Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 22/2016 (M. Of. nr. 947/24.11.2016): Dispoziții ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum și dispozițiile art. 1.138 din Codul civil și ale art. 230 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil

 
IX.2. Asupra admisibilității sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată”.

În jurisprudența instanței supreme, formată în aplicarea normei citate anterior, au fost identificate și analizate condițiile de admisibilitate pentru declanșarea procedurii de sesizare în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, după cum urmează:

– existența unei cauze aflate în curs de judecată;

– instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;

– cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza;

– soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

– chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

– chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

Procedându-se la analiza admisibilității sesizării, se constată următoarele:

În ceea ce privește prima întrebare, nu este vorba despre o veritabilă chestiune de drept care să fie analizată prin prisma condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă.

Astfel, deși întrebarea are legătură cu efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010 asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeași lege, este pus în discuție un simplu argument ținând de tehnica legislativă, prin care se urmărește fixarea conținutului art. 36 alin. (1) în forma art. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991.

Or, chiar eventuala acceptare a argumentului – autonomia normei de trimitere, în înțelesul pe care recurentul l-a explicat în susținerea primei întrebări adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție – nu ar conduce, în mod automat, la consecința preconizată. Configurarea conținutului normei de trimitere, în cazul modificării normei la care se face trimitere (norma împrumutată), depinde în mod esențial de momentul aplicării în timp a înseși normei de trimitere. Acesta se stabilește în raport cu elementele proprii ale normei de trimitere, și nu cu aplicarea în timp a normei împrumutate.

În concret, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevede, în primul rând, transferul dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale pentru terenurile intravilane care se aflau, la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, în proprietatea statului.

Acest element propriu al normei semnifică faptul că transferul dreptului de proprietate reprezintă un fapt generator de efecte juridice, așadar o situație juridică supusă legii din momentul producerii faptului, în virtutea principiului tempus regit actum (factum). Această lege guvernează, ca regulă, efectele situației juridice; în consecință, regimul juridic al terenurilor vizate de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ca efect al transferului dreptului de proprietate, ar trebui stabilit tot pe baza legii sub imperiul căreia s-a produs transferul dreptului de proprietate.

Așadar, doar dacă se consideră că transmiterea dreptului a avut loc chiar la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, este justificată aplicarea normei ce reglementează regimul juridic al terenului obiect al transferului dreptului. În acest caz, corelația cu art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru „împrumutarea” regimului juridic al terenurilor identificate de această normă înseamnă aplicarea art. 26 în forma de la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991.

Modificarea ulterioară a normei împrumutate ar putea avea relevanță doar dacă s-ar considera că trimiterea din art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, la art. 26 din aceeași lege reprezintă un temei juridic suficient pentru determinarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1) și după transmiterea dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale, astfel încât modificarea regimului juridic din art. 26 să conducă și la modificarea regimului juridic al terenurilor din art. 36 alin. (1).

În acest caz, ținând cont de faptul că art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, determină regimul juridic al unor terenuri în raport cu momentul primei lor intrări în patrimoniul unității administrativ-teritoriale, s-ar pune problema dacă acceptarea efectelor modificării asupra terenurilor din art. 36 alin. (1) din aceeași lege nu ar echivala cu o dublă aplicare a art. 36 alin. (1): o dată, la momentul transferului dreptului de proprietate din patrimoniul statului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale și încă o dată, la momentul modificării art. 26, când terenul se afla deja în patrimoniul unității administrativ-teritoriale.

Pe de altă parte, modificarea normei ar genera un conflict de legi în timp, situație ce ar presupune supraviețuirea legii vechi pentru efectele deja produse ale situației juridice și aplicarea imediată a legii noi în privința efectelor viitoare.

Niciunul dintre aceste aspecte interesând aplicarea în timp a legii nu a fost supus dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție prin sesizarea de față.

Se observă că prima instanță, răspunzând apărării pârâtului formulate prin întâmpinare, a considerat că dreptul de proprietate nu s-a născut în virtutea legii la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, față de efectul constitutiv de drepturi al intabulării în cartea funciară, prevăzut de Decretul-lege nr. 115/1938 pentru unificarea dispozițiilor privitoare la cărțile funciare. Din acest motiv a considerat că terenul în litigiu nu se afla, la momentul emiterii actului administrativ atacat, în anul 2015, în proprietatea unității administrativ-teritoriale.

Din motivele de recurs nu rezultă că recurentul ar fi criticat aprecierea primei instanțe sub acest aspect și, în orice caz, este cert că aspectele relevate anterior nu au fost supuse dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție ca făcând parte din chestiunea de drept ce se solicită a fi lămurită, motiv pentru care nu pot fi tranșate în acest cadru, date fiind limitele pronunțării hotărârii prealabile prevăzute de art. 520 din Codul de procedură civilă.

Astfel, nu s-ar putea răspunde la prima întrebare doar pe baza unui argument de tehnică legislativă, fără clarificarea tuturor aspectelor ce interesează aplicarea legii în timp.

Mai mult, aspectul relevat de prima întrebare, cu motivarea din susținerea recurentului ce a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, presupune aplicarea (nici măcar interpretarea) dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare.

În conformitate cu art. 16 alin. (1) din această lege, în scopul evitării paralelismelor: „În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”.

Potrivit art. 50 alin. (4) din același act normativ: „La modificarea, completarea și abrogarea dispoziției la care s-a făcut trimitere, în actul de modificare, completare sau abrogare trebuie avută în vedere situația juridică a normei de trimitere”.

De asemenea, în conformitate cu art. 62 din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare, ce reglementează efectele dispozițiilor de modificare și de completare: „Dispozițiile de modificare și de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. (…)”.

În speță, nici prin Legea nr. 158/2010, prin care a fost modificat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, și nici ulterior, nu s-a prevăzut vreo modificare a textului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește trimiterea expresă la art. 26 din lege.

În temeiul dispozițiilor legale citate, dat fiind că textul art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, este considerat a fi cel în forma modificată, cu începere de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010, menținerea, după această dată, a trimiterii din art. 36 alin. (1) – indiferent dacă a fost intenționată sau doar rezultatul unei simple omisiuni a legiuitorului – echivalează cu aplicarea în continuare a regimului juridic prevăzut de art. 26 din Legea nr. 18/1991, dar în forma modificată, tocmai pentru a da eficiență principiului evitării paralelismului reglementărilor.

Se observă, în același timp, că susținerile recurentului sunt argumentate pe distincția între norma de trimitere și norma de referire.

Această distincție nu se regăsește în clasificarea normelor juridice recunoscută în teoria generală a dreptului, care, din punctul de vedere al cuprinderii părților structurale specifice oricărei norme juridice (ipoteză, dispoziție, sancțiune), operează cu distincția între norme complete și incomplete; la rândul lor, dispozițiile incomplete se clasifică în norme de trimitere, care se completează cu norme în activitate, și norme în alb, care se completează cu norme ce urmează să apară.

Din perspectiva tehnicii legislative, art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reprezintă o normă de trimitere, motiv pentru care îi sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare, citate anterior.

Față de toate aceste argumente, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că, sub aspectul primei întrebări, sesizarea este inadmisibilă.

În ceea ce privește cea de-a doua întrebare se constată că sunt îndeplinite toate condițiile de admisibilitate desprinse din art. 519 din Codul de procedură civilă.

Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost sesizată de un complet de judecată din cadrul Curții de Apel Brașov, care soluționează un recurs în materia contenciosului administrativ, într-o cauză având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local, emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

După cum rezultă din jurisprudența instanțelor în cauze similare, astfel cum a fost expusă la pct. VI din prezenta decizie, în mod constant, cauzele având ca obiect anularea unei hotărâri a unui consiliu local emise în baza art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, au fost considerate drept litigii de contencios administrativ și soluționate ca atare.

Nu există, așadar, niciun dubiu că instanța de trimitere este competentă să soluționeze cauza.

De asemenea se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept prin decizii de speță, recursurile în materia Legii nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nefiind cuprinse în sfera de competență materială a instanței supreme, și nici nu se află în curs de soluționare un recurs în interesul legii cu un obiect similar.

Cât privește condiția noutății chestiunii de drept a cărei rezolvare de principiu se solicită, practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, în aplicarea art. 519 din Codul de procedură civilă, este conturată în sensul că această condiție de admisibilitate se consideră a fi îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările nou-intrate în vigoare, dar și în cazul în care vizează o reglementare mai veche, asupra căreia instanța de judecată este chemată să se pronunțe în prezent, devenind astfel actuală cerința interpretării și aplicării normei de drept respective (de exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014, Decizia nr. 2 din 15 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 6 aprilie 2016).

Din acest punct de vedere nu există vreun impediment în a reține îndeplinirea condiției, atât timp cât se solicită interpretarea unei norme dintr-o lege în vigoare în contextul intrării în vigoare a Codului civil.

Mai mult, examinarea jurisprudenței instanțelor relevă că nu s-a format o jurisprudență unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită. Existând riscul apariției unei practici neunitare, pronunțarea unei hotărâri prealabile reprezintă un remediu eficient pentru înlăturarea acestuia.

De asemenea este îndeplinită și condiția ca soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât, în cadrul procesual conturat până la momentul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a considerat că existența unui conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma conturată în urma modificărilor aduse în anul 2010, și, după caz, modul de rezolvare a acestuia au relevanță în interpretarea și aplicarea prevederii legale direct incidente în cauză, respectiv art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, iar soluționarea recursului aflat pe rolul instanței de trimitere depinde de această chestiune de drept.

În acest context, Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că este posibil a se analiza pe fond doar chestiunea eventualei abrogări a art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin Codul civil, și va proceda ca atare, fără a fi necesară inserarea unei dispoziții exprese de respingere ca inadmisibilă a primei întrebări adresate de către instanța de trimitere.