Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 22/2016 (M. Of. nr. 947/24.11.2016): Dispoziții ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum și dispozițiile art. 1.138 din Codul civil și ale art. 230 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Codului civil

 
IX.3. Asupra fondului sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Potrivit dispozițiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare: „Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităților și care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, orașelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26”.

Această dispoziție legală nu a suferit nicio modificare în conținut de la intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 și până în prezent. Singura modificare a fost aceea de numerotare, art. 35 inițial devenind art. 36 la republicarea legii din anul 1998.

În schimb, art. 26, la care face trimitere art. 36 alin. (1), a fost modificat în timp după apariția Legii nr. 18/1991; mai mult, Codul civil, intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, conține dispoziții care s-ar putea suprapune cu reglementarea din art. 26.

Potrivit art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare: „La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale”.

Acest text din reglementarea legii de punere în aplicare a Codului civil relevă abrogarea expresă indirectă, care reprezintă o formă a abrogării, ca procedeu de încetare a acțiunii unei norme de drept ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi contrare (lex posterior derogat priori), astfel cum abrogarea a fost constant definită în doctrină.

Această formă de abrogare se manifestă atunci când actul normativ nou prevede generic faptul că dispozițiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menționeze în mod expres.

Abrogarea expresă indirectă se deosebește atât de abrogarea expresă directă, care se relevă prin identificarea, în cuprinsul actului de abrogare, a dispoziției legale sau a actului normativ care își încetează efectele, cât și de abrogarea tacită sau implicită, prin care manifestarea de voință a legiuitorului în sensul încetării efectelor rezultă doar din adoptarea unei norme contrare celei existente.

În conformitate cu dispozițiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările și completările ulterioare: „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziții nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres”.

Per a contrario este posibilă abrogarea unei norme speciale sau cuprinse într-un act normativ special printr-o lege generală ulterioară, dacă există o dispoziție legală expresă în acest sens, fiind aplicabil principiul lex posterior derogat priori, și nu principiul specialia generalibus derogant.

Condiția manifestării exprese de voință a legiuitorului este îndeplinită în cazul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, care prevede în mod explicit că, odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, se abrogă dispozițiile contrare, chiar cuprinse în legi speciale.

În speță, prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma existentă la data de 1 octombrie 2011, astfel cum a fost conturată prin Legea nr. 158/2010, sunt contrare dispozițiilor art. 1.138 din Codul civil [de altfel, și prevederilor art. 553 alin. (2) din Codul civil, potrivit cărora: „Moștenirile vacante se constată prin certificat de vacanță succesorală și intră în domeniul privat al comunei, orașului sau municipiului, după caz, fără înscriere în cartea funciară …”].

Ambele norme au același obiect, în sensul că vizează situația moștenirii vacante. Faptul că norma din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se referă doar la imobile determinate (terenurile din intravilanul localităților), în timp ce norma din Codul civil reprezintă reglementarea cu caracter general în materie, indiferent de natura bunurilor, nu contrazice această constatare, ci subliniază doar suprapunerea parțială a sferei de aplicare a legii generale și a celei speciale, din perspectiva bunurilor al căror regim juridic este concomitent reglementat.

Chiar dacă art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu folosește ca atare noțiunea regăsită în Codul civil, este lipsită de echivoc intenția legiuitorului de a reglementa regimul juridic al unei „moșteniri vacante”, astfel cum aceasta este definită de art. 1.135 din Codul civil, ca fiind moștenirea în absența unor moștenitori legali sau testamentari.

Astfel, norma are în vedere terenurile intravilane care au aparținut „persoanelor care au decedat și/sau nu au moștenitori”, dar și certificatul de vacanță succesorală eliberat de notarul public în condițiile Legii notarilor publici și a activității notariale nr. 36/1995, republicată (3). Or, potrivit acestei legi, certificatul respectiv se eliberează atunci când nu există moștenitori legali sau testamentari.

Există moștenire vacantă chiar atunci când masa succesorală este compusă dintr-un singur bun sau din mai multe bunuri din aceeași categorie, inclusiv terenuri intravilane, dacă proprietarul decedat nu are moștenitori legali sau testamentari.

De asemenea, este considerată moștenire vacantă și partea din moștenire rămasă neatribuită în situațiile prevăzute de art. 1.135 din Codul civil, în care fie prin legat s-a atribuit numai o parte a moștenirii și nu există moștenitori legali, fie vocația acestora a fost restrânsă ca efect al testamentului lăsat de defunct. În aceste din urmă cazuri este suficient, așadar, ca vocația succesorală concretă a eventualilor moștenitori legali sau testamentari să nu se întindă asupra unui singur bun din masa succesorală pentru a se vorbi despre o moștenire vacantă.

Reglementând situația terenurilor intravilane care au aparținut unor persoane decedate fără moștenitori, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, conturează, fără îndoială, regimul juridic al unei moșteniri vacante.

În această situație, dispoziția din art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin care asemenea terenuri intravilane trec în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, este contrară art. 1.138 din Codul civil, ce prevede, fără vreo distincție în privința bunurilor ce compun masa succesorală, că moștenirile vacante intră în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale. Bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale sunt obiect al proprietății private, astfel cum prevede art. 553 alin. (1) din Codul civil.

Apartenența moștenirii vacante la domeniul privat al unității administrativ-teritoriale implică aplicarea regulilor ce guvernează regimul juridic al bunurilor proprietate privată, în primul rând, alienabilitatea, întrucât aceste bunuri sunt și rămân în circuitul civil, astfel cum prevede art. 553 alin. (4) din Codul civil, care completează dispozițiile art. 1.138 din Codul civil.

În aceste condiții trebuie constatat că art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și-a încetat efectele prin abrogare odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, în ceea ce privește trecerea în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale a terenurilor vizate de norma din legea specială.

Cât privește dispoziția din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin care este interzisă schimbarea regimului juridic al terenurilor prevăzute la alin. (1), din proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale respective în proprietatea privată a acestora, se constată că nu mai are obiect ca urmare a abrogării, în limitele menționate, a art. 26 alin. (1), din moment ce este înlăturată premisa de aplicare a alin. (2), anume trecerea terenurilor în proprietatea publică a unității administrativ-teritoriale. Din acest motiv trebuie constatat că, împreună cu alin. (1), dispoziția din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este contrară art. 1.138 coroborat cu art. 553 alin. (4) din Codul civil și, drept urmare, a fost abrogată prin intrarea în vigoare a art. 1.138 din Codul civil.

Această constatare nu este contrazisă de faptul că art. 553 alin. (4) din Codul civil prevede că bunurile proprietate privată sunt și rămân în circuitul civil, „dacă prin lege nu se dispune altfel”. Excepția permisă de norma menționată are în vedere eventuale dispoziții legale contrare referitoare la bunuri proprietate privată, nu și la bunuri proprietate publică, cum este cazul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

În consecință, în raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, dispozițiile art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma conturată prin Legea nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, au fost abrogate prin intrarea în vigoare a art. 1.138 din Codul civil, în ceea ce privește regimul juridic al terenurilor din intravilanul localităților, rămase la dispoziția autorităților administrației publice locale de la persoanele care au decedat și/sau nu au moștenitori. Acest regim juridic viza trecerea acestor terenuri în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale, precum și interdicția trecerii acelorași bunuri din proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale respective în proprietatea privată a acestora.

Constatarea anterioară impune două precizări:

În primul rând, efectul arătat se produce numai cu privire la moștenirile deschise după intrarea în vigoare a Codului civil, astfel cum prevede în mod expres art. 55 din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare. Chiar dacă această normă se referă la art. 553 alin. (2) din Codul civil, aceeași aplicare în timp o are, fără îndoială, și art. 1.138 din Codul civil, ambele norme prevăzând trecerea în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale a moștenirilor vacante.

Potrivit art. 954 alin. (1) din Codul civil: „Moștenirea unei persoane se deschide în momentul decesului acesteia”, ceea ce înseamnă că reglementarea moștenirii vacante din Codul civil este aplicabilă în contextul deceselor survenite ulterior datei de 1 octombrie 2011.

Pentru moștenirile deschise anterior acestei date, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma modificată prin Legea nr. 158/2010, continuă să își producă efectele, în virtutea principiului tempus regit actum, dat fiind că legea nouă nu se poate aplica retroactiv, după cum dispune art. 6 alin. (1) din Codul civil, iar Codul civil se aplică doar „… actelor și faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârșite după intrarea sa în vigoare, precum și situațiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare”, în conformitate cu art. 5 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, cu modificările și completările ulterioare, cu referire la art. 6 alin. (5) din Codul civil.

În al doilea rând, abrogarea nu operează cu privire la alte aspecte reglementate de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și care, în același timp, nu sunt prevăzute de art. 1.138 din Codul civil, precum dreptul de administrare al consiliilor locale, obligația comunicării către camera notarilor publici a datelor necesare dezbaterii procedurii succesorale și răspunderea administrativă pentru neîndeplinirea obligației. În privința acestor aspecte, norma continuă să își producă efectele.

În acest context, abrogarea prin intrarea în vigoare a dispozițiilor art. 1.138 din Codul civil este parțială, în sensul că art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a fost abrogat în totalitate, în timp ce din conținutul alin. (1) al aceluiași articol a fost înlăturată doar partea referitoare la trecerea terenurilor în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale.