Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 17/2016 (M. Of. nr. 993/9.12.2016): Dispoziţii ale Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, ale Legii dialogului social nr. 62/2011, precum și ale Codului Muncii

 
XII. Înalta Curte de Casație și Justiție

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă se desprind condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ; în doctrină ele au fost identificate după cum urmează:

1. existența unei cauze aflate în curs de judecată;
2. instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;
3. cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;
4. soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
5. chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;
6. chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
7. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Constanța este legal învestită cu soluționarea apelurilor în două cauze ce au ca obiect obligarea salariatului la restituirea sumei acordate cu titlu de decont cheltuieli de transport la și de la locul de muncă, ca sumă încasată necuvenit în temeiul art. 256 alin. (1) din Codul muncii, republicat, într-o cauză ce are ca obiect anularea deciziei angajatorului și obligarea acestuia la executarea obligațiilor asumate prin art. 74 din contractul colectiv de muncă la nivel de unitate pentru anul 2015, în sensul plății ajutoarelor la care salariații sunt îndreptățiți pentru situațiile apărute de la data înregistrării contractului de muncă până la pronunțarea hotărârii și, în continuare, pe toată perioada de valabilitate a contractului, și într-o cauză ce are ca obiect obligarea salariatului la restituirea unei sume cu titlu de plată nedatorată, constând în decontarea prestațiilor de odihnă și tratament pe care pârâtul a încasat-o în anul 2014.
8. Totodată, litigiile au natura unor conflicte de muncă, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 208 din Legea nr. 62/2011, hotărârile pronunțate de tribunal fiind supuse numai apelului, conform art. 214 din Legea nr. 62/2011.
9. Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de patru complete din cadrul Curții de Apel Constanța, învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, potrivit dispozițiilor art. 208 raportat la art. 214 din Legea nr. 62/2011, art. 96 pct. 2 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă.
10. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate.

Astfel, în doctrină, s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată – în interpretarea unui act normativ mai vechi – ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior.

Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare, iar analiza deciziilor pronunțate oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă.

Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective.

Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Spre deosebire de legislația procesual penală, textul art. 519 din Codul de procedură civilă nu prevede în mod expres modalitatea prin care Înalta Curte de Casație și Justiție să fi statuat asupra chestiunii de drept, respectiv norma legală, nu arată dacă are în vedere numai acele decizii obligatorii erga omnes sau și cele de speță, pronunțate în recurs.

În doctrină s-a apreciat că această condiție este îndeplinită numai în situația în care, în privința chestiunii de drept, instanța supremă nu a mai statuat printr-un recurs în interesul legii sau un recurs în casație.

În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dezlegat în mod generic, cu efecte erga omnes, problema care constituie obiect al sesizării.

Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

Pe fondul cauzei se constată că, prin încheierile de sesizare, s-a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție interpretarea dispozițiilor legale anterior menționate aplicabile unei situații de fapt, necontestate, în care angajatorul, instituție publică finanțată din fonduri proprii, care, potrivit legislației fiscale, sunt considerate fonduri publice, s-a obligat prin contractul colectiv de muncă să acorde anumite categorii de drepturi bănești, interzise de legile anuale de salarizare. În urma controlului efectuat de Curtea de Conturi s-a constatat că plățile au fost făcute cu încălcarea dispozițiilor legale, Curtea de Conturi solicitând angajatorului să ia măsuri pentru recuperarea lor. Angajatorul a chemat în judecată salariații pentru recuperarea sumelor plătite acestora, cu mențiunea că, la data litigiului, contractul colectiv de muncă expirase.

În primul rând este de reținut că sumele achitate salariaților de către angajator și a căror restituire s-a solicitat prin acțiunile promovate în justiție sau a căror plată s-a solicitat prin cererile ce fac obiectul dosarelor în care s-au invocat chestiunile de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție reprezintă sume care nu sunt incluse în drepturile salariale, ci intră în categoria cheltuielilor sociale deductibile limitat (decontare transport, bilete de odihnă și tratament), fiind prevăzute în contractele colective de muncă pentru anii 2014 – 2015, la art. 74 lit. h), potrivit căruia „în afara ajutoarelor prevăzute de lege la care au dreptul, în limita posibilităților financiare, din fondul de cheltuieli sociale, salariații vor beneficia de următoarele sume care nu sunt incluse în drepturile salariale”. Prin urmare, ele nu reprezintă contraprestația propriu-zisă a muncii depuse, ci bonificații neasimilate veniturilor din salariu, acordate, de regulă, în scopul eficientizării muncii salariaților și fidelizării acestora.

Stabilirea salariilor și a altor drepturi în bani sau în natură pentru personalul din instituțiile publice finanțate integral din fonduri proprii pentru anii 2014 și 2015 se face potrivit art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată prin Legea nr. 28/2014, respectiv conform art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, dispoziții legale cu conținut identic, doar că se referă la ani diferiți, și care prevăd că, prin excepție de la prevederile art. 1 și 2, respectiv prin excepție de la prevederile art. 1, pentru personalul din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii, aflate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor și a celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale și locale, precum și din cele aflate în coordonarea prim-ministrului și cele aflate sub controlul Parlamentului, ale cărui contracte colective de muncă își încetează valabilitatea în anul 2014, respectiv 2015, salariile se stabilesc potrivit anexei nr. VIII la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, respectiv potrivit art. 1 alin. (2), care prevede că, „începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege”, și art. 37 alin. (1) din același act normativ, care prevede că „prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi”.

Având în vedere că salarizarea personalului angajat în instituții publice care se finanțează integral din venituri proprii, precum și acordarea altor drepturi se realizează, pentru anii 2014 – 2015, în baza Legii-cadru nr. 284/2010 și a legilor anuale de salarizare menționate anterior, potrivit art. 132 alin. (1) din Legea nr. 62/2011, prin contractele colective de muncă pentru anii respectivi, se puteau stabili drepturi și obligații numai în limitele și în condițiile prevăzute de lege, iar, potrivit art. 138 alin. (1) din același act normativ, nu se puteau negocia și include în contractele colective de muncă clauze referitoare la drepturi în bani sau în natură, altele decât cele prevăzute de legislația în vigoare pentru categoria respectivă de personal. Cum drepturile pretinse sunt drepturi pecuniare, condițiile acordării lor nu puteau fi negociate decât dacă dreptul respectiv era recunoscut prin legile de salarizare.

În speță, angajatorul, care este o instituție publică finanțată integral din venituri proprii și al cărui buget este constituit din fonduri publice, potrivit art. 2 lit. l) din Legea nr. 94/1992, este supus controlului Curții de Conturi, care se exercită în ceea ce privește modul de formare, administrare și întrebuințare a resurselor financiare, potrivit art. 1, art. 21 și art. 26 lit. h) din Legea nr. 94/1992.

În acest context se ridică, prin sesizare, problema dacă decizia Curții de Conturi, emisă în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege și care se bucură de prezumția de adevăr fie prin necontestare, fie prin menținerea sa în urma controlului de legalitate efectuat de instanța de contencios administrativ, înlătură, prin ea însăși, de la aplicare o clauză a contractului colectiv de muncă prin care se acordă drepturile bănești constatate de Curtea de Conturi ca încălcând dispozițiile legilor de salarizare sau lipsa de eficacitate a acestei clauze trebuie constatată de instanța de judecată.

În acest ultim caz se pune problema regimului juridic aplicabil sancțiunii civile a nulității (respectiv cine o poate invoca, în ce moment și prin ce mijloc procesual).

Este de precizat că angajatorul din prezenta cauză este supus legilor de salarizare bugetară, nefiind incidentă, în situația sa, Decizia nr. 2 din 15 februarie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. 4.112/1/2015, care se referă strict la situația tranzitorie a angajatorului, inclus în legea-cadru de salarizare, căruia i se modifică regimul de finanțare [art. 37 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010], situație în care încadrarea în anexa corespunzătoare a legii operează după expirarea contractului colectiv de muncă. Pentru celelalte cazuri, în care personalul instituției publice finanțate din fonduri proprii era salarizat în baza legii-cadru la momentul negocierii contractului colectiv de muncă, negociere în care trebuie să țină seama de legea-cadru de salarizare și de legea anuală în vigoare în anul respectiv, este exclusă interpretarea conform căreia contractul colectiv de muncă este valabil peste legea-cadru de salarizare.

Înalta Curte consideră ca fiind corectă opinia conform căreia o decizie a Curții de Conturi nu poate să înlăture eo ipso de la aplicare o clauză a contractului colectiv de muncă. Aceasta întrucât o astfel de decizie, cu caracter administrativ, nu este opozabilă decât angajatorului, în sarcina căruia impune obligații de recuperare a prejudiciului, nu și salariatului.

Pentru a se putea repercuta asupra raportului juridic de muncă al salariatului bugetar, din perspectiva drepturilor bănești încasate cu încălcarea legii, trebuie inițiat un mecanism procesual care să îi fie opozabil acestuia și în care salariatul să aibă posibilitatea de a se prevala, în justificarea drepturilor încasate, de existența clauzei din contractul colectiv de muncă (fie pentru a pretinde plata dreptului acordat prin respectiva clauză, fie, odată plătit, pentru a se opune unei cereri de restituire). Verificarea conformității respectivei clauze contractuale cu normele imperative ale legii urmează a ține cont de reglementările speciale derogatorii în materia nulității, vizând condițiile în care instanța poate constata nulitatea absolută a unei clauze din contractul colectiv de muncă, care acordă salariatului din sectorul bugetar drepturi neprevăzute în legea de salarizare.

Prin urmare, o decizie a Curții de Conturi, emisă în exercitarea atribuțiilor sale de control, prin care s-a stabilit că anumite drepturi prevăzute în contractul colectiv de muncă încheiat la nivelul unei instituții publice finanțate integral din venituri proprii au fost acordate nelegal, raportat la prevederile legale privind salarizarea în instituțiile publice, nu lipsește prin simpla sa existență, de efecte, clauzele contractului colectiv de muncă prin care acele drepturi au fost stabilite, dacă o instanță de judecată nu a constatat, în condițiile legii, nulitatea acestora.

În ceea ce privește regimul nulității unei clauze nelegale din contractul colectiv de muncă se constată că art. 132 din Legea nr. 62/2011 instituie, în alineatul (1), o reglementare-cadru, de principiu, cu aplicabilitate generală, în privința marjei de negociere a contractelor colective de muncă, ce trebuie să se încadreze „în limitele și condițiile prevăzute de lege”. Alin. (2) – (4) se referă la caracterul minimal al dispozițiilor cu forță juridică superioară de la care se poate deroga în favoarea salariaților.

Potrivit art. 142 din Legea nr. 62/2011, clauzele din contractul colectiv de muncă negociate (s.n. în favoarea sau în defavoarea salariaților) cu încălcarea art. 132 sunt lovite de nulitate, sancțiune ce se aplică de către instanță, la cererea părții interesate, fie pe cale de acțiune, fie pe cale de excepție.

Art. 138 din Legea nr. 62/2011 se referă la situația specială a contractelor colective încheiate în sectorul bugetar, instituind anumite condiții (alin. 1 – 3), a căror încălcare este sancționată cu nulitatea absolută a respectivei clauze [alin. (4)]. Conform art. 138 alin. (5) din același act normativ, răspunderea pentru încheierea, în aceste condiții, a contractului colectiv de muncă revine angajatorului.

Aceste texte din Legea dialogului social se coroborează cu dispozițiile art. 268 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, republicat, potrivit cărora, în cazul în care se solicită constatarea nulității unor clauze ale contractului colectiv de muncă, cererile în vederea soluționării unui conflict de muncă pot fi formulate pe toată durata existenței contractului.

Este corectă acea interpretare dată de doctrină și jurisprudență conform căreia, în condițiile în care regimul nulității nu este foarte clar stabilit în dreptul muncii, nulitățile absolute și relative nefiind reglementate distinct, pentru a distinge între aceste nulități se impune a institui criteriul naturii interesului ocrotit. În caz contrar, o posibilă situație de încălcare flagrantă a unei norme imperative ar rămâne nesancționată întrucât părțile care au negociat-o nu sunt interesate să își corecteze propria conduită culpabilă.

În acest sens se poate aprecia că orice clauză ce nu ocrotește un interes particular și încalcă un interes public poate fi analizată, din oficiu, în privința legalității, atunci când o instanță este învestită cu cereri ce pun în discuție efectele produse de această clauză.