nu intră în câmpul de acțiune al retroactivității legii, ci privesc aplicarea imediată a dispozițiilor legii noi, deoarece relativ la cererile de retrocedare care nu au fost soluționate până la data apariției Legii nr. 165/2013, corespunzător procedurii reglementate de legea în temeiul cărora au fost formulate, legiuitorul a reglementat expres, prin noul act normativ, situația cesionarilor de drepturi, în timpul următor intrării în vigoare a acestuia.

63. Mai mult, câtă vreme hotărârea comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor nu a produs efecte directe în patrimoniul persoanei îndreptățite la restituire, nu se poate vorbi despre afectarea adusă unui drept câștigat, deoarece actul respectiv, deși finalizează o etapă a procesului de reconstituire a dreptului de proprietate, conferă doar vocația la obținerea de măsuri reparatorii, și nu dobândirea efectivă în patrimoniul acesteia a unei măsuri reparatorii concrete.

64. Potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale garantează, în substanță, dreptul de proprietate, însă interpretarea acestuia este în sensul că impune autorităților naționale să asigure respectarea exercițiului dreptului de proprietate, fiind vorba, așadar, de protecția unui drept care există în patrimoniul celui care invocă protecția sa. Cum noțiunea de „bun” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale suferă anumite limitări, în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în mod constant, că art. 1 din protocol nu recunoaște dreptul de a deveni proprietarul unui bun, ci acest text se aplică numai cu privire la bunurile „actuale” ale reclamantului.

65. Ca efect al cesiunii de creanță încheiate anterior intrării în vigoare a noii legi reparatorii, dreptul la obținerea măsurilor reparatorii aflat în patrimoniul titularului originar al acestui drept a fost transferat către cesionar, acesta din urmă făcând parte, într-adevăr, din categoria persoanelor îndreptățite la obținerea măsurilor reparatorii prevăzute de actul normativ, în sensul art. 1 alin. (3) și art. 3 pct. 3 din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare.

66. Cu toate acestea, hotărârea Comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor Galați, ce a stat la baza încheierii contractelor de cesiune, a validat propunerile comisiilor locale doar în sensul că persoanele în cauză au vocația de a beneficia de măsurile reparatorii prevăzute de legile fondului funciar, respectiv de restituirea în natură sau în echivalent bănesc, calitatea de titular al dreptul de proprietate asupra bunului preluat abuziv, ca „bun actual”, neputând fi stabilită decât după epuizarea procedurilor speciale de restituire prevăzute de legile fondului funciar.

67. De aceea, cesiunile descrise în cuprinsul sesizării nu pot genera existența certă a unui drept de proprietate al cedentului care să determine existența unui drept efectiv în patrimoniul cesionarului și, de aceea, acesta din urmă nu se poate bucura de un „bun actual” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

68. Procedura specială reglementată de legile fondului funciar nefiind epuizată, nici cedentul și nici cesionarul nu dețin un „bun actual”, deoarece vechiul titlu de proprietate, anterior preluării abuzive de către stat, și-a pierdut valabilitatea odată cu trecerea imobilului în proprietatea statului, fiind nevoie de finalizarea procedurilor reglementate de legile de reparație pentru ca bunul să reintre în patrimoniul acestora fie în natură – ca drept real, fie în echivalent – ca drept de creanță.

69. Recunoașterea calității de persoană îndreptățită la obținerea măsurilor reparatorii prin hotărârea de validare emisă de comisia județeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor nu a creat în beneficiul cesionarului nici „speranța” de a obține restituirea în natură a bunului preluat abuziv, respectiv de a se vedea pus efectiv în posesia terenului și de a obține, astfel, titlul administrativ de proprietate, de natură a se circumscrie ocrotirii art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dat fiind faptul că „speranța legitimă”, ca noțiune protejată de această dispoziție, nu echivalează cu speranța de a obține o anumită categorie a măsurilor reparatorii, întrucât, în caz contrar, s-ar eluda dreptul suveran al legiuitorului de a determina măsurile reparatorii.

70. Cum cererea de reconstituire nu a fost soluționată în sensul finalizării procedurii legale prin emiterea titlului de proprietate ori de despăgubire până la data intrării în vigoare a Legii nr. 165/2013, nu se poate considera că titularul originar al dreptului ori terțul dobânditor au redobândit în patrimoniul lor un drept efectiv de proprietate asupra unei suprafețe de teren individualizate, atât timp cât calitatea de titular al dreptului de proprietate asupra bunului preluat abuziv se stabilește după epuizarea procedurii de restituire a proprietății reglementată de actul normativ în temeiul căruia a fost formulată cererea de reconstituire.

71. Drept urmare, persoana îndreptățită la restituire are o simplă expectanță de a dobândi măsurile reparatorii în temeiul legislației speciale, corespunzătoare dreptului recunoscut, astfel că nu deține un drept efectiv, concretizat într-un drept real sau de creanță, acestea urmând a se concretiza doar prin emiterea titlului de proprietate sau a titlului de despăgubire.

72. Fiind vorba de contracte de cesiune al căror obiect a vizat drepturi izvorâte din hotărâri ale comisiei județene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, respectiv drepturile persoanelor care au formulat și depus, în termen legal, la entitățile învestite de lege, cereri din categoria celor prevăzute la art. 3 pct. 1 din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, care nu au fost soluționate până la momentul cesiunii ori al intrării în vigoare a legii noi, rezultă că măsura reparatorie care se acordă cesionarilor unor atari drepturi, ca persoană îndreptățită, este cea instituită prin dispozițiile art. 1 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, care constă în compensarea prin puncte, în condițiile art. 24 alin. (2) din lege.

73. Această soluție legislativă nu constituie o nesocotire a dreptului beneficiarilor la obținerea măsurilor reparatorii, născut sub imperiul vechii legi, deoarece noul text normativ vizează doar aspecte referitoare la exercițiul sau, mai degrabă, la modul de realizare și valorificare concretă a dreptului respectiv.

74. Cum recunoașterea acestui drept se circumscrie unei obligații corelative neexecutate, deci a unei situații juridice în curs (facta pendentia), dispoziții înscrise în art. 1 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la modalitatea de acordare a măsurilor reparatorii persoanelor care au dobândit, în temeiul unor contracte cu titlu oneros, drepturile cuvenite potrivit legilor de restituire a proprietății, reprezintă, fără a înfrânge principiul retroactivității legii, opțiunea legiuitorului român prin care a înțeles să transpună, în legislația națională, pentru viitor, exigențele impuse de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, fiind liber să aprecieze asupra modalităților de realizare a măsurilor reparatorii ori asupra unor eventuale limitări ale acestora.

75. Trebuie avut în vedere și faptul că măsurile reparatorii privind reconstituirea dreptului de proprietate au fost instituite cu scopul de a reda foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora terenurile care au fost preluate în orice mod de cooperativa agricolă de producție, principiu care se găsește și în cuprinsul art. 1 alin. (1) – (3) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, și reflectă voința legiuitorului de a reglementa diferit modalitatea de despăgubire în raport cu persoana beneficiarilor măsurilor reparatorii conferite de noul act normativ, și anume persoanele îndreptățite la măsuri reparatorii ca titulari inițiali ai dreptului de proprietate, foști proprietari sau moștenitorii legali sau testamentari ai acestora, pe de o parte, și terțele persoane către care au fost înstrăinate drepturile cuvenite potrivit legilor de restituire a proprietății, pe de altă parte.

76. Rațiunea instituirii unei reglementări diferite a modalității de despăgubire în raport cu beneficiarii legii o constituie faptul că întreaga legislație cu caracter reparator a vizat exclusiv titularul dreptului sau moștenitorii acestuia, deoarece caracterul abuziv al preluării bunurilor imobile s-a răsfrânt asupra persoanei, astfel încât situația dobânditorilor de drepturi izvorâte din legile de restituire cunoaște, în concepția noii legi, o reglementare specială în ceea ce privește acordarea măsurilor reparatorii, legiuitorul român plasându-se, în conformitate cu exigențele stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea-pilot, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României, în interiorul marjei de apreciere a modului de configurare și executare a creanțelor statului în materia restituirii imobilelor.

77. De altfel, Curtea Constituțională*5), evidențiind scopul urmărit de legiuitor prin instituirea unor reglementări diferite ale modalității de despăgubire în raport cu beneficiarii legii, a subliniat faptul că opțiunea legiuitorului de a exclude de la măsura reparatorie a restituirii în natură, precum și de la cea a compensării integrale prin puncte a persoanelor în patrimoniul cărora a fost transmis, prin intermediul unor contracte cu titlu oneros, dreptul de a obține măsurile reparatorii, apare ca fiind justificată în mod obiectiv și rezonabil, dat fiind faptul că asupra acestora din urmă nu s-au răsfrânt direct sau indirect măsurile de preluare abuzivă.

––––
*5) Decizia Curții Constituționale nr. 200 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 19 iunie 2014.

78. În același timp, referitor la noile mecanisme de restituire, trebuie remarcat că instanța de contencios european, în Hotărârea-pilot Maria Atanasiu și alții împotriva României (paragraful 135) a subliniat faptul că fostele state comuniste nu au obligația generală de a restitui bunurile care au fost confiscate înainte de ratificarea Convenției și că este opțiunea fiecărui stat de a aprecia asupra modalității de restituire, având posibilitatea de a adopta orice reglementare în acest sens, iar în Hotărârea din 29 aprilie 2014, pronunțată în Cauza Preda și alții contra României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu a criticat Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, ci a constatat că, în principiu, legea nu încalcă prin ea însăși dreptul de proprietate, constituind un remediu eficace, care trebuie parcurs, iar în privința modului de calcul și de acordare a despăgubirilor a considerat că alegerea soluțiilor se încadrează în marja de apreciere a statului.

79. Sub acest aspect, verificând conformitatea cu legea fundamentală a dispozițiilor art. 1 alin. (3), art. 4 teza a doua și art. 24 alin. (2) – (4) din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, Curtea Constituțională*6) a reținut că „politicile de restituire în natură sau prin compensații a imobilelor preluate abuziv prevăzute de acest act normativ îmbină două componente: o componentă reparatorie/morală și una patrimonială ce privește dreptul de proprietate. Cele două aspecte ale politicii de restituire sunt strâns legate între ele și îi privesc, în realitate, numai pe titularii inițiali ai dreptului de proprietate, foști proprietari, și pe moștenitorii legali ori testamentari ai acestora. Tocmai de aceea, plecând de la aceste aspecte, legiuitorul a stabilit că unul dintre principiile care stau la baza acordării măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, este acela al prevalenței restituirii în natură, iar în ceea ce privește punctele stabilite prin decizia de compensare emisă pe numele fostului titular al dreptului de proprietate sau a moștenitorilor legali ori testamentari ai acestuia stabilește că acestea nu pot fi afectate prin măsuri de plafonare. Alta este soluția legislativă din Legea nr. 165/2013 în situația în care persoanele îndreptățite au cesionat dreptul de creanță asupra statului român unor terțe persoane, încheindu-se cu aceste ocazii contracte de cesiune. În aceste situații legea a plafonat măsurile reparatorii ce pot fi acordate cesionarului”.

––––
*6) Decizia Curții Constituționale nr. 179 din 1 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 3 iunie 2014.

80. De asemenea, Curtea Constituțională*7) a reținut că acordarea unor măsuri reparatorii diferite, în funcție de beneficiarii acestora, echivalează cu instituirea unui tratament juridic diferit, fără ca aceasta să constituie eo ipso o discriminare, dat fiind faptul că nu orice diferență de tratament semnifică, în mod automat, încălcarea dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituția României sau a celor convenționale relative la interzicerea discriminării. În același sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului*8), potrivit căreia tratamentul diferențiat al persoanelor aflate în situații similare este considerat a fi discriminatoriu dacă nu are o justificare obiectivă și rezonabilă, dacă nu urmărește un obiectiv legitim sau dacă nu există o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele întrebuințate și obiectivul avut în vedere.

––––
*7) Decizia Curții Constituționale nr. 200 din 3 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 19 iunie 2014 (în același sens și Decizia Curții Constituționale nr. 179 din 1 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 3 iunie 2014; Decizia Curții Constituționale nr. 205 din 8 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 519 din 11 iulie 2014; Decizia Curții Constituționale nr. 321 din 10 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 583 din 5 august 2014; Decizia Curții Constituționale nr. 600 din 4 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 13 din 8 ianuarie 2015; Decizia Curții Constituționale nr. 110 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 6 mai 2016).

*8) Hotărârea din 11 iunie 2002, pronunțată în Cauza Willis împotriva Regatului Unit, paragraful 48; Hotărârea din 29 aprilie 2008, pronunțată în Cauza Burden împotriva Regatului Unit, paragraful 60.

81. Rațiunea reglementării speciale a situației dobânditorilor de drepturi izvorâte din legile de restituire relativ la categoria măsurilor reparatorii, în sensul acordării exclusive către aceste persoane a măsurii de compensare prin puncte, este dată de intenția legiuitorului de a limita operațiunile speculative prin introducerea unei singure măsuri reparatorii și plafonarea plăților către cesionari, adică limitarea veniturilor încasate de aceștia.

82. Or, în contextul politicii de restituire, scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea cuprinsă în art. 1 alin. (3) și art. 24 din Legea nr. 165/2013, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă un scop legitim, deoarece a avut în vedere atenuarea consecințelor încălcărilor masive ale drepturilor de proprietate din trecut și instituirea unor măsuri reparatorii în interesul foștilor proprietari ale căror imobile au fost preluate în mod abuziv de stat, și nicidecum crearea de noi drepturi sau surse de venit pentru terțe persoane, plafonarea cuantumului despăgubirilor acordate cesionarilor fiind în concordanță cu Legea fundamentală și cu jurisprudența instanței de contencios european.

83. Întrucât legislația cu caracter reparator a vizat exclusiv pe titularul inițial al dreptului sau pe moștenitorii acestuia, opțiunea legiuitorului de a exclude de la măsura reparatorie a restituirii în natură, precum și de la cea a compensării integrale prin puncte a persoanelor în patrimoniul cărora a fost transmis, prin intermediul unor contracte cu titlu oneros, dreptul de a obține măsurile reparatorii, apare ca fiind justificată în mod obiectiv și rezonabil, dat fiind faptul că asupra acestora din urmă nu s-au răsfrânt direct sau indirect măsurile de preluare abuzivă. Legiuitorul este suveran să aprecieze asupra modalității și condițiilor de realizare a măsurilor reparatorii și să stabilească, prin lege, limitarea reparațiilor acordate dobânditorilor de drepturi izvorâte din legile de restituire. Noua soluție legislativă consfințită pentru acești beneficiari urmărește, astfel, un scop legitim și menține un just echilibru între diferitele interese aflate în joc, ținând cont de mecanismul creat și diligența depusă de autorități pentru respectarea acestuia.