Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 10/2017 (M. Of. nr. 210/28.03.2017): Mărimea concretă a sporurilor şi condiţiilor de acordare a acestora pentru familia ocupaţională de funcţii bugetare „Sănătate”

36. Procedând la analiza asupra admisibilității sesizării, se constată că primele trei condiții sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Iași este legal învestită cu soluționarea unor cereri de apel, litigiile având natura juridică a unor conflicte de muncă, ceea ce conferă competență exclusivă, în primă instanță, tribunalului, conform art. 208 din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar hotărârile pronunțate de tribunal sunt supuse numai apelului conform art. 214 din Legea nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Instanța supremă a fost sesizată de un complet din cadrul Curții de Apel Iași, învestit cu soluționarea cauzelor în ultimă instanță potrivit dispozițiilor art. 208 raportat la art. 214 din Legea nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare, art. 96 pct. 2 și art. 483 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

37. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei – anularea deciziilor prin care, în anul 2015, angajatorul modifică (reduce) nivelul sporului de condiții deosebit de periculoase, întemeindu-se pe Ordinul nr. 547/2010, adoptat în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009, act normativ abrogat prin art. 39 din Legea-cadru nr. 284/2010, raportat la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 285/2010, art. II art. 1 alin. (2) și art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 1 și art. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, cap. I art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, cap. I art. 1 alin. (2) și art. 7 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 și cap. I art. 1 alin. (2) și art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, depinde soluționarea pe fond a cauzei, deoarece soluționarea aspectelor privind acțiunea în timp a legii civile este strâns legată de motivele invocate pentru anularea deciziilor prin care, în anul 2015, angajatorul modifică (reduce) nivelul sporului de condiții deosebit de periculoase, întemeindu-se pe Ordinul nr. 547/2010.

38. De asemenea, este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării care, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, reprezintă o condiție distinctă de admisibilitate. Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, în urma unei interpretări adecvate, concretizată într-o practică judiciară consacrată.

39. Examenul jurisprudențial efectuat a relevat că nu s-a cristalizat o jurisprudență în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare, iar analiza punctelor de vedere oferă indicii referitoare la posibilitatea apariției unei practici neunitare din această perspectivă. Așa fiind, condiția noutății se verifică, devenind actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective.

40. Textul art. 519 din Codul de procedură civilă mai prevede condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra problemei de drept ce face obiectul sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile sau ca această problemă să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. În legătură cu chestiunea de drept adusă în dezbatere se reține că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a dezlegat problema care constituie obiect al sesizării.

41. Prin urmare, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate privind declanșarea procedurii hotărârii prealabile.

42. Pe fondul cauzei, înainte de a intra în analiza propriu-zisă a chestiunii de drept, se constată că se solicită rezolvarea de principiu a problemei aplicării în timp, începând cu 1 ianuarie 2011, a prevederilor legale ce reglementează locurile de muncă, categoriile de personal și mărimea concretă a sporurilor pentru condiții de muncă și condițiile de acordare a acestora pentru familia ocupațională de funcții bugetare „Sănătate”, pe baza interpretării dispozițiilor art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010, raportat la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 285/2010, art. II art. 1 alin. (2) și art. 12 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 1 și art. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, cap. I art. 1 alin. (2) și art. 8 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, cap. I art. 1 alin. (2) și art. 7 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 și cap. I art. 1 alin. (2) și art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015.

43. Începând cu 1 ianuarie 2011, salarizarea personalului plătit din fondurile publice se realizează în baza Legii-cadru nr. 284/2010, coroborat cu anumite dispoziții din Legea-cadru nr. 330/2009 și din Legea nr. 285/2010, dispozițiile referitoare la valoarea de referință și la coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele Legii-cadru nr. 284/2010 nefiind aplicabile, potrivit art. 4 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010.

44. Astfel, potrivit acestui text de lege: „În anul 2012 nu se aplică valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele la Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare.”

45. Aceste prevederi au fost preluate și pentru anul 2013 în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 84/2012. La fel s-a întâmplat și în anul 2014 în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 103/2013 și pentru anul 2015 în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014, iar, pentru anul 2016, în baza Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2015, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016, la rândul ei modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016.

46. În acest sens este util a se menționa ceea ce reține Curtea Constituțională prin Decizia nr. 201 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 483 din 29 iunie 2016, referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (1) – (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2004: „29. Sintetizând, Curtea reține că, deși după anul 2010 legiuitorul și-a propus instituirea unui sistem de salarizare unic, care să aducă transparență și previzibilitate în materia salarizării, în fapt, drepturile salariale s-au calculat pornind de la cuantumul stabilit potrivit legislației anterioare, în fiecare an actele normative care au reglementat salarizarea personalului bugetar din fonduri publice făcând trimitere la cuantumul drepturilor salariale din anul precedent. Astfel, în prezent, stabilirea acestor drepturi este un proces dificil, care nu corespunde intențiilor pe care legiuitorul le-a avut atunci când a conceput sistemul unic de salarizare și care face greu de înțeles principiile avute în vedere în reglementarea drepturilor anumitor categorii socioprofesionale (…)”.

47. Toate actele normative anuale de salarizare, fără excepție din 2010 și până în prezent, nu au făcut decât să reia dispozițiile referitoare la valoarea de referință și la coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele Legii-cadru nr. 284/2010, prevederi care nu au fost niciodată aplicate.

48. Practic, niciun angajat bugetar nu a primit plăți salariale potrivit acestei legi, pentru că, prin acte normative anuale de salarizare, s-a derogat permanent, perpetuându-se starea de tranziție. Așadar, s-a procedat doar la o „reîncadrare scriptică” a personalului potrivit noilor grile, dar plata salariilor s-a „realizat faptic” la nivelul salariilor în plată din decembrie 2009.

49. Așadar, este de reținut faptul că, deși personalul bugetar a fost reîncadrat în conformitate cu dispozițiile legilor-cadru, el nu a fost salarizat în baza acestora, întrucât, la stabilirea salariului, nu au fost aplicate valoarea de referință și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare, care, trimițând la cadrul normativ în vigoare la nivelul anului 2009, mențineau în plată cuantumul salarial din anii anteriori.

50. Prin Ordinul ministrului sănătății nr. 547/2010 a fost aprobat Regulamentul privind acordarea sporurilor la salariile de bază, în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, lege care a fost abrogată prin art. 39 din Legea-cadru nr. 284/2010.

51. Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice prevede:

Art. 7 alin. (1): „Aplicarea prevederilor prezentei legi se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază și a indemnizațiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare”.

Art. 21: „Locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporului pentru condiții de muncă, prevăzut în anexele nr. I – VIII, precum și condițiile de acordare a acestuia se stabilesc prin regulament elaborat de către fiecare dintre ministerele coordonatoare ale celor 6 domenii de activitate bugetară – administrație, sănătate, învățământ, justiție, cultură, diplomație, de către instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională, precum și de către autoritățile publice centrale autonome, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea fiecăruia dintre ministerele coordonatoare, fiecăreia dintre instituțiile de apărare, ordine publică și siguranță națională sau autoritățile centrale autonome, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice și al Ministerului Finanțelor Publice și cu consultarea federațiilor sindicale reprezentative domeniului de activitate”.

52. Petenții din cauza dedusă judecății, în cadrul căreia s-a format prezenta sesizare întemeiată pe dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se încadrează în anexa nr. III la Legea-cadru nr. 284/2010.

53. Însă, un astfel de regulament care să reglementeze locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea corectă a sporului pentru condiții de muncă prevăzute în anexele nr. I – VIII la Legea-cadru nr. 284/2010 (în care se încadrează și anexa nr. III) nu a fost adoptat, aplicarea dispozițiilor art. 21 fiind amânată succesiv, prin legile anuale de salarizare, până în ianuarie 2017. Astfel, prin art. 12 alin. (1) din art. II din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010 (articol introdus de punctul 2 al articolului unic din Legea nr. 283/2011) s-a stabilit că „prevederile art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, se aplică începând cu data de 1 ianuarie 2013”.

54. În mod similar, prin art. 5 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, aplicarea art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 a fost amânată până la data de 1 ianuarie 2014; prin art. 8 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, aplicarea a fost amânată până la 1 ianuarie 2015; prin art. 7 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, până la data de 1 ianuarie 2016, iar, prin art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, aplicarea art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 a fost amânată până la data de 1 ianuarie 2017.

55. Totodată, prin actele normative anuale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, „cuantumul sporurilor care fac parte, potrivit legii, din salariul brut se menține la același nivel, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții”.

56. În plus, Ordinul nr. 42/77/2011, în anexă, la pct. II lit. B, prevede că, „în aplicarea art. 1 din Legea nr. 285/2010, la data reîncadrării personalului, cuantumul brut al sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor și al celorlalte elemente care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizația brută de încadrare, va fi determinat prin majorarea cuantumului avut în luna octombrie 2010 cu 15%, după cum urmează (…): Sporurile pentru condiții de muncă stabilite în baza Legii-cadru nr. 330/2009 se acordă până la aprobarea regulamentelor prevăzute la art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 numai persoanelor care au beneficiat de aceste sporuri și numai în măsura în care activitatea se desfășoară în aceleași condiții de muncă”.

57. Așadar, în lipsa unui regulament emis în baza dispozițiilor art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 (a căror aplicare a fost amânată succesiv până la data de 1 ianuarie 2017) de către ministerul coordonator al domeniului de activitate bugetar al sănătății (în cazul concret dedus judecății), începând cu data de 1 ianuarie 2011, pentru familia ocupațională de funcții bugetare „Sănătate”, mărimea concretă a sporurilor și condițiile de acordare a acestora sunt cele stabilite prin regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 547/2010, în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, în aplicarea căreia a fost emis Ordinul nr. 42/77/2011.

58. În cuprinsul anexei la Ordinul nr. 42/77/2011, la pct. II lit. B, se menționează expres că „Sporurile pentru condiții de muncă stabilite în baza Legii-cadru nr. 330/2009 se acordă până la aprobarea regulamentelor prevăzute la art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 numai persoanelor care au beneficiat de aceste sporuri și numai în măsura în care activitatea se desfășoară în aceleași condiții de muncă”.

59. În acest context, cu toate că prin art. 39 al Legii-cadru nr. 284/2010 au fost abrogate Legea-cadru nr. 330/2009 și Ordinul nr. 547/2010, ca act accesoriu acestei legi, în conformitate cu prevederile pct. II lit. B din anexa la Ordinul nr. 42/77/2011, prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 continuă să își producă efectele în prezent.

60. Pe cale de consecință, cu aplicarea principiului accesorium sequitur principale, întrucât a fost emis în temeiul Legii-cadru nr. 330/2009, Ordinul nr. 547/2010 continuă să producă efecte juridice, fiind cel în raport cu care erau calculate, la data introducerii contestației pendinte, sporurile pentru condiții de muncă în cadrul familiei ocupaționale de funcții bugetare „Sănătate”.

61. Cu alte cuvinte, Ordinul nr. 547/2010 continuă să își producă efectele și ulterior datei de 1 ianuarie 2011, ca urmare a trimiterii exprese făcute prin dispozițiile Ordinului nr. 42/77/2011 la aplicarea Legii-cadru nr. 330/2009, care reglementează sporurile pentru condiții de muncă ce vor fi acordate până la aprobarea unui regulament în conformitate cu dispozițiile art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010.

62. Supraviețuirea Legii-cadru nr. 330/2009 și a normelor sale de aplicare, precum cele menționate în Ordinul nr. 547/2010, ulterior abrogării sale prin art. 39 din Legea-cadru nr. 284/2010, constituie una dintre cele două excepții acceptate de la principiile care guvernează acțiunea legii civile în timp (principiul neretroactivității legii civile noi și principiul aplicării imediate a legii civile noi), fiind prevăzută expres în anexa la Ordinul nr. 42/77/2011 (la pct. II lit. B), circumscrisă unei situații determinate (aceea a sporurilor pentru condiții de muncă) și justificată de imposibilitatea aplicării legii noi, din perspectiva art. 21 din Legea-cadru nr. 284/2010 (prin care reglementează aceste sporuri), ca urmare a prorogării succesive a intrării în vigoare a acestui articol până la 1 ianuarie 2017.

63. În concluzie, ulterior datei de 1 ianuarie 2011, pentru familia ocupațională de funcții bugetare „Sănătate”, locurile de muncă, categoriile de personal, mărimea concretă a sporurilor și condițiile de acordare a acestora sunt cele stabilite prin regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 547/2010, în conformitate cu prevederile notei din anexa nr. II/2 la Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

64. În ceea ce privește cea de-a doua întrebare, se constată că este subsidiară primei întrebări, urmând a i se răspunde doar dacă răspunsul la prima întrebare este afirmativ, în sensul că Ordinul nr. 547/2010 își produce efectele și ulterior datei de 1 ianuarie 2011.

65. Întrucât răspunsul la prima întrebare este afirmativ, titularul sesizării dorește să se lămurească de către Înalta Curte de Casație și Justiție dacă angajatorul poate stabili un alt procent (nivel) al sporului acordat inițial salariatului, cu încălcarea prevederilor Ordinului nr. 547/2010, în condițiile în care, prin actele normative anuale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, „cuantumul sporurilor care fac parte, potrivit legii, din salariul brut se menține la același nivel, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții”.

66. Se observă că cea de-a doua întrebare tinde la analiza temeiniciei soluției primei instanțe, care a înlăturat măsura reducerii cuantumului sporului acordat contestatorilor, în sensul de a se stabili dacă sporul de 75%, acordat inițial în temeiul Ordinului nr. 547/2010, putea fi redus, în condițiile în care legile anuale privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice mențin sporurile acordate la același nivel dacă personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

67. Or, modalitatea concretă de stabilire a procentului (nivelului) sporului pentru condiții de muncă de către angajator reprezintă o chestiune ce ține de soluționarea fondului cauzei pendinte, în această situație prezentând relevanță circumstanțele concrete ale speței.

68. Se apreciază că nu este necesar să se răspundă la cea de-a doua întrebare, față de răspunsul acordat primei întrebări care statuează că dispozițiile Ordinului nr. 547/2010 sunt aplicabile și ulterior datei de 1 ianuarie 2011, întrucât cea de-a doua întrebare presupune o examinare a interpretării și aplicării ordinului la situația de fapt concretă, și nu o interpretare a normei de drept.

69. Din conținutul celei de-a doua întrebări, prin referire la aspecte de fapt aflate în dispută și reciproc contestate de părți, asupra cărora instanța urmează a se pronunța în litigiul principal, se tinde în realitate să se obțină „o îndrumare efectivă” în soluționarea în concret a cauzei, ceea ce, evident, excedează procedura reglementată de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

70. În cauza pendinte, conform celor prezentate de către instanța de trimitere, există poziții divergente cu privire la încadrarea contestatorilor în prevederile lit. C pct. 1 sau lit. D pct. 1 din anexa nr. 2 la regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 547/2010, prevederi ce stabilesc procente diferite ale sporului pentru condiții de muncă, reținându-se că prima instanță nu a lămurit acest aspect, ci a anulat deciziile de stabilire a sporului pentru condiții deosebit de periculoase de 50% din salariul de bază cu motivarea că „acordarea acestui spor, în cuantumul de 50% din salariul de bază, astfel cum a fost prevăzut la lit. D pct. 1 din anexa nr. 2 la regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 547/2010, nu poate fi considerată legală”.

71. Titularul sesizării nu se referă însă la eventuale modificări aduse, în legile anuale de salarizare, limitelor sporului pentru condiții de muncă prevăzute de Ordinul nr. 547/2010, ci la modificarea acestui spor în interiorul limitelor prevăzute de Ordinul nr. 547/2010, astfel încât majorarea sporului va fi analizată în raport cu situația de fapt a cauzei, astfel cum s-a motivat anterior.

72. Răspunsul la a doua întrebare ar fi fost util numai dacă s-ar fi solicitat majorarea sporului pentru condiții de muncă dincolo de limita maximă stabilită de Ordinul nr. 547/2010, cea de 75%, ca urmare a majorărilor prevăzute pentru acest spor prin legile anuale de salarizare, astfel cum s-a întâmplat prin Legea nr. 285/2010, care în art. 1 alin. (2) a prevăzut majorarea cu 15% a cuantumului sporurilor care fac parte din salariul brut, sporuri acordate personalului plătit din fonduri publice pentru luna octombrie 2010, în măsura în care personalul își desfășoară activitatea în aceleași condiții.