Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 22/2016 (M. Of. nr. 947/24.11.2016): Dispoziții ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum și dispozițiile art. 1.138 din Codul civil și ale art. 230 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil

În M. Of. nr. 947 din 24 noiembrie 2016, a fost publicată Decizia ÎCCJ nr. 22/2016 – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare următoarea chestiune de drept: „Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conține ca normă de trimitere art. 26 din aceeași lege, această din urmă normă juridică se interpretează în forma sa inițială de la data intrării în vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare? Dispozițiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt în contradicție cu art. 1.138 din Codul civil și, în consecință, se consideră abrogate în lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, conform căreia «La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale?»”.

Legea fondului funciar nr. 18/1991 – Art. 36 alin. (1); art. 26

„Art. 36 alin. (1) Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, orașelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26”.

„Art. 26

(1) Terenurile situate în intravilanul localităților, rămase la dispoziția autorităților administrației publice locale, de la persoanele care au decedat și/sau nu au moștenitori, trec în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea consiliilor locale respective, în baza certificatului de vacanță succesorală eliberat de notarul public. În acest sens, secretarul unității administrativ-teritoriale are obligația ca, în termen de 30 de zile de la înregistrarea fiecărui deces al persoanelor respective, să comunice camerei notarilor publici competente datele prevăzute la art. 68 din Legea notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, cu modificările și completările ulterioare, în vederea dezbaterii procedurii succesorale. Neîndeplinirea de către secretarul unității administrativ-teritoriale a obligației prevăzute în prezentul alineat se sancționează administrativ, potrivit legii.

(2) Schimbarea regimului juridic al terenurilor prevăzute la alin. (1), din proprietatea publică a unităților administrativteritoriale respective în proprietatea privată a acestora, este interzisă și se sancționează cu nulitatea absolută”.

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative – Art. 16

„Art. 16 („Evitarea paralelismelor”)

(1) În procesul de legiferare este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.

(2) În cazul existenței unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice.

(3) Se supun procesului de concentrare în reglementări unice și reglementările din aceeași materie dispersate în legislația în vigoare.

(4) Într-un act normativ emis pe baza și în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziții din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referință. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluțiilor din actul de bază”.

Codul civil –    Art. 1.138

„Art. 1.138 („Dreptul de a culege moștenirea vacantă”)

Moștenirile vacante revin comunei, orașului sau, după caz, municipiului în a cărui rază teritorială se aflau bunurile la data deschiderii moștenirii și intră în domeniul lor privat. Este considerată nescrisă orice dispoziție testamentară care, fără a stipula transmiterea bunurilor moștenirii, urmărește să înlăture această regulă”.

Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil      – Art. 230 lit. bb)

„La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…)

bb) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale”.

I. Titularul și obiectul sesizării

Curtea de Apel Brașov – Secția contencios administrativ și fiscal a dispus, prin Încheierea din 5 aprilie 2016, în Dosarul nr. 283/119/2015, aflat pe rolul acestei instanțe, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: „Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conține ca normă de trimitere art. 26 din aceeași lege, această din urmă normă juridică se interpretează în forma sa inițială de la data intrării în vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare? Dispozițiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt în contradicție cu art. 1.138 din Codul civil și, în consecință, se consideră abrogate în lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările și completările ulterioare, conform căreia «La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale?»”.

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

IX.1. Precizări prealabile privind obiectul sesizării și identificarea chestiunii de drept

Pentru a se analiza dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării și, în măsura în care aceasta este admisibilă, a se pronunța o hotărâre prealabilă, este necesar a se clarifica dacă întrebările adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție vizează una și aceeași chestiune de drept ori chestiuni distincte, care implică o dezlegare separată și, totodată, dacă este necesară reformularea celei de-a doua întrebări.

Ambele întrebări au ca premisă aplicarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, incident în cauza pendinte pe rolul Secției contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Brașov, ce are ca obiect anularea hotărârii emise în anul 2015 de către un consiliu local.

Pe baza dezlegării ce ar urma, eventual, să fie dată de către Înalta Curte de Casație și Justiție este de presupus că ar urma să se stabilească regimul juridic al terenului în litigiu, ce intră în domeniul de aplicare al art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în sensul dacă, în anul 2015, când a fost emis actul de administrare a unui bun din patrimoniul municipiului în temeiul normei de drept invocate, unitatea administrativ-teritorială era titulara unui drept de proprietate privată, fie în considerarea formei inițiale a art. 26 al legii, fie în considerarea Codului civil, dacă prin acesta a fost abrogat art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

Cu toate acestea, doar prima întrebare are în vedere în mod direct art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cea de-a doua vizând conflictul dintre art. 26 din aceeași lege – la care trimite art. 36 alin. (1) pentru stabilirea regimului juridic al terenurilor din domeniul său de aplicare – și Codul civil – care reglementează regimului juridic al moștenirilor vacante.

S-ar putea considera că, de fapt, și prin a doua întrebare se tinde la interpretarea art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în condițiile în care litigiul aflat pe rolul instanței de trimitere vizează un teren ce face obiectul acestei norme, și nu al art. 26 din lege. S-ar pune, astfel, în discuție efectele evenimentelor legislative ulterioare anului 2010, inclusiv intrarea în vigoare a noului Cod civil, asupra art. 36 alin. (1) însuși, prin prisma corelației cu art. 26. În acest context, eventualul conflict între art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare și art. 1.138 din Codul civil ar reprezenta doar o parte a analizei.

Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu se impune reformularea în acest sens a chestiunii de drept.

După cum rezultă din expunerea procesului, prima instanță nu a analizat efectul intrării în vigoare a Codului civil asupra aplicării art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin prisma corelației cu art. 26 din aceeași lege, întrucât a apreciat că art. 26 nu a fost abrogat prin începerea activității Codului civil [de altfel, nu a fost analizat sub toate aspectele nici efectul modificării aduse art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1) din aceeași lege].

Unul dintre motivele de recurs se limitează la același aspect al conflictului în timp dintre art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și Codul civil, iar sesizarea pune în discuție aceeași chestiune, instanța de trimitere justificând legătura cu cauza exclusiv prin necesitatea analizării criticilor recurentului.

În acest context, pronunțarea unei hotărâri prealabile în interpretarea chiar a art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, din perspectiva conflictului între art. 26 din aceeași lege și Codul civil, ar echivala cu depășirea limitelor învestirii.

Faptul că prima întrebare (ce coincide cu celălalt motiv de recurs) vizează însuși art. 36 alin. (1) nu infirmă această concluzie și nici nu justifică extinderea cadrului sesizării întemeiate pe art. 519 din Codul de procedură civilă.

Cele două întrebări au legătură cu două chestiuni de drept distincte, cu premise diferite: fixarea conținutului art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în forma art. 26 de la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991, la care se referă prima întrebare, se plasează, de fapt, în contextul efectului modificării suferite de art. 26 prin Legea nr. 158/2010, asupra aplicării art. 36 alin. (1), fără legătură cu abrogarea art. 26 prin Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare.

În consecință, admisibilitatea sesizării și, în parte, fondul sesizării vor fi cercetate în mod distinct pentru cele două întrebări adresate Înaltei Curți de Casație și Justiție, fără a se impune, în același timp, reformularea celei de-a doua întrebări.