Amicus curiae în sprijinul excepției de neconstituționalitate a O.U.G. nr. 7/2015. Respingerea de către Senat a Proiectului de Lege privind înființarea Agenției Naționale de Administrare a Bunurilor Sechestrate

Către:   Curtea Constituțională a României

Ref:    Dosar nr. 1004D/2015

AMICUS CURIAE

ARGUMENTE ÎN SPRIJINUL EXCEPȚIEI DE NECONSTITUȚIONALITATE A ORDONANȚEI GUVERNULUI NR. 7/2015 PRIVIND STABILIREA DESTINAȚIEI UNOR BUNURI IMOBILE CONFISCATE ADUSE ÎN ATENȚIA CURȚII DE CĂTRE

Subscrisele,

Fundația Centrul de Resurse Juridice

Fundația Terra Mileniul III

Fundația Centrul Rațiu pentru Democrație

Fundația People2People

Fundația Ușa Deschisă

Fundația Parteneri pentru Dezvoltare Locală

Liga Apărării Drepturilor Omului Filiala Timiș

Federația Uniunea Națională a Organizațiilor Persoanelor Afectate de HIV/SIDA

Centrul de Asistență pentru Organizații Neguvernamentale – Centras

Asociația Generație Tânără (Unga-Liv)

Agenția pentru Informarea și Dezvoltarea Organizațiilor Neguvernamentale

Fundația Alături de Voi

Fundația Romanian Angel Appeal

Centrul European pentru Educație și Cercetare Juridică

Asociația Pro Democrația

Asociația ActiveWatch

Academia de Advocacy

Asociația pentru Dezvoltarea Practicilor Alternative de Reintegrare și Educație

Centrul de Resurse pentru Participare Publică

Asociația Speranța în Viitor

Asociația Salvați Copiii Filiala Iași

Asociația Națională a Birourilor de Consiliere pentru Cetățeni

Asociația Română Anti-SIDA Filiala Timișoara

Asociația Română pentru Transparență/Transparency International Romania

Asociația Centrul Diecezan Caritas Iași

depunem prezentul amicus curiae prin care înțelegem să susținem excepția de neconstituționalitate a Ordonanței Guvernului nr. 7/2015 privind stabilirea destinației unor bunuri imobile confiscate (în continuare, “Ordonanța”), ridicată de Avocatul Poporului la data de 29 mai 2015.

În data de 17 aprilie 2015, Centrul de Resurse Juridice a sesizat Avocatul Poporului cu privire la neconstituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/15.04.2015 privind privind stabilirea destinației unor bunuri imobile confiscate.

MOTIVE:

1. ÎNCĂLCAREA ART. 115 ALIN. (4) DIN CONSTITUȚIE

1. a. Cerințele impuse de art. 115 alin. (4)

Conform art. 115 alin. (4) din Constituție, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.

Astfel, după cum a reținut și Curtea Constituțională^[2], Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai dacă următoarele trei condiții sunt întrunite cumulativ:

– existența unei situații extraordinare;

– reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

– urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței.

După cum vom arăta mai jos, Guvernul nu a respectat niciuna dintre aceste trei condiții.

1. b. Existența situației extraordinare

Cu privire la existența situației extraordinare, Guvernul susține că aceasta este determinată de necesitatea asigurării unor sedii corespunzătoare instituțiilor publice, în condițiile în care unele dintre aceste sedii sunt improprii sau imobilele au fost retrocedate, iar instituțiile publice sunt nevoite să închirieze spații pentru desfășurarea activității, ceea ce determină cheltuieli bugetare. Pe de altă parte, Guvernul invocă (prin nota de fundamentare^[3]) lipsa personalului specializat pentru administrarea anumitor “bunuri imobile complexe”, precum și costurile necesare administrării și conservării acestor bunuri până la valorificare.

Chiar dacă impedimentele menționate de Guvern ar fi reale, simpla lor existență nu constituie o situație extraordinară. Sensul cuvântului “extraordinar” este, conform DEX, “care este cu totul deosebit, care iese din comun; neobișnuit, nemaipomenit, formidabil, excepțional”. Or, necesitatea îmbunătățirii sediilor instituțiilor publice și a reducerii cheltuielilor cu chiriile și cu administrarea bunurilor confiscate nu este ceva neobișnuit, nemaipomenit, formidabil sau excepțional. Acest lucru nu înseamnă că o reglementare în acest domeniu nu poate fi oportună, dar oportunitatea sau necesitatea reglementării nu este sinonimă cu caracterul extraordinar al situației. Orice reglementare adoptată ar trebui, în mod ideal, să fie și oportună, dar nu orice situație care trebuie reglementată este și extraordinară.

Simpla existență a unei situații ce trebuie rezolvată, fie ea și una importantă, nu conferă automat un caracter extraordinar acesteia. Faptul că instituțiile publice au problemele cu sediile nu este ceva nou sau excepțional și nu cere o soluție promovată pe calea ordonanței de urgență, atât timp cât vorbim de “condiții improprii”, și nu spre exemplu de o deficiență majoră care să pună în pericol grav funcționarea anumitor instituții publice și care să trebuiască a fi soluționată de îndată. În mod similar, existența anumitor costuri cu chiriile sau cu administrarea bunurilor confiscate nu este ceva excepțional sau neprevăzut și nu reprezintă o situație a cărei reglementare nu poate suferi amânare. Reducerea costurilor administrative și birocratice este, în general vorbind, o măsură oportună, dar nu iese cu nimic în evidență față de alte măsuri de optimizare a cheltuielilor publice care se adoptă în cadrul procedural obișnuit și în nici un caz nu reprezintă ceva ieșit din comun sau nemaipomenit. Iar o măsură legislativă care este doar oportună, dar care nu îndeplinește condițiile impuse de art. 115 alin. (4) din Constituție, se adoptă de către Parlament, prin lege, nu de către Guvern prin ordonanță de urgență.

Mai mult, justificarea privind „creșterea exponențială a volumului bunurilor confiscate care fac obiectul valorificării de către aparatul propriu al organelor de valorificare din cadrul Agenției Naționale de Administrare Fiscală” nu este deloc o situație extraordinară, ci rezultantul unei tendințe de peste 3 ani, anticipată de rapoartele anuale de activitate (2011, 2012, 2013 și 2104) ale Ministerului Public și de Strategia Națională Anticorupție (SNA) 2012-2015 adoptată prin HG 215/2012 privind aprobarea Strategiei naționale anticorupție pe perioada 2012-2015, a Inventarului măsurilor preventive anticorupție și a indicatorilor de evaluare, precum și a Planului național de acțiune pentru implementarea Strategiei naționale anticorupție 2012-2015. Astfel, capitolul 4, pct. 4.3. Combaterea corupției prin măsuri administrative și penale a SNA 2102-2015 stabilește ca obiectiv specific 5 „Creșterea gradului de recuperare a produselor infracțiunilor urmând cele mai bune practici din alte state membre UE și consolidarea practicii judiciare”, iar printre măsuri stabilește „adoptarea de măsuri legislative și instituționale care să permită o mai bună administrare a bunurilor sechestrate și confiscate, precum și reutilizarea acestora în programe sociale sau de prevenire a criminalității” (Măsura 3.5.7 din planul de acțiuni). Această măsura trebuia implementată, conform planului de acțiune aferent strategiei, și de către Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF), cu termen de realizare Semestrul II 2012 pentru finalizarea analizei de sistem și Semestrul II 2013 pentru operaționalizarea unei structuri de management a creanțelor provenite din infracțiuni. Faptul că ANAF nu și-a îndeplinit obligațiile legale în termenul stabilit, deși a avut peste 3 ani la dispoziție, nu constituie o justificare și nu determină o situație extraordinară.

În plus, afirmația conform căreia asistăm la o „creșterea exponențială a volumului bunurilor confiscate” nu este susținută de date obiective, statistice. Dimpotrivă, conform Comunicatului de presă al ANAF nr. A_RPC_450/8.04.2015, instituția nu are suficiente bunuri de valorificat. Redam mai jos situația prezentată de ANAF pentru anul 2014 din care rezultă că numărul de hotărâri judecătorești cuprinzând bunuri semnificative ce pot fi valorificate este foarte scăzut, doar una singură (cazul ICA):

„Din inventarierea, analizarea și centralizarea tuturor informațiilor privind titlurile executorii primite de la instanțele judecătorești de către A.N.A.F. , în perioada 01.01.2014 31.12.2014, reprezentând sentințe penale prin care s-a dispus recuperarea prejudiciului/ confiscarea specială (conform prevederilor specifice din Codul Penal), au rezultat următoarele:

În perioada analizată s-au primit spre executare silită un număr total de 2.140 sentințe/hotărâri judecătorești pronunțate în cauze penale. Valoarea totală a prejudiciului stabilit prin acestea este de 1.985,07 mil.lei.

Din totalul de 2.140 sentințe/hotărâri judecătorești comunicate în cursul anului 2014, 31 de hotărâri cu o valoare a prejudiciului de 549,2 mil.lei (cca 130 milioane euro) provin din dosare penale instrumentate de către Direcția Naționala Anticorupție ( dintre care se remarca cazul ICA 701/26.09.2013 T.B. / DP 888/a/08.08.2014 cu un prejudiciu stabilit la 60.482.615 euro, respectiv cca. 266,2 mil. lei, adică jumătate din totalul prejudiciilor).

Pentru evaluarea corectă și obiectivă a posibilităților reale de recuperare a prejudiciilor rezultate din sentințele/hotărârile emise de instanțele de judecată, sunt necesare următoarele precizări:

• pentru un număr de 63 sentințe/hotărâri judecătorești prin care s-au stabilit prejudicii în valoare de 596,49 mil.lei ( 30 % din valoarea totală) sunt în curs formalitățile legale de partaj / ieșire din indiviziune forțată, fiind vorba de valorificarea părții din bunurile deținute în comun de persoane juridice sau ce revine persoanelor fizice condamnate penal;
• pentru un număr de 693 sentințe/hotărâri judecătorești prin care s-au stabilit prejudicii în valoare de 433,1 mil.lei ( 21,8 % din valoarea totală) s-au pronunțat pentru persoane fizice care nu dețin bunuri sau venituri urmăribile sau pentru care s-a declarat starea de insolvabilitate;
• pentru un număr de 12 sentințe/hotărâri judecătorești prin care s-au stabilit prejudicii în valoare de 33,03 mil.lei s-au pronunțat pentru persoane juridice aflate sub incidența prevederilor Legii Insolvenței nr.85/2006, modificată și completată în anul 2014 .

Deși organele fiscale teritoriale au întreprins toate formele legale de executare silită impuse de legislația în vigoare, recuperarea prejudiciului stabilit pentru situațiile prezentate mai sus este extrem de dificilă și influențează decisiv gradul de recuperare redus al acestuia. Astfel, volumul sumelor recuperabile prin executare silită (exclusiv valoarea prejudiciilor aferente stărilor de insolvență, insolvabilitate, inexistenta de bunuri sau venituri urmăribile, formalităților legale de partaj / ieșire din indiviziune aflate in curs) se reduce de la 1.985,07 mil.lei la 922,45 mil.lei, ceea ce reprezintă 46,4% din valoarea totală a prejudiciului de recuperat comunicat. Diferența de 53,6% constituie, în fapt, un prejudiciu nerecuperabil similar arieratelor nerecuperabile.”

1. c. Urgența reglementării

A doua cerință necesară pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență este ca reglementarea situației în cauză să nu poate fi amânată. Caracterul extraordinar al unei situații, chiar dacă el există, nu determină automat și urgența reglementării. Astfel, o situație extraordinară poate fi reglementată și în afara unei proceduri de urgență, iar o reglementare rapidă se poate obține și prin procedurile normale de legiferare, cele două cerințe fiind distincte. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională, care a reținut că “Urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare.”^[4]

În speță, nu reiese motivul pentru care reglementarea propusă nu poate fi amânată și trebuie adoptată prin ordonanță de urgență. Din nou, oportunitatea reglementării, chiar dacă ea ar exista, nu poate servi de una singură drept justificare pentru caracterul urgent. Simplul fapt că o reglementare este oportună, utilă sau necesară nu înseamnă că ea trebuie aprobată cât mai repede posibil, deoarece într-o societate democratică legiferarea trebuie să respecte, ca regulă, o anumită procedură pentru a asigura calitatea și transparența procesului legislativ în ansamblul său, nu doar a unui act normativ particular.

Susținerea Guvernului că reglementarea în cauză vizează o situație excepțională ce nu suferă amânare este contrazisă chiar de prevederile Ordonanței. Astfel, se observă că Ordonanța nu conține nicio măsură de aplicare imediată de natură să rezolve o situație excepțională. Din contră, actul normativ stabilește un cadru ce permite instituțiilor publice să poate dobândi anumite bunuri în urma unei proceduri determinate. Chiar dacă problemele pe care Guvernul le-a invocat ar fi reale și presante, Ordonanța are în vedere un domeniu de aplicare mult mai larg, din moment ce ea nu se limitează doar la acele instituții publice care au nevoie de sedii sau la acele bunuri care ar fi prea dificil de administrat de către ANAF. Ordonanța reglementează de fapt un domeniu mult mai larg decât cel pe care Guvernul îl invocă în preambul.

Pe de altă parte, tocmai acest caracter general al Ordonanței o face nepotrivită să răspundă la problemele pe care Guvernul le-a identificat. Nimic din prevederile cu caracter general din Ordonanță nu garantează că instituțiile publice care au nevoie de sedii vor găsi imobile corespunzătoare (dpdv al amplasamentului, structurii, suprafeței, vechimii etc.) pentru activitățile lor în rândul celor confiscate. În mod similar, nimic din Ordonanță nu asigură faptul ca imobilele dificil de administrat de către ANAF vor ajunge în utilizarea instituțiilor publice sau că odată ajunse acolo vor deveni mai ușor de conservat sau de administrat. La fel, este posibil ca acele imobile “complexe” de care vorbește nota de fundamentare a Ordonanței să se preteze mai degrabă la valorificare prin alte metode decât prin atribuirea către instituțiile publice, măsură care oricum nu elimina costurile, ci doar le transferă.

Ordonanța nu face decât să creeze un cadru general care poate rezolva anumite probleme (care, după cum am arătat mai sus, nu sunt oricum excepționale), și în nici un caz imediat. Dacă ar fi fost într-adevăr vorba de o situație excepțională ce trebuia reglementată de urgentă, atunci măsurile ar fi trebuit să fie specifice și apte a rezolva exclusiv problema identificată, cu celeritate, nu să creeze noi proceduri de durată cu caracter general cu privire la care nu există certitudinea că vor contribui la ameliorarea situației. În realitate, Guvernul se folosește de un pretext pentru a adopta anumite măsuri generale care exced cu mult sfera pretinselor probleme pe care le invocă. Lipsa legăturii între problema identificată și soluția propusă nu este doar o chestiune de oportunitate, ci și de constituționalitate, deoarece este evident că cerințele constituționale impun în mod logic și o conexiune între „situația extraordinară” și măsurile propuse pentru remedierea ei. În lipsa unei asemenea conexiuni, avem de-a face cu o ordonanța de urgență adoptată fără motivare și cu încălcarea Constituției.

În mod similar, justificarea urgenței folosită de Guvern vine în directă contradicție cu modul în care este gândită procedura din Ordonanță. Pentru a beneficia de transmiterea unui bun confiscat, entitatea beneficiară trebuie să înainteze mai întâi o cerere către Ministerul Finanțelor. Mai departe, Ministerul Finanțelor inițiază un proiect de hotărâre de atribuire, care trebuie adoptată de Guvern. Predarea efectivă a bunului se face în maxim 90 de zile de la intrarea în vigoare a acestei hotărâri. Este așadar vorba de o procedură de durată, care este în contradicție cu pretinsa urgență a situației.

1. d. Motivarea urgenței

Ultima cerință impusă de Constituție pentru adoptarea ordonanțelor de urgență o reprezintă motivarea urgenței în cuprinsul Ordonanței. Pentru a răspunde exigențelor acestei cerințe, motivarea trebuie să fie efectivă, adică să demonstreze necesitatea obiectivă^[5] a adoptării reglementării în regim de urgență, nu doar să proclame această necesitate. Motivarea nu înseamnă doar justificarea pe fond a măsurilor propuse, ci mai ales justificarea caracterului urgent al acestora, adică nu trebuie să se refere doar la necesitatea adoptării lor, ci la necesitatea adoptării lor prin ordonanță de urgență.

Ordonanța nu îndeplinește niciuna dintre aceste două condiții. După ce descrie situația care trebuie reglementată (fără a demonstra caracterul excepțional al acesteia), preambulul Ordonanței menționează că în cazul neadoptării măsurilor propuse în regim de urgență, „nu se poate asigura îndeplinirea de către Guvern a funcției de administrare a proprietății publice și private a statului cu respectarea principiul economicității, eficienței și eficacității în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului”. Guvernul se rezumă la a proclama urgența, fără a o demonstra. Așa zisa motivare a Guvernului poate cel mult justifica necesitatea adoptării în general a unor anumite măsuri, nu necesitatea adoptării lor prin ordonanță de urgență.

În plus, motivarea în sine este extrem de generală, și nu conține nicio dată concretă care să justifice adoptarea măsurilor propuse, cu atât mai puțin adoptarea lor prin ordonanță de urgență. Nu se face referire la vreo instituție publică determinată care să aibă probleme cu sediul, nu sunt prezentate date statistice, nu este descrisă natura bunurilor “complexe” despre care se pretinde că nu pot fi administrate de ANAF. Deși pretinsul obiectiv al Ordonanței este eficientizarea administrării fondurilor publice și a patrimoniului public, nota de fundamentare a Ordonanței^[6] nu cuprinde nicio mențiune cu privire la impactul bugetar al acesteia, secțiunile relevante fiind lăsate necompletate^[7]. Singura “justificare” a urgenței din cuprinsul Ordonanței o reprezintă respectarea principiilor economicității, eficienței și eficacității în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului. Or, nu este clar din motivare de ce respectarea acestor principii nu poate fi atinsă pe calea unei reglementări adoptate de către Parlament (eventual în procedură de urgență) la propunerea Guvernului.

 2. ÎNCĂLCAREA ART. 31 DIN CONSTITUȚIE ȘI A ART. 7 ALIN. (4) DIN LEGEA NR. 52/2003

Nesupunerea Ordonanței spre dezbatere publică încalcă și art. 31 din Constituția României, care consacră dreptul cetățenilor de a avea acces la informațiile de interes public, și art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 din transparența decizională în administrația publică.

Proiectul Ordonanței a fost publicat în data de 15.04.2015 pe site-ul Ministerul Finanțelor, în secțiunea “Transparență decizională”. Conform descrierii de la începutul acestei secțiuni, cetățenii pot “trimite propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ, supus dezbaterii publice la adresa: publicinfo@mfinante.ro, în termen de 10 zile de la publicare”, în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003. Numai că, în cazul de față, Guvernul a adoptat Ordonanța în aceeași zi cu publicarea ei pe site-ul Ministerului Finanțelor, nerespectând termenul de 10 zile impus de lege. Este adevărat că legea permite și excepții de la dezbaterea publică, dar este vorba de situații excepționale: “În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare”. Simpla adoptare a unor reglementări prin ordonanță de urgență nu atrage automat aplicarea acestui articol, ordonanțele de urgență nefiind automat exceptate de la dezbatere publică. O astfel de abordare ar fi extrem de periculoasă pentru procesul democratic și pentru transparența decizională, mai ales având în vedere numărul mare de ordonanțe de urgență adoptate în România. Așadar, dacă Guvernul dorea să facă aplicarea prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, trebuia să precizeze de ce este necesar acest lucru, și anume care este grava atingere adusă interesului public în cazul supunerii spre dezbatere a proiectului de act normativ. După cum am arătat mai sus, oricum nu poate fi vorba de urgență în situația de față, deci nu există temeiuri pentru sustragerea de la dezbaterea publică.

În al doilea rând, Guvernul a ignorat faptul că actualmente există un alt proiect de lege aflat în dezbatere publică ce conține prevederi similare. Este vorba de Proiectul de lege pentru înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Administrare a Bunurilor Sechestrate și pentru modificarea unor acte normative^[8], pus în dezbatere publică la data de 31.03.2015^[9]. Proiectul de lege prevede, în art. 30, un mecanism similar pentru trecerea bunurilor confiscate în proprietate publică și folosirea lor drept sedii ale instituțiilor publice. Este imposibil de identificat care este urgența extraordinară care a determinat Guvernul a ignore acest proiect de lege și să adopte anumite prevederi cu conținut similar acestuia pe cale separată. La fel, este cel puțin bizar modul în care funcționează colaborarea interministerială în cadrul Guvernului, din moment ce Ministerul Finanțelor inițiază proiecte de acte normative care dublează prevederi din alte proiecte inițiate de Ministerul Justiției, iar Guvernul adoptă unul dintre acestea mergând totuși în paralel cu dezbaterea publică în cazul celuilalt.

Un ultim argument ține problema utilizării excesive a instrumentului ordonanțelor de urgență de către Guvern, aspect menționat și în raportul Comisiei Europene privind Romania în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare^[10].

pentru organizațiile de mai sus:

Cu stimă,

Georgiana Camelia Iorgulescu

Director Executiv

Centrul de Resurse Juridice