Înființarea și funcționarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție. Decizie a Curții Constituționale. Incidența Hotărârii din 18.05.2021 a CJUE în cauza C-355/19

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Prin decizia din data de 8 iunie 2021, Curtea Constituțională a respins o excepție de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 88¹ alin. (1)-(5), art. 88²-88⁷, art. 88⁸ alin. (1) lit. a)-c) și e) și alin. (2) și art. 88⁹ din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, în legătură cu reglementarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (SIIJ), sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Până în acest moment, Curtea nu a publicat motivarea hotărârii, dar a prezentat în mod public argumentele principale pe care s-a bazat decizia într-un comunicat de presă.

Prezentare generală

Prevederile supuse controlului de constituționalitate fac referire la înființarea și funcționarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție^[1].

În cauza aflată pe rolul Curții Constituționale, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – procurorul general al României (parte în cauză) și procurorul de ședință au solicitat Curții să aibă în vedere Hotărârea din 18.05.2021 a CJUE în cauza C-355/19. În esență, PICCJ și procurorul de ședință au apreciat că hotărârea CJUE ar reprezenta un element care ar putea determina un reviriment în jurisprudența Curții, care anterior a respins mai multe excepții de neconstituționalitate care vizau aceleași dispoziții legale și pentru argumente similare. Pe baza hotărârii CJUE, Curții Constituționale i s-a solicitat să constate incidența în controlul de constituționalitate a Deciziei 2006/928/CE (de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției) și, astfel, încălcarea prevederilor art. 148 din Constituție referitoare la integrarea în Uniunea Europeană.

Hotărârea din 18.05.2021 a CJUE în cauza C-355/19

În Hotărârea din 18.05.2021, CJUE a analizat mai multe chestiuni, însă chestiunile care prezentau relevanță directă din perspectiva excepției de neconstituționalitate erau cele referitoare la Decizia 2006/928/CE și rapoartele întocmite de Comisie pe baza acestei decizii, cele referitoare la înființarea unei secții de urmărire penală care are competența exclusivă pentru infracțiunile săvârșite de magistrați, precum și cele referitoare la principiul supremației dreptului UE.

Din perspectiva Deciziei 2006/928/CE și a rapoartelor întocmite de Comisie pe baza acestei decizii, Marea Cameră a CJUE a arătat, în esență, că atât decizia cât și rapoartele întocmite de Comisie pe baza ei constituie acte adoptate de o instituție a UE, care pot fi supuse unei interpretării în temeiul art. 267 TFUE. De asemenea, CJUE a arătat că în privința naturii juridice, a conținutului și a efectelor în timp, Decizia 2006/928/CE intră în domeniul de aplicare al Tratatului de aderare, întrucât constituie o măsură adoptată în temeiul Actului de aderare care este obligatorie pentru România de la data aderării sale la UE.

În ceea ce privește efectele juridice ale Deciziei 2006/928/CE, CJUE a constatat că decizia are caracter obligatoriu în toate elementele sale pentru România și o obligă să atingă obiectivele de referință, de asemenea obligatorii, care figurează în anexa la aceasta. Obiectivele respective, definite ca urmare a deficiențelor constatate de Comisia Europeană înainte de aderarea României la UE, urmăresc, printre altele, să asigure respectarea valorii statului de drept. România are astfel obligația de a lua măsurile adecvate în vederea realizării obiectivelor menționate și de a se abține să pună în aplicare orice măsură care riscă să compromită atingerea acelorași obiective.

În ceea ce privește efectele juridice ale rapoartelor întocmite de Comisia Europeană în baza deciziei, CJUE a reținut că acestea formulează cerințe în privința României și adresează „recomandări” statului membru menționat în vederea atingerii obiectivelor de referință. În conformitate cu principiul cooperării loiale, România trebuie să țină seama în mod corespunzător de cerințele și de recomandările menționate și trebuie să se abțină să adopte sau să mențină în vigoare în domeniile acoperite de obiectivele de referință.

Din perspectiva înființării unei secții de urmărire penală care are competența exclusivă pentru infracțiunile săvârșite de magistrați, CJUE a examinat compatibilitatea cu dreptul UE a unei reglementări naționale care prevede înființarea unei asemenea secții specializate. CJUE a precizat că, pentru a fi compatibilă cu dreptul UE, o astfel de reglementare trebuie, pe de o parte, să fie justificată de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției și, pe de altă parte, să garanteze că această secție nu poate fi utilizată ca instrument de control politic al activității judecătorilor și procurorilor și își exercită competența cu respectarea cerințelor prevăzute de Carta drepturilor fundamentale a UE. În lipsa îndeplinirii acestor cerințe, reglementarea menționată ar putea fi percepută ca urmărind instituirea unui instrument de presiune și de intimidare a judecătorilor, ceea ce ar aduce atingere încrederii justițiabililor în justiție. CJUE a precizat și faptul că reglementarea națională în discuție nu poate avea ca efect nerespectarea obligațiilor specifice care îi revin României în temeiul Deciziei 2006/928/CE în domeniul luptei împotriva corupției. De asemenea, CJUE a arătat că revine instanțelor naționale sarcina de a verifica dacă reforma care a condus în România la înființarea SIIJ, precum și normele privind numirea procurorilor încadrați în această secție nu sunt de natură să facă SIIJ permeabilă la influențe exterioare. În ceea ce privește Carta drepturilor fundamentale a UE, CJUE a arătat că revine instanțelor naționale sarcina de a verifica dacă reglementarea națională în discuție nu împiedică examinarea într-un termen rezonabil a cauzelor referitoare la judecători și procurori.

Din perspectiva principiului supremației dreptului UE, CJUE a arătat că el se opune unei reglementări naționale de rang constituțional care privează o instanță inferioară de dreptul de a lăsa neaplicată din oficiu o dispoziție națională care intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928/CE și care este contrară dreptului UE. CJUE a amintit că efectele asociate principiului supremației dreptului UE se impun tuturor organelor unui stat membru, fără ca dispozițiile interne aferente repartizării competențelor judiciare, inclusiv de ordin constituțional, să poată împiedica acest lucru. În egală măsură, CJUE a amintit că instanțele naționale sunt obligate, în măsura posibilului, să dea dreptului intern o interpretare conformă cu cerințele dreptului UE sau să lase neaplicată din oficiu orice dispoziție contrară a legislației naționale care nu ar putea face obiectul unei astfel de interpretări conforme. În fine, CJUE a arătat că în cazul unei încălcări dovedite a Tratatului UE sau a Deciziei 2006/928/CE, principiul supremației dreptului UE impune instanței de trimitere să lase neaplicate dispozițiile în cauză, indiferent dacă acestea sunt de origine legislativă sau constituțională.

Decizia Curții Constituționale

Potrivit comunicatului Curții Constituționale, instanța de contencios constituțional a apreciat că hotărârea CJUE nu aduce elemente de noutate nici cu privire la efectele juridice pe care le produc Decizia 2006/928/CE și rapoartele întocmite de Comisia Europeană pe baza acesteia, stabilind, așa cum o făcuse în prealabil și instanța constituțională română, caracterul obligatoriu al Deciziei 2006/928/CE și caracterul de recomandare al rapoartelor, și nici cu privire la conținutul Deciziei 2006/928/CE, stabilind că România are sarcina de a colabora cu bună-credință cu Comisia Europeană „pentru a surmonta […] dificultățile întâmpinate cu privire la realizarea obiectivelor de referință menționate”.

Curtea Constituțională și-a menținut jurisprudența anterioară și a constatat că singurul act care, în virtutea caracterului său obligatoriu, ar fi putut constitui normă interpusă controlului de constituționalitate realizat prin raportare la art. 148 din Constituție – Decizia 2006/928/CE -, prin dispozițiile și obiectivele pe care le impune, nu are relevanță constituțională, întrucât nu complinește o lacună a Legii fundamentale și nici nu stabilește un standard mai ridicat de protecție decât normele constituționale în vigoare.

Din perspectiva reglementările referitoare la înființarea SIIJ, Curtea Constituțională a reținut că prin Hotărârea din 18.05.2021, CJUE a stabilit că, pentru ca acestea să respecte dreptul UE, trebuie:

– să fie justificate de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției;

– să fie însoțită de garanții specifice care să înlăture orice risc care să aducă atingere independenței judecătorilor și procurorilor;

– în cadrul procedurii de investigare, judecătorii și procurorii să beneficieze de dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, de prezumția de nevinovăție și de dreptul la apărare.

Având în vedere cele trei aspecte asupra cărora s-a pronunțat CJUE, care decurg din dreptul UE și în special din valoarea statului de drept prevăzută la art. 2 TUE, Curtea Constituțională a analizat în ce măsură principiul statului de drept, care are consacrare expresă în dreptul național, în art. 1 alin. (3) din Constituție, ar fi afectat prin reglementările care guvernează înființarea SIIJ și a constatat că acestea reprezintă o opțiune a legiuitorului național și îndeplinesc garanțiile stipulate în hotărârea CJUE, în acord cu prevederile constituționale cuprinse în art. 1 alin. (3) și în art. 21 alin. (1) și (3) referitoare la accesul liber la justiție, dreptul la un proces echitabil și soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil și, implicit, în acord cu prevederile art. 2 și art. 19 alin. (1) TUE.

Referitor la competența instanței de judecată cu privire la interpretarea și aplicarea dreptului european, Curtea Constituțională a reținut, în primul rând, că o instanță judecătorească are competența să analizeze conformitatea unei dispoziții din „legile interne” cu dispozițiile de drept european prin prisma art. 148 din Constituție și, în cazul în care constată contrarietatea, are competența să aplice cu prioritate dispozițiile de drept al UE în litigiile ce antamează drepturile subiective ale cetățenilor. În toate cazurile, prin noțiunea de „legi interne”, Constituția are în vedere exclusiv legislația infraconstituțională. Legea fundamentală își prezervă poziția ierarhic superioară în virtutea art. 11 alin. (3) din Legea fundamentală, art. 148 neatribuind dreptului UE prioritate de aplicare față de Constituția României, astfel că o instanță judecătorească nu are abilitarea de a analiza conformitatea unei dispoziții din „legile interne”, constatate ca fiind constituțională printr-o decizie a Curții Constituționale, cu dispozițiile de drept UE prin prisma art. 148 din Constituție.

În al doilea rând, Curtea Constituțională a constatat că CJUE, declarând caracterul obligatoriu al Deciziei 2006/928/CE, a limitat efectele acesteia dintr-o dublă perspectivă: pe de o parte, a stabilit că obligațiile ce rezultă din decizie cad în sarcina autorităților române competente să colaboreze instituțional cu Comisia Europeană (par.177 din hotărâre), deci în sarcina instituțiilor politice, Parlamentul și Guvernul României, și, pe de altă parte, că obligațiile se exercită în temeiul principiului colaborării loiale, prevăzut de art. 4 TUE. Din ambele perspective, obligațiile nu pot incumba instanțelor de judecată, organe ale statului care nu sunt abilitate să colaboreze cu o instituție politică a UE.

În al treilea rând, Curtea Constituțională a constatat că dispozitivul hotărârii CJUE, potrivit căruia o instanță de judecată „este autorizată să lase neaplicată din oficiu o dispoziție națională care intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928/CE și pe care o consideră, în lumina unei hotărâri a CJUE, ca fiind contrară acestei decizii sau art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE” nu are niciun temei în Constituția României, întrucât art. 148 din Constituție consacră prioritatea de aplicare a dreptului UE față de dispozițiile contrare din legile interne. Or, rapoartele întocmite în baza Deciziei 2006/928/UE, prin conținutul și efectele lor, astfel cum acestea au fost stabilite prin hotărârea CJUE din 18.05.2021, nu constituie norme de drept european pe care instanța de judecată să le aplice cu prioritate înlăturând norma națională. Așa fiind, judecătorul național nu poate fi pus în situația de a decide aplicarea prioritară a unor recomandări în detrimentul legislației naționale, declarată conformă Constituției de către Curtea Constituțională, întrucât rapoartele întocmite în baza Deciziei 2006/928/UE nu normează, deci nu sunt susceptibile de a intra într-un conflict cu legislația internă.

Curtea Constituțională a concluzionat că Hotărârea din 18.05.2021 a CJUE în cauza C-355/19 nu poate fi considerată un element care să determine un reviriment jurisprudențial sub aspectul constatării incidenței Deciziei 2006/928/CE în controlul de constituționalitate și, implicit, a încălcării art. 148 din Constituție.

Scurte observații

Din punct de vedere teoretic, hotărârea și principalele argumente prezentate de Curtea Constituțională par a fi judicioase. Deși decizia Curții Constituționale nu infirmă supremația dreptului UE și pare să se înscrie în linia generală a deciziilor acesteia prin care a încercat identificarea mijloacelor prin care se poate asigura efectivitatea dreptului UE, totuși există posibilitatea ca decizia să genereze un conflict între organele interne și cele europene din perspectiva priorității de aplicare a unor norme juridice.

În acord atât cu cele reținute de Curtea Constituțională, cât și cu cele reținute de CJUE, consider că împrejurările care au determinat instituirea MCV și conținutul deciziei prin care a fost instituit obligă România la atingerea rezultatelor pe cele 4 teme de referință din Decizia 2006/928/CE și nu la folosirea unor anumite mijloace pentru atingerea acelor rezultate. Suplimentar, se remarcă faptul că în cuprinsul rapoartelor se recomandări, iar forța juridică a acestor recomandări este evidentă. Fără îndoială recomandările nu pot avea forță obligatorie, termenul de recomandare însemnând a îndemna, deci nu o conduită obligatorie. Asimilarea rapoartelor întocmite în cadrul MCV în baza Deciziei 2006/928/UE cu un act legislativ al UE ar vădit excesivă atât timp cât conținutul rapoartelor nu are precizia (claritate, previzibilitate) unui act legislativ, iar prin conținutul rapoartelor nu sunt indicate mijloacele juridice de urmat. Acceptarea faptului că rapoartele întocmite în baza Deciziei 2006/928/UE ar avea caracter obligatoriu în privința mijloacelor pe care ar trebui să le folosească România ar crea nou izvor de drept, care nu a fost recunoscut niciodată ca atare în ordinea juridică europeană. În egală măsură, cel puțin în justiția penală, ar crea cadrul hazardului, orice normă internă sau hotărâre cu caracter obligatoriu putând fi valorificată sau ignorată de către instanțele de judecată conform propriei aprecieri asupra celor menționate în rapoartele întocmite în baza Deciziei 2006/928/UE, deși acestea, așa cum arătam, nu au nici claritatea, nici previzibilitatea specifică unei norme juridice.

De altfel, trebuie remarcat faptul că Decizia 2006/928/UE stabilește o singură obligație concretă și definită nu doar prin rezultat, ci și prin mijloace, aceea de înființa o agenție pentru integritate. Restul obligațiilor au un conținut deschis, sunt trasate rezultatele de atins, dar nu și mijloacele, încă de la aderare organele UE acceptând faptul că, în privința mijloacelor folosite, României trebuie să i se recunoască o marjă largă de apreciere.

Dintr-o altă perspectivă, recomandările ar trebui să vizeze atingerea obiectivelor de referință, iar România ar trebui să țină seama de acestea în virtutea principiului cooperării loiale instituit prin art. 4 alin. (3) TUE. Cu toate acestea, trebuie avute în vedere cele trei principii referitoare la limitele în care poate acționa UE, conform art. 5 TUE:

– principiul atribuirii de competențe – UE are doar competențele conferite de tratatele UE, tratate care au fost ratificate de toate statele membre;

– principiul proporționalității – acțiunile UE trebuie să se limiteze la ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivelor tratatelor UE;

– principiul subsidiarității – în domeniile în care pot acționa atât guvernele statelor membre, cât și UE, UE poate interveni doar dacă acțiunile sale ar fi mai eficiente decât cele naționale;

În materia spațiului de libertate, securitate și justiție, competența UE nu este una exclusivă, ci una partajată, conform art. 4 alin. (3) TFUE. În mod specific, fie și doar pentru a respecta prevederile art. 4 alin. (2) TUE în componenta referitoare la respectarea funcțiilor esențiale ale statelor, în materia organizării judiciare, UE nu și-a exercitat competența prin legiferare sau prin adoptarea unor acte obligatorii din punct de vedere juridic, deci în baza art. 2 alin. (2) TFUE, România își poate organiza liber sistemul de organizare judiciară.

Rezultatul constând în consolidarea statului de drept reprezintă rezultatul pe care România este datoare să îl atingă chiar și în lipsa recomandărilor din rapoarte. Însă mijloacele prin care atinge acest deziderat nu îi pot fi impus pe calea recomandărilor. De altfel, domeniul organizării judiciare se află în competența statelor și pentru că ele sunt mai aproape de realitățile cotidiene și pot lua măsuri mai eficiente pentru atingerea rezultatelor Mai mult, chiar și UE a acceptat că este imposibil sau cel puțin inoportun să armonizeze legislațiile de organizare judiciară având în vedere tradițiile eterogene ale statelor membre.

Din perspectiva celor 3 elemente despre care CJUE a arătat că s-ar impune a fi verificate de organele interne pentru a stabili dacă înființarea și funcționarea SIIJ sunt conforme dreptului UE, comunicatul Curții Constituționale oferă prea puține informații pentru a fi posibil un comentariu în acest moment.

Raportat la principiului supremației dreptului UE, prevederile art. 2 și art. 19 alin. (1) TUE coroborate cu rapoartele elaborate în baza Deciziei 2006/928/UE sunt mult prea imprecise pentru a se putea oferi instanțelor naționale prerogativa de a le aplica în mod direct, cu ignorarea legislației interne și a deciziilor Curții Constituționale. Rapoartele enunță principii și chestiuni generale al căror conținut a evoluat și evoluează permanent. În aceste condiții, tocmai atribuirea către judecătorul național a competenței de a face aplicarea lor directă riscă să compromită unitatea dreptului UE.

Din aceeași perspectivă, apare ca fiind judicioasă din punct de vedere teoretic susținerea Curții Constituționale potrivit căreia judecătorul național nu poate fi pus în situația de a decide aplicarea prioritară a unor recomandări în detrimentul legislației naționale, declarată conformă Constituției de către Curtea Constituțională. Cât timp ierarhia și competențele curților constituționale nu cunosc o reglementare unitară la nivel european, chestiune care derivă din diferitele tradiții juridice, obligațiile de respectare a deciziilor curților constituționale sunt chestiuni care țin exclusiv de dreptul intern, de organizare a sistemului jurisdicțional, de partajare a competențelor între puterile statului, astfel că nu pot face obiectul unei reglementări comune la nivel european.

Pe de altă parte, în sistemul judiciar român nu i se poate conferi judecătorului libertatea de a înlătura sau de a crea norme juridice după modul în care el înțelege că ar trebui interpretată o recomandare a unei instituții europene întrucât activitatea judecătorului s-ar suprapune peste prerogative pe care Constituția le acordă exclusiv unor alte puteri. În concluzie, o asemenea abordare ar aboli separația puterilor în stat, concept indispensabil protejării democrației. Mai mult, atribuirea către judecătorul național a puterii de crea sau de a înlătura norme juridice de la aplicare ar face ca orice judecată să se desfășoare după reguli incerte, cu atât mai mult cu cât recomandările instituțiilor UE, prin specificul lor (de regulă sunt trasate obiectivele sau finalitatea și nu mijloacele), nu prezintă la fel de multă precizie cât prezintă o reglementare națională.

Deopotrivă judicioasă pare susținerea Curții Constituționale potrivit căreia obligațiile la care se face referire în Hotărârea din 18.05.2021 a CJUE în cauza C-355/19 nu incumbă instanțelor de judecată, organe ale statului care nu sunt abilitate să colaboreze cu o instituție politică a UE. Într-adevăr, este în primul rând rolul legiuitorului să adapteze normele juridice interne astfel încât să respecte în egală măsură obligațiile care decurg din dreptul UE, cât și obligațiile care decurg din legea fundamentală. Cu toate acestea, judecătorul național este ținut să respecte întru-totul deciziile obligatorii ale Curții Constituționale atunci când acestea constată constituționalitatea legislației naționale.

La nivel principal, este o chestiune de drept intern dacă sistemul juridic permite unei instanțe judecătorești să verifice sau nu o hotărâre a unei curți constituționale. Însă în sistemul român, deciziile Curții Constituționale sunt definitive și general obligatorii pentru toate autoritățile, conform art. 147 alin. (4) din Constituție și art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, nefiind posibil ca instanță de judecată să cenzureze hotărârile ei. Din aceeași perspectivă, prezintă relevanță dispozițiile art. 3 din Legea nr. 47/1992 potrivit cărora: (1) Atribuțiile Curții Constituționale sunt cele stabilite de Constituție și de prezenta lege. (2) În exercitarea atribuțiilor care îi revin Curtea Constituțională este singura în drept să hotărască asupra competenței sale. (3) Competența Curții Constituționale, stabilită potrivit alin. (2), nu poate fi contestată de nicio autoritate publică.