Ordonanțele militare. Modalități particulare de reglementare

 

---

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

🔑Vreau cont PREMIUM!

---

---

 

1. Specificul noțiunii de acte normative cu caracter militar, din perspectivă istorică

Reglementarea relațiilor sociale prin acte de sorginte imperativă a constituit un factor declanșator al structurării unui sistem juridic integrator în domeniul dreptului, care a favorizat și a dinamizat activitatea statală de organizare administrativă și teritorială. În cadrul evoluției organizării și dimensionării administrației de stat, actele normative cu caracter militar au avut un rol determinat și preventiv, prin intermediul altor norme perfecționându-se un sistem statal coerent de ordonare a raporturilor juridice în ordinea de drept internă, precum și dimensionarea relațiilor dintre diversele entități statale, încă din perioada antică.

Structurarea administrației statale a fost marcată profund de edictarea actelor legislative cu caracter militar, întrucât sistemul de conducere etatică releva o pregnantă componentă militară, astfel încât expresia dispozitivă a acestei forme de organizare și-a găsit o transpunere naturală și inerentă în actele juridice menite să organizeze inclusiv instituțiile competente în domeniul acțiunilor militarizate ale fiecărui stat.

Mai mult, în raport de maniera de organizare statală din perioada Antichității, bazată cu predilecție pe principiul ierarhiei stricte în cadrul structurii etatice, se poate reține faptul că actele juridice având o pregnantă componentă militară au avut menirea clară de a asigura eficiența politicilor în materie administrativă, prin asigurarea unor condiții de reglare a raporturilor de putere între autoritățile publice, dar și prin asigurarea unei distincții clare între puterea civilă și cea militară a formelor incipiente de administrare publică. În acest sens, în doctrina românească s-a remarcat, pe drept cuvânt, faptul că în „știința administrației, când se analizează factorii care au contribuit la evoluția organizării administrației de stat, implicit la apariția adevăratelor sisteme administrative, se insistă îndeosebi asupra factorului militar și a celui geografic. Evoluția organizării administrative este legată de evoluția organizării armatei; însăși ideea de ierarhie vine de la ideea subordonării specifice fenomenului militar”^[1].

Astfel, reglementările, planurile sau ordinele având un caracter militar, luate sau date prin intermediul actelor normative specifice, au jucat un rol însemnat în conturarea sistemului administrației de stat, prin exersarea rolului de ordonare supraordonată între forurile de putere preventivă și organismele, autoritățile sau alte entități ierarhic inferioare ori simplii cetățeni.

Cum atât în perioada antică, dar și pe durata Evului Mediu conducerea statală realiza o îmbinare strânsă a structurilor administrative civile cu cele militare, rezultă că și procesul de reglementare juridică națională era profund marcat de o sinergie și chiar de o confuziune intelectivă între procesul de reglementare a relațiilor pur administrative ale organizării statale, precum și a celor cu specificitate militară^[2]. De altfel, înainte de cel de-al Doilea Război Mondial, între puterea civilă și cea militară a statului exista o strânsă corelare, astfel că deciziile normative cu caracter militar erau în mod rar supuse unui veritabil control civil, ceea ce însemna că actele normative cu caracter militar beneficiau nu numai de o asertivitate deosebită, ci și de o stabilitate pe măsură^[3].

Istoria procesului de legiferare în domeniul organizării și al acțiunilor militare datează din Grecia antică, însă izvoarele actelor normative moderne, cu caracter militar, se regăsesc, în special, în dreptul roman. În perioada modernă, normele care guvernau Armata, intitulate Articolele de Război, au fost adoptate de către Marea Britanie în 1775, iar ulterior au fost preluate și modificate în 1776 în Statele Unite ale Americii. Ulterior, acestea au făcut obiectul unei legi adoptate de către Congresul american în anul 1806. În concepția doctrinei americane din secolul al XIX-lea, se considera, de pildă, că o curte marțială a armatei reprezenta o instrumentalizare a puterii executive a statului și că aceasta, deși nu făcea parte din sistemul judiciar de drept comun, totuși era obligată să aplice principiile legii civile^[4].

După Primul Război Mondial, a avut loc o dezbatere intensă, deși scurtă, la Departamentul de Război și în Congresul american privind reformarea curților marțiale, privind raportul dintre normele cu caracter militar și regulile generale de legiferare în materie civilă, despre controlul judiciar asupra legilor cu caracter militar etc. Astfel, până după cea de-a doua conflagrație mondială, puterea judiciară avea numai cu caracter excepțional abilitarea legală și proceda, practic, în mod extrem de rar la revizuirea deciziilor interne ale structurilor de putere militară din cadrul statului. Ca urmare, un ofițer care credea că i s-a refuzat o promovare în mod greșit sau un soldat sau un militar care contesta modul de desfășurare a unui proces organizat de către o curte marțială, punând sub semnul întrebării caracterul echitabil al unei sentințe, se putea aștepta la puține șanse de a obține o soluționare favorabilă a cauzei sale în cadrul instanțelor din sistemul judiciar de drept comun. Chiar și atunci când puterea judiciară analiza căile de atac împotriva deciziilor interne ale organelor și structurilor armatei, judecătorii și justițiarii federali se supuneau, în cele mai multe cazuri, raționamentului expus de către organismele militare pentru luare a propriilor decizii^[5].

Astfel, actele normative având o componentă militară au conturat, o perioadă îndelungată din istoria omenirii, un sistem separat față de construcția juridică și, mai ales, judiciară de drept comun a națiunii.

După al Doilea Război Mondial, puterea judiciară de drept comun a început să se abată de la supunerea față de influența și prestigiul structurilor de origine sau influență militară. Astfel, tulburările sociale din a doua jumătate a secolului al XX-lea, asociate cu conflictul militar din Vietnam, precum și lupta marilor formatori de opinie din Statele Unite ale Americii pentru drepturi civile au avut un impact asupra guvernanței judiciare a armatei, marcând trecerea de la o atitudine de deferență față de raționamentul organismelor executive, operative sau juridice ale armatei, în diverse programe administrative și disciplinare, la o supraveghere judiciară mai extinsă asupra actelor normative cu caracter cazon emise de către autoritățile civile ale statului, dar și asupra actelor juridice ale autorităților militare^[6].

Așadar, în perioada postbelică, regimul juridic al normelor vizând activitățile cu caracter militar ale structurilor de forță ale statului nu beneficiau de un regim juridic distinct față de actele normative „civile”, primele fiind raportate la aceleași principii generale de normare juridică.

2. Elementele structurale ale ordonanțelor cu caracter militar

Ordonanțele militare reprezintă o specie distinctă de acte juridice și ele nu se confundă cu ordonanțele Guvernului, astfel cum sunt acestea reglementate prin dispozițiile art. 108 alin. (1), alin. (3) și alin. (4) și cele ale art. 115 din Constituție, toate coroborate cu prevederile art. 27 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor^[7], precum și cu dispozițiile art. 37 alin. (1) și art. 38 alin. (1) și alin. (3) din Codul administrativ. De remarcat este faptul că ordonanțele Guvernului constituie o excepție de la rolul Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare a țării consacrat de prevederile art. 61 alin. (1) din Constituția României și care presupune faptul că numai Parlamentului îi este recunoscută prerogativa constituțională de a adopta acte normative cu regim funcțional primar, denumite legi. În legătură cu acest aspect, Curtea Constituțională a reținut că „prevederile art. 61 alin.(1) teza a doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică ce adoptă legi”^[8].

Așadar, rolul de legiuitor primar sau principal îi revine Parlamentului, care în calitatea sa de reprezentant direct al suveranității poporului are dreptul unic de a adopta legi, ca acte normative privite stricto sensu, prin care să determine, să contureze ori să cenzureze regimul juridic general al raporturilor juridice din statul român.

Guvernului îi revine un rol primar în materia subsidiară a organizării executării legilor și a executării concrete a acestora prin crearea unui cadru adecvat și predictibil de punere în aplicare a legilor, structură individualizată prin emiterea, în condițiile art. 108 alin. (2) și alin. (4) din Constituție, a hotărârilor de Guvern, prin care se dispune punerea în executare a actelor cu rol legislativ adoptate de către Parlament. Însă acest fapt nu înseamnă că atribuțiile constituționale ale Executivului ar fi limitate exclusiv la edictarea de acte administrative, de sorgintea hotărârilor de Guvern, prin care să se asigure cadrul normativ subsecvent de aducere la îndeplinire a măsurilor normative adoptate de către Parlament prin intermediul legilor. Din contra, în condițiile prevederilor art. 115 din Constituție, Guvernului îi este recunoscut de către Legea fundamentală rolul fundamental de legiuitor secundar ori derivat sau delegat, prin conturarea posibilităților legale ale Cabinetului de a adopta ordonanțe, simple sau de urgență, care, în viziunea construcției constituționale actuale a legiuitorului constituant, țin loc de legi și suplinesc lipsa de activitate sau de operativitate, în acest domeniu normativ, a Parlamentului.

În legătură cu acest aspect al delegării legislative, instanța de contencios constituțional a reținut că, în definitiv, „Constituția instituie prin art.108 alin.(3) și art.115 alin.(1)-(3), competența Guvernului de a emite ordonanțe, deci o competență normativă derivată dintr-o lege de abilitare, adoptată de Parlament, prin care unica autoritate legiuitoare din România deleagă, pentru un interval limitat de timp, competența de legiferare în domenii strict delimitate de Constituție și de legea de abilitare. Exercitarea acestei competențe face parte tot din sfera puterii executive, deoarece prin adoptarea de ordonanțe, Guvernul aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce privește aprecierea limitelor abilitării acordate. Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin conținutul său, are caracter legislativ, fiind consecința unei delegări legislative, ordonanța rămâne un act administrativ al autorității executive. Mai mult, sub aspectul competenței de legiferare, Curtea reține că relația dintre puterea legislativă și cea executivă se desăvârșește prin competența conferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de art.115 alin.(4)-(6) din Constituție.^[9] Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public”^[10].

Așadar, ordonanțele Guvernului reprezintă instrumente juridice de specific legislativ prin care Guvernul suplinește activitatea Parlamentului în domeniul organizării și disciplinării relațiilor sociale din sistemul juridic românesc, prin reglementarea urgentă și oportună a raporturilor de drept ce apar și se manifestă în societate, dar care sunt lipsite de un cadru normativ adecvat. În ceea ce privește componenta structurală, nuanțele juridice, precum și regimul de reglementare al ordonanțelor Guvernului, se observă faptul că aceste acte juridice nu reprezintă simple acte administrative, prin care se asigură guvernanța structurilor civile și militare sau o serie de reguli administrative privind individualizarea regulilor privind disciplina militară ori organizarea și funcționarea structurilor de verificare și de impunere a acestor reguli de disciplină ori a modului de funcționare a instanțelor cu specific militar. Dimpotrivă, prin specificul lor, ordonanțele Guvernului, deși ar putea fi caracterizate ca fiind acte administrative, prin prisma competențelor funcționale ale organului emitent, care reprezintă o autoritate administrativă organizată în structura puterii executive bicefale a statului, respectiv Guvernul, totuși, în raport de criteriul reprezentativ și preemptiv al conținutului lor juridic, ordonanțele Guvernului, în genere, reprezintă acte legislative ori cu caracter normativ^[11].

Distincția fundamentală dintre calificarea de act administrativ și cea de act legislativ este aceea că ordonanțele Guvernului, fie ele simple, fie ele de urgență, nu sunt, sub nicio formă, supuse unui control administrativ de plină jurisdicție din partea instanțelor de contencios administrativ, ci controlul de legalitate efectuat se subsumează în exclusivitate unei verificări de corespondență, efectuată de către Curtea Constituțională, dintre textul normativ al ordonanței și prevederile sau principiile constituționale. Așadar, în virtutea regimului lor particular, de acte juridice de reglementare primară, care, prin efectele produse și prin impactul juridic relevat, sunt echivalente legii, ordonanțele Guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate consacrat de art. 146 lit. d) din Constituție, aflându-se în competența exclusivă de verificare a Curții Constituționale^[12].

Ordonanțele simple sau de urgență intră în domeniul de referință al legilor, printr-un mecanism de atribuire delegată de competențe către Guvern, autoritate a administrației publice centrale care poate norma, cu respectarea exigențelor constituționale, în domeniile rezervate legilor. În acest sens, s-a decis în practică faptul că „ordonanța nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. În consecință, întrucât un act juridic normativ, în general, se definește atât prin formă, cât și prin conținut, legea în sens larg, deci cuprinzând și actele asimilate, este rezultatul combinării criteriului formal cu cel material”^[13].

Mai mult, potrivit practicii constante și relevante a Curții Constituționale, „ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art.115 alin.(7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern”^[14].

Aceste concepte jurisprudențiale nu se aplică însă ordonanțelor militare, din moment ce instanța de contencios constituțional a realizat o distincție funcțională clară și evidentă între actele de reglementare primară, individualizate prin obiectul și destinația specifică a ordonanțelor adoptate de către Guvern, și actele administrative unilaterale cu caracter normativ emise/adoptate de către diferite organisme administrative competente, care sub nicio formă nu pot constitui instrumente de legiferare originară în România.

Regimul juridic al ordonanțelor adoptate de către Guvern, astfel cum acesta este individualizat în jurisprudența instanței de contencios constituțional, nu se poate confunda, în niciun fel, cu structura și cu specificul juridic al ordonanțelor militare, din considerentele pe care le vom dezvolta în rândurile de mai jos. Spre deosebire de obiectul de reglementare generic al ordonanțelor „civile” ale Guvernului, în cazul ordonanțelor militare se pune în discuție chestiunea stringentă a individualizării fundamentelor constituționale ale acestor tipologii de acte normative, prin care se structurează relațiile juridice cu specificitate militară. Această sorginte militară a ordonanțelor în discuție trebuie înțeleasă ca obiectivându-se în incidența directă și operațională a deciziilor autorităților administrative, prevăzute în mod expres de lege în ordinea juridică internă prin acte de putere supraordonate, care impun restricții și limitări în domeniul drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, așadar care derogă, în limitele constituționale, de la ordinea de drept firească, din considerente de urgență a protejării securității naționale și a integrității teritoriale.

Ordonanțele militare sunt menite să disciplineze legăturile funcționale dintre, pe de o parte, diversele instituții ale administrației publice din România, cu obiect de activitate ori, în cazuri excepționale, cu destinație militară, și cetățeni, pe de altă parte, prin stabilirea unor reguli, având forța unor norme juridice, de colaborare, de intervenție, de structurare și de operaționalizare a acțiunilor militare care sunt specifice situațiilor determinate de declararea de către Președintele României a stării de asediu și regimul stării de urgență. Un astfel de exemplu este reprezentat de ordonanțele militare emise de către ministrul de interne din România pe durata de acțiune a Decretului Președintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul statului român, ca urmare a situației excepționale medicale impuse de pandemia COVID-19.

Din analiza textelor constituționale actuale, se observă faptul că la nivelul Legii fundamentale nu sunt individualizate principiile sinoptice în materia ordonanțelor militare, acest concept fiind străin prevederilor constituționale actuale. Singurele referiri la actele de reglementare în domeniul militar sunt cele cuprinse în prevederile art. 108 alin. (4) din Constituție, care, prin excepție de la regula publicării în Monitorul Oficial a ordonanțelor și hotărârilor Guvernului, ca acte juridice prin care se realizează, cu caracter general și complet, coordonarea și conducerea administrației publice din România, prevăd faptul că nu este incidentă sancțiunea inexistenței, ca penalitate de drept administrativ, în cazul nepublicării hotărârilor care au caracter militar, acestea din urmă fiind supuse exclusiv publicității restricționate, adică ele se comunică numai instituțiilor, militare ori civile, interesate, ca o exigență a prezervării secretului militar pe care îl pot conține aceste tipologii de hotărâri de Guvern. Prin urmare, textul constituțional menționat are în vedere exclusiv hotărârile de Guvern cu caracter militar, cu excluderea, implicită, dar inexorabilă, a ordonanțelor militare.

O altă mențiune de rang constituțional în acest domeniu particular o regăsim în conținutul prevederilor art. 126 alin. (6) din Constituția României, normă care, prin derogare de la regula de drept comun a controlului instanțelor de contencios administrativ asupra tuturor actelor administrative posibil lezionare pentru destinatarii săi ori pentru terți, statuează faptul că nu sunt supuse niciunei verificări judiciare acele acte administrative care sunt marcate de specificul lor de reglementare, vizând comandamentul cu caracter militar, astfel cum această instituție juridică este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. l) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004^[15].

Cum norma constituțională se referă la controlul de legalitate exercitat de către instanțele de contencios administrativ competente legal în materie, rezultă, cu caracter neechivoc, faptul că dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituția României au în vedere exclusiv hotărârile Guvernului, iar nu și ordonanțele adoptate de către această autoritate a administrației publice centrale, în condițiile în care numai hotărârile Guvernului sunt supuse controlului instanțelor de judecată din sistemul judiciar național. Însă norma constituțională citată nu are în vedere, în mod expres, nici ordonanțele militare adoptate în condițiile legii. Pe cale de consecință, se observă faptul că regimul juridic distinctiv al ordonanțelor militare nu este reglementat la nivelul Legii fundamentale, însă acesta își găsește sediul materiei într-o serie de izvoare infra-constituționale, adică la nivelul de reglementare normativă, primară sau delegată, aflată în substratul normativ constituțional. O astfel de prevedere normativă care conferă o formă distinctă de reglementare ordonanțelor militare este O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență^[16].

În acest sens, reținem că, potrivit prevederilor art. 20 lit. n), raportate la cele ale art. 7 alin. (1) O.U.G. nr. 1/1999, în cazul decretării, în condițiile stricte ale legii, de către Președintele României a stării de asediu ori a stării de urgență, autoritățile militare, autoritățile administrației publice centrale de specialitate și ale administrației publice locale, ale căror competențe legale nu au trecut în domeniul de acțiune al autorităților militare, precum și alte autorități publice prevăzute în decretul de instituire a stării de asediu sau de urgență, pot să emită/adopte ordonanțe militare, prin care să ia toate măsurile excepționale de natură politică, economică și de ordine publică, aplicabile pe întreg teritoriul țării sau numai în unele unități administrativ-teritoriale și care sunt impuse de iminența unor pericole reale și temeinice la adresa securității naționale ori la adresa structurilor democrației constituționale ori care sunt determinate de o serie de calamități naturale, sociale, economice ori militare etc.

Așadar, ordonanțele militare au ca obiect de interes reglementarea de către organele militare, constituite cu respectarea exigențelor constituționale în arhitectura funcțională a statului român, sau de către autoritățile administrative civile care și-au prezervat, în condițiile legii, abilitățile instituționale pe durata stării de asediu sau a stării de urgență, a unor măsuri concrete de înlăturare a pericolelor reale și justificate la adresa organizării constituționale, a securității, stabilității și integrității teritoriale a României ori pentru diminuarea sau înlăturarea efectelor unor conflagrații sau ale unor evenimente cataclismice ori pandemice.

Potrivit art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/1999, prin ordonanțe militare se pot dispune măsuri operative concrete pe tot timpul stării de asediu sau al stării de urgență, concretizate în instituirea unor exigențe legislative vizând pregătirea logistică, instrumentală și de instruire a forțelor armate ori civile, dar având atribuții militare specifice situației excepționale decretate de către Președintele României, pentru intervenția în rezolvarea unor situații specifice organizării militare, pentru asigurarea protecției instituțiilor publice și a siguranței cetățenilor, pentru apărarea integrității teritoriale și a securității naționale și pentru impunerea sau restabilirea ordinii publice.

Ordonanțele militare presupun, astfel, instituirea unui cadru legislativ adecvat pentru emiterea actelor de organizare a armatei române în vederea efectuării operațiunilor de război, pentru organizarea operațiunilor militare luate de către autoritățile legal abilitate din rândul Armatei Române ori de către organele administrației publice de specialitate centrale sau locale (precum forțele Ministerului Administrației și Internelor, personalul poliției locale militarizate etc.) privind restabilirea ordinii publice ori pentru adoptarea măsurilor de prevenție și de înlăturare a pericolelor publice de natură medicală, socială, teroristă sau intervenționistă în treburile interne ale statului român din partea unor forțe ostile, privind întocmirea planurilor operative și, eventual, privind trecerea forțelor destinate apărării țării în trepte superioare ale capacității de luptă. Ultima dintre măsuri se adoptă exclusiv prin hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, luată în condițiile legii, așa cum dispun normele art. 21 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/1999.

În legătură cu subiectele de drept îndrituite legal să adopte ordonanțele militare, prin derogare de la prevederile art. 108 alin. (1) din Constituție, raportate la art. 38 alin. (1) din Codul administrativ, din care reiese faptul că emitentul exclusiv al tuturor ordonanțelor emise în regim normal de funcționare a instituțiilor statului român, fie ele de urgență, fie ele simple, este Guvernul României, observăm faptul că, în raport de prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999, ordonanțele militare se emit de către o serie distinctivă de autorități administrative, în funcție de natura situației excepționale care a făcut necesară emiterea/adoptarea unor astfel de acte normative și ținând seama de limitele stabilite prin decretul prezidențial având ca obiect instituirea măsurii excepționale în discuție. Astfel, pe durata stării de asediu pot emite ordonanțe militare următoarele categorii de organe ale statului român: (i) ministrul apărării naționale sau șeful Statului Major al Apărării, când starea de asediu a fost instituită pe întregul teritoriu al țării și (ii) comandanții de mari unități în raza teritorială pentru care au fost împuterniciți de șeful Statului Major al Apărării, când starea de asediu a fost instituită în anumite unități administrativ-teritoriale. În schimb, pe durata stării de urgență pot fi emitenții ordonanțelor militare: (i) ministrul afacerilor interne sau înlocuitorul de drept al acestuia, când starea de urgență a fost instituită pe întregul teritoriu al țării și (ii) ofițerii împuterniciți de ministrul afacerilor interne sau de înlocuitorii legali ai acestora, când starea de urgență a fost instituită în anumite unități administrativ-teritoriale.

Așa cum dispune art. 23 din O.U.G. nr. 1/1999, dacă obiectul ordonanțelor militare îl formează instituirea măsurii excepționale pentru cauze ce privesc securitatea sau apărarea cibernetică, este obligatoriu avizul prealabil și consultativ al Consiliului Operativ de Securitate Cibernetică.

Aceste norme legale antereferite prevăd, cu titlu limitativ, o serie de autorități publice având competențe în acest domeniu, astfel că, în opinia noastră, Guvernul, în baza competenței sale generale de a adopta ordonanțe de urgență sau simple, statuată de prevederile art. 108 alin. (1) din Constituție, nu poate fi inclus printre autorii ordonanțelor militare. În acest sens, relevăm faptul că, într-o serie de situații juridice conexe ori incidente măsurilor de decretare a stării de asediu ori a stării de urgență, Guvernul României este abilitat, în temeiul principiilor constituționale, să adopte o serie de ordonanțe simple, dar, mai ales, de urgență, pentru reglementarea unor raporturi juridice ori pentru adoptarea unor măsuri excepționale care să protejeze o serie de drepturi fundamentale, care pot fi afectate într-o măsură mai mare sau mai mică de adoptarea actelor de restricție menționate mai sus.

În acest caz, în care Executivul, in integrum, decide o intervenție legislativă oportună și subsecventă actului de declarare a stării de asediu ori a stării de urgență, pentru protejarea interesului public ori pentru susținerea cetățenilor direct afectați de aceste măsuri excepționale, nu se poate considera că actul normativ prin care se realizează intervenția Guvernului se subsumează trăsăturilor juridice distinctive ale ordonanțelor militare.

Un asemenea exemplu de intervenție a Guvernului în ordinea socială prin intermediul unor măsuri oportune de protecție socială este oferit de O.U.G. nr. 211/2020 privind prelungirea aplicării unor măsuri de protecție socială adoptate în contextul răspândirii coronavirusului SARS-CoV-2^[17]. Această ordonanță de urgență și toate celelalte ale Guvernului urmează regimul de drept comun, inclusiv sub aspectul controlului de constituționalitate statuat de art. 146 lit. d) din Constituție, iar nu traseul juridic, precum și mijloacele de verificare judiciară specifice ordonanțelor militare, care au un regim juridic particular și derogatoriu. De asemenea, edictarea unei ordonanțe de urgență a Guvernului în materia drepturilor salariale ale militarilor ori a pensiilor militare, precum este O.U.G. nr. 59/2017^[18], nu se circumscrie instituției „ordonanțelor militare”, ci constituie un act normativ de reglementare primară, supus exclusiv verificării din partea Curții Constituționale.

Obiectul măsurilor dispuse prin intermediul ordonanțelor militare diferă după natura stării excepționale care impune intervenția promptă și oportună a subiecților de drept abilitați legal să emită ordonanțe militare, așa cum am relevat mai sus. În acest sens, prevederile art. 25 din O.U.G. nr. 1/1999 statuează faptul că pe durata stării de asediu se pot dispune următoarele măsuri urgente prin ordonanțe militare: a) aplicarea planurilor de acțiune specifice și de cooperare aprobate, precum și luarea altor măsuri care se impun; b) închiderea frontierei de stat în întregime sau în zona în care a fost instituită starea de asediu, intensificarea controlului la punctele de trecere a frontierei care rămân deschise, precum și a pazei și supravegherii frontierei pe toată lungimea sa; c) amplificarea activităților de producție a operatorilor economici care, prin natura domeniului de activitate, au atribuții în realizarea produselor cu destinație militară, execută reparații la unele categorii de tehnică militară sau asigură servicii pentru forțele destinate apărării, prin punerea în aplicare a Planului de mobilizare a economiei naționale pentru apărare, în condițiile legii, și a Sistemului de priorități și alocare a resurselor pentru apărare; d) organizarea și asigurarea cu prioritate a transporturilor, comunicațiilor, produselor, resurselor și infrastructurii pentru nevoile forțelor destinate apărării; e) luarea măsurilor pregătitoare specifice de către autoritățile publice care au atribuții la mobilizare și război; f) intensificarea măsurilor organizatorice și de pregătire pentru protecția civilă; f¹) rechiziționarea de bunuri, potrivit legii.

În mod corelativ, potrivit dispozițiilor art. 26 din O.U.G. nr. 1/1999, ordonanțele militare emise în intervalul de incidență al stării de urgență pot cuprinde următoarele măsuri: a) aplicarea planurilor aprobate, conform prevederilor legale și ale decretului prezidențial de instituire a stării de urgență; b) organizarea și asigurarea cu prioritate a transporturilor, comunicațiilor, produselor, resurselor și infrastructurii pentru nevoile forțelor destinate apărării; c) închiderea frontierei de stat, în întregime sau în zona în care a fost instituită starea de urgență, intensificarea controlului la punctele de trecere a frontierei care rămân deschise, precum și supravegherea frontierei pe toată lungimea sa; d) rechiziționarea de bunuri, potrivit legii.

Din aceste dispoziții legale reiese faptul că ordonanțele militare implică, de regulă, un răspuns adecvat și oportun al entităților administrative prevăzute de lege, într-o situație deosebită și care este determinat de un pericol real și iminent la adresa organizării statale, a securității naționale ori a siguranței și ordinii publice, așa cum este ea instituită prin Legea fundamentală a țării și prin actele normative infraconstituționale. Acest răspuns presupune adoptarea unor decizii și implementarea unor măsuri juridice temporare, proporționale și rezonabile cu respectarea, în raport de împrejurările cauzei, a drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor și, în orice caz, cu prezervarea strictă a dreptului la viața și la integritate fizică și psihică, statuat de normele art. 22 din Constituție, măsuri menite să prevină ori să înlăture amenințările iminente sau în curs de realizare la adresa siguranței publice, a securității indivizilor, a structurii patrimoniului cultural, material, a stabilității economice și politice a statului, precum și la adresa protecției mediului înconjurător.

Din analiza prevederilor O.U.G. nr. 1/1999 reiese faptul că ordonanțele militare se deosebesc față de toate celelalte acte normative ale autorităților administrative ale statului prin faptul că se instituie în împrejurări excepționale și conțin o serie de măsuri imediat executorii și având un caracter militarizat, fiind destinate prezervării unor valori fundamentale ale statului român.

Din această perspectivă, se pune în discuție dacă ordonanțele militare, în sensul art. 23 și următoarele din O.U.G. nr. 1/1999, reprezintă, întotdeauna, acte de comandament cu caracter militar, în accepțiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sau dacă, dimpotrivă, aceste acte normative se încadrează în regimul juridic de drept comun al ordonanțelor civile, dar care produc efecte adiacente cu caracter militar.

Importanța distincției este una colosală, din moment ce, dacă ar fi vorba despre acte de comandament cu caracter militar, atunci măsurile dispuse în temeiul acestor ordonanțe militare ar fi sustrase controlului judiciar de plină jurisdicție, în temeiul prevederilor art. 126 alin. (6) teza a II-a din Constituție, raportate la cele ale art. 5 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ.

În schimb, dacă ar fi vorba despre ordonanțe respectând regimul dreptului comun, atunci efectele acestor ordonanțe sunt supuse controlului instanței de contencios administrativ, ca o exigență fundamentală a statului de drept, caracterizat prin cerința recunoașterii și efectivizării dezideratului supremației legii în toată activitatea și în conținutul tuturor actelor emise/adoptate de către organele de drept administrativ. O asemenea dimensiune a legalității ar presupune, astfel, ca ordonanțele militare să respecte principiile generale, care reprezintă o „valoare” câștigată a societății democratice, statuate de prevederile constituționale, în special cele reglementate de art. 21 din Constituția României, dar și de normele dreptului internațional, printre care se distinge, cu un impact deosebit în asigurarea respectării dezideratelor democratice, norma art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului, așa cum această dispoziție a fost îmbogățită constant de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Unul dintre efectele esențiale ale normelor antereferite este acela al supunerii ordonanțelor militare unei forme adecvate de control jurisdicțional, pentru asigurarea corectitudinii, a oportunității, a eficienței, a rezonabilității și a echității măsurilor impuse prin adoptarea acestor acte juridice. De asemenea, acest corp derogatoriu și de sorginte excepțională de ordonanțe ar include exigența recunoașterii răspunderii adecvate, în fața instanțelor de judecată instituite de lege, a emitentului lor față de cetățeni, pentru daunele aduse proprietății lor personale, sănătății, dreptului la liberă circulație, la liberă exprimare, la întrunire, la informare etc., astfel cum aceste drepturi și libertăți fundamentale ale omului sunt reglementate în edificiul constituțional actual.

Așadar, în această primă accepțiune, ordonanța militară reprezintă, de fapt, acel corp legislativ național care guvernează existența și fiabilitatea măsurilor armatei și ale altor organisme cu specific ori cu atribuții extinse militarizate în domeniul protecției clamatului interes public, precum și locul acestor măsuri în ordinea democratică a României. Ordonanța militară este, de asemenea, strâns legată de legislația specifică protecției securității naționale, deși acest domeniu include și cadrul normativ privind funcțiile de poliție, politicile de sănătate publică și cele aplicabile în caz de dezastre naturale. Toate aceste deziderate urmărite prin edictarea ordonanțelor militare nu pot fi prezumate, în mod absolut, ca fiind adecvate, echitabile și oportune, întrucât ar putea interveni arbitrariul din partea autorităților statului, care, îndrituit fiind cu abilitări legale de specificitate militară, ar putea fi tentate să adopte măsuri arbitrare și disproporționate prin aceste ordonanțe militare, totul sub pretextul protejării interesului public și sub spectrul impunității, garantat și asigurat de posibilitatea inadmisibilității controlului judiciar exercitat asupra acestor acte normative. Or, acest efect de inoperabilitate a controlului jurisdicțional asupra ordonanțelor militare este unul inadecvat unei societăți democratice, caracterizată prin verificarea strictă și eficientă a tuturor actelor juridice de către un organism jurisdicțional prevăzut de lege, independent și imparțial, care să rezolve, într-un termen optim și într-o procedură contradictorie, cererile persoanelor lezate (prin edictarea unor asemenea ordonanțe militare) vizând verificarea proporționalității acestor acte normative.

De aceea, deși din interpretarea facilă și strict gramaticală a prevederilor art. 25 și art. 26 din O.U.G. nr. 1/1999, s-ar putea trage o concluzie ușoară, aceea că ordonanțele militare conțin un ordin direct și executoriu, emis în problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, ceea ce ar însemna, la prima vedere, că acest tip de ordonanțe ar constitui acte de comandament cu caracter militar, totuși noi, fiind adepții unei abordări constituționale stricte și unei interpretări teleologice a normelor citate, suntem de părere că, deși ordonanțele militare sunt impuse de unele situații de urgență și de existența unui pericol real pentru ordinea socială din România, acestea reprezintă simple acte normative de drept comun, care nu se încadrează în actele de comandament cu caracter militar și care sunt supuse în integralitate controlului de plină jurisdicție al organelor specializate ale statului. Aceasta înseamnă că, deși este vizată luarea unor măsuri excepționale prin ordonanțele militare, care nu suferă tergiversări și perturbări inutile pentru eficiența efectelor scontate, totuși ele sunt supuse unui control jurisdicțional eficient și accelerat. Însă, în privința organului jurisdicțional abilitat să exercite controlul asupra acestor ordonanțe militare, considerăm că trebuie realizată o analiză integrată a cadrului normativ intern, pentru a identifica în mod precis și riguros autoritatea jurisdicțională competentă în acest domeniu.

Plecând de la terminologia folosită pentru individualizarea acestor acte juridice, aceea de „ordonanțe”, s-ar putea conceptualiza faptul că această tipologie de norme de drept intră în categoria ordonanțelor Guvernului, statuate de prevederile art. 115 din Constituție, adică a ordonanțelor simple sau de urgență. În raport de această posibilă calificare juridică, ar însemna că sunt incidente în speță prevederile art. 146 lit. d) din Constituție, mai ales că această normă constituțională folosește sintagma univocă și, după opinia noastră incompletă, privind „ordonanțele” susceptibile de controlul de constituționalitate, fără a face niciun fel de referire la natura acestor acte cu valoare legislativă.

Aceeași terminologie singularizată este folosită inclusiv de către normele art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale^[19], or, în condițiile în care norma constituțională nu realizează, în mod expres, niciun fel de distincție conceptuală și nu precizează în manieră neechivocă despre ce fel de „ordonanțe” ar fi vorba, s-ar putea considera că inclusiv ordonanțele militare ar fi supuse exclusiv controlului corespondenței lor cu normele și principiile constituționale, realizat în exclusivitate de către Curtea Constituțională, ca autoritate politico-jurisdicțională indicată în mod expres de prevederile art. 146 lit. d) din Constituție.

În ceea ce privește obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a statuat faptul că aceste incidente procedurale, de tipologia unei apărări de fond în procesul civil, vizează „un control concret de constituționalitate, ce presupune sine qua non existența unui litigiu pendinte, în cadrul căruia să se invoce excepția de neconstituționalitate a unor acte normative de reglementare primară care să aibă legătură cu soluționarea acestuia”^[20].

De asemenea, instanța de control constituțional a mai reținut faptul că „relațiile sociale sunt reglementate primar prin legi/ordonanțe de urgență/ordonanțe, în timp ce actele administrative cu caracter normativ pot organiza punerea în executare sau executarea acestora, după caz, fără ca ele însele să fie izvor primar de drept. Reglementarea unor norme primare în corpul unui act de reglementare secundară reprezintă o contradicție în termeni. Astfel, acest din urmă act trebuie să se limiteze strict la organizarea punerii în executare sau la executarea dispozițiilor primare, și nu să reglementeze el însuși astfel de dispoziții. De aceea, actele administrative cu caracter normativ, fie hotărâri ale Guvernului, fie ordine ale miniștrilor, nu pot, prin conținutul lor normativ, să excedeze domeniului organizării executării actelor de reglementare primară [art. 108 alin. (2) din Constituție], respectiv al executării acestora sau a hotărârilor Guvernului (art. 77 din Legea nr. 24/2006 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010), după caz, pentru că, printr-un atare procedeu, s-ar ajunge la modificarea/completarea însăși a legii”^[21].

Așadar, din aceste elemente de exegeză juridică oferite de Curtea Constituțională reiese faptul că singurele acte juridice de reglementare primară din sistemul de drept românesc sunt legile, ca norme legislative emanate de la singura autoritate legiuitoare a țării, precum și ordonanțele simple și de urgență ale Guvernului, ca acte normative emise de către un organ executiv având menirea de a reamplasa, în cazurile și în condițiile precis determinate de prevederile art. 115 din Constituție, funcția legilor Parlamentului, ca forme comune de reglementare, prin intermediul mecanismului delegării legislative, facultative sau constituționale.

În legătură cu natura juridică a ordonanțelor militare, din analiza sistematică a prevederilor art. 23-art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999, reiese faptul că aceste acte juridice sunt adoptate de autorități administrative, de regulă altele decât Guvernul, prin care, în regim de putere publică, se organizează executarea sediului materiei în discuție, adică a O.U.G. nr. 1/1999, și se reglementează, cu caracter general și imperativ, o serie de relații sociale abstracte și fără referire la situația particulară a unor subiecte de drept determinate sau determinabile, menite să asigure, în condițiile legale, securitatea națională, ordinea publică, siguranța cetățenilor, în cazul unor calamități naturale sau unor evenimente sociale ieșite din comun.

Așadar, ordonanțele militare nu reprezintă altceva decât acte de reglementare secundară, respectiv sunt acte administrative unilaterale cu caracter normativ, „emise în scopul bunei administrări a executării cadrului normativ primar, ce reclamă stabilirea de măsuri și reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestuia”^[22].

Ordonanțele militare sunt emise în temeiul O.U.G. nr. 1/1999, dar și al decretului Președintelui României de declarare a stării de asediu și regimului stării de urgență. Prin urmare, izvorul legal, dar și actul tutelar al ordonanțelor militare îl reprezintă un act de reglementare primară, respectiv ordonanța de urgență a Guvernului indicată mai sus, precum și un act administrativ unilateral cu caracter normativ, dar cu o forță juridică superioară, respectiv decretul prezidențial de instituire a stării de asediu și regimul stării de urgență. Ordonanțele militare sunt rezultatul voinței unui subiect de drept administrativ, dintre cele precis determinate în conținutul prevederilor art. 25 și art. 26 din O.U.G. nr. 1/1999, prin care se asigură eficiența reglementărilor primare statuate prin actul legislativ adoptat de către Guvern și se conferă cadrul organizatoric necesar pentru ca factorii instituționali abilitați să impună obligații concrete, dar statuate cu caracter abstract și necircumstanțiat unei anumite situații juridice ori unui subiect de drept particular, ceea ce înseamnă că aceste acte juridice se încadrează perfect în normele art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Fiind emanența unei autorități administrative aflate întotdeauna în subordinea sau în coordonarea Guvernului, în temeiul art. 102 alin. (1) și art. 116 alin. (1) din Constituție, este evident faptul că aceste ordonanțe militare nu pot, în temeiul axiomei forței și ierarhiei actelor normative, să aducă atingere dispozițiilor normative cu forță superioară, respectiv prevederilor O.U.G. nr. 1/1999 sau altor acte normative de reglementare primară și nici decretului Președintelui privind instituirea stării de asediu și regimul stării de urgență^[23]. În acest sens, Curtea Constituțională, în mod oportun, a stabilit faptul că „autoritatea administrativă emitentă este ținută de aceeași obligație de a nu reglementa norme cu caracter primar prin acte de punere în executare a legilor, indiferent dacă acestea sunt hotărâri ale Guvernului, ordine ale ministrului sau alte categorii de acte. Astfel fiind, trimiterea pe care legea o face la o hotărâre a Guvernului sau un ordin al ministrului nu poate fi echivalată, de plano, cu transformarea acestor acte în izvoare primare de drept”^[24].

De pildă, în preambulul Ordonanței Militare nr. 3/2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii COVID-19^[25] se menționează în mod expres faptul că aceasta este emisă în temeiul dispozițiilor art. 24 din O.U.G. nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările și completările ulterioare, ținând seama de evaluarea realizată de Comitetul Național pentru Situații Speciale de Urgență, aprobată prin Hotărârea nr. 14 din 24.03.2020, în temeiul art. 4 alin. (2) și (4) din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgență la nivel național, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 16 martie 2020, al pct. 1, 3-5 din anexa nr. 2 la același decret și al art. 20 lit. n) din O.U.G. nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare.

Prin această ordonanță militară, emitentul său, respectiv ministrul afacerilor interne, impunea o serie de măsuri de distanțare individuală și de precauție medicală pe durata pandemiei de COVID-19, care nu reprezentau altceva decât mijloace de punere în executare a decretului Președintelui de instituire a stării de urgență și a cadrului normativ general al O.U.G. nr. 1/1999. În acest fel, ordonanța militară precizată nu reprezintă altceva decât un simplu act administrativ normativ. Pe cale de consecință, aceste ordonanțe militare sunt supuse, în temeiul art. 1, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, controlului de plină jurisdicție a instanțelor competente de contencios administrativ, care vor stabili legalitatea intrinsecă și extrinsecă a edictării acestor acte administrative normative. În schimb, în temeiul art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nu se vor aplica dispozițiile art. 14 din același act normativ, privind situațiile de suspendare a executării acestor ordonanțe militare, întrucât este vorba despre niște acte administrative emise pentru aplicarea regimului stării de asediu sau al celei de urgență. De asemenea, în temeiul art. 4 alin. (1) și alin. (4) din aceeași lege citată, ordonanțele militare nu sunt supuse controlului legalității lor pe calea excepției de nelegalitate, menite să înlăture aceste acte administrative normative din procesul civil de soluționare a unei anumite cauze concrete, care vizează un alt obiect decât anularea acestor ordonanțe militare.

3. Provocările juridice ale reglementării unor infracțiuni ori unor contravenții prin intermediul ordonanțelor militare

Prin dispozițiile art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999 se prevede faptul că ordonanțele militare pot constitui temeiul normativ inclusiv pentru instituirea răspunderii penale și, după caz, contravenționale a persoanei care încalcă prevederile acestor acte administrative normative. În aparență, această normă legală este una firească, în condițiile în care nu se poate admite într-un sistem de drept democratic și guvernat de principiul statului de drept ca un act administrativ unilateral cu caracter normativ să prevadă o serie de măsuri restrictive ori, dimpotrivă, de mobilizare a forțelor materiale și umane pentru a face față unei situații excepționale și periculoase la adresa stabilității politice, sociale, economice, geo-strategice etc. a statului român ori unei agresiuni militare provenite din partea unui stat terț la adresa integrității teritoriale și a suveranității statului român, iar cei care nu se supun acestor obligații imperative să nu suporte nicio consecință juridică disuasivă.

A admite contrariul înseamnă nu numai transformarea unui act juridic executoriu și imperativ într-o simplă recomandare, nesancționabilă legal, pentru toți cetățenii care sunt obligați să-i aducă la îndeplinire prevederile, dar și punerea în primejdie a securității și stabilității sistemului politic și juridic democratic din țara noastră, ceea ce nu este permis, sub nicio formă, într-o democrație funcțională. Numai că prevederile art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999 ridică o serie de probleme de interpretare, din perspectiva manierei în care operează corelarea acestei dispoziții normative cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituție, potrivit cărora orice reglementări în materia instituirii legale a infracțiunilor, a pedepselor și a conturării normative a regimului executării acestor infracțiuni se pot realiza numai prin adoptarea unor legi organice, în privința adoptării cărora trebuie întrunită majoritatea absolută prevăzută de art. 76 alin. (1) din Legea fundamentală, respectiv votul majorității membrilor aleși ai fiecărei camere a Parlamentului.

Așadar, în cazul în care printr-un astfel de act administrativ [precum Ordonanța Militară nr. 4/2020 privind măsuri de prevenire a răspândirii COVID-19^[26], care în art. 13 alin. (2) prevede angajarea răspunderii disciplinare, civile, contravenționale sau penale a celui vinovat de nerespectarea măsurilor prevăzute în cuprinsul dispozițiilor art. 1-5 și art. 11 din acest act cu caracter normativ] se prevede instituirea răspunderii penale în privința autorului sau a participanților la comiterea unei fapte juridice de încălcare a normelor instituite prin ordonanța militară, se pune în discuție dacă este respectat principiul legalității în procesul de tragere la răspundere penală a celor vinovați. Aceeași problemă se pune inclusiv în privința răspunderii contravenționale instituite printr-o astfel de ordonanță militară.

Deși acest domeniu de reglementare nu face parte dintre materiile special prevăzute de Constituție în care se pretinde cerința reglementării unor fapte contravenționale și a regimului de tragere la răspundere pentru nerespectarea acestora, exclusiv prin adoptarea de legi organice, totuși observăm faptul că spectrul normativ de instituire a răspunderii contravenționale, astfel cum acesta este prevăzut de dispozițiile art. 2 alin. (2)-alin. (4) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor^[27], nu include ordonanțele militare printre acte legislative sau administrativ-normative de instituire a faptelor contravenționale și a sancțiunilor corespunzătoare acestora. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2)alin. (4) din O.G. nr. 2/2001, numai prin legi, ordonanțe sau hotărâri ale Guvernului, precum și prin hotărârile autorităților administrației publice locale sau județene se pot stabili și sancționa contravenții, în domeniile de activitate corespunzătoare nivelului de competență administrativ-funcțională ce revine fiecărei autorități administrative care le edictează.

În aceste condiții, se pune în discuție dacă reglementarea unor fapte penale ori a unor fapte contravenționale prin intermediul ordonanțelor militare este de natură să nesocotească, în substanța sa, cel mai important dintre principiile sistemelor democratice de drept, și anume preceptul legalității, statuat de normele art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Constituția României. Pentru a răspunde acestei dileme juridice, trebuie să observăm în mod atent tehnica legislativă utilizată de către legiuitor în acest domeniu. Astfel, abilitarea legală de constatare a comiterii faptelor penale sau contravenționale și de tragere la răspunderea corespunzătoare pentru acestea nu este lăsată la simpla dispoziție și apreciere a emitentului ordonanței militare, ci legiuitorul român a instituit o asemenea competență legală chiar prin dispozițiile art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999, astfel cum această ordonanță de urgență a fost aprobată prin Legea nr. 453/2004^[28].

Pe cale de consecință, legitimarea legală de instituire a faptelor penale și contravenționale, precum și a procedurii de tragere la răspundere juridică pentru aceste fapte este reglementată în mod direct de O.U.G. nr. 1/1999, intrată deja în rândul actelor juridice cu forța legislativă a unei legi organice, potrivit prevederilor art. 115 alin. (5) teza finală din Constituție. Așadar, temeiul legal pentru tragerea la răspundere penală și contravențională este concretizat chiar în dispozițiile art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999, iar nu în textele ordonanțelor militare concrete, a căror transgresare însă constituie temeiul instituirii acestei răspunderi juridice menționate mai sus^[29]. De altfel, observând tehnica legislativă folosită de către legiuitor, relevăm faptul că în conținutul fiecărei ordonanțe președințiale nu sunt menționate, eo ipso, faptele care dobândesc un caracter penal sau contravențional, ci se face trimitere, pur și simplu, la sediul general al materiei în acest domeniu, respectiv la normele art. 27 din O.U.G. nr. 1/1999, în domeniul instituirii răspunderii penale sau contravenționale, precum și la prevederile art. 29 din același act de reglementare primară, în privința competenței de constatare a contravențiilor și de aplicare a sancțiunilor contravenționale^[30]. Prin urmare, este respectată exigența constituțională și legală în acest domeniu, prin trimiterea directă la textele O.U.G. nr. 1/1999, aplicabile în materia răspunderii penale și contravenționale.

Odată rezolvată această chestiune juridică, se pune însă în discuție o altă problemă, de data aceasta mult mai delicată, și anume dacă prevederile art. 27 și art. 29 din O.U.G. nr. 1/1999 respectă cerințele de calitate ale unei legi, ca noțiune privită lato sensu, de instituire a răspunderii penale și contravenționale, astfel cum acestea sunt conturate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. Cu titlu preliminar, în legătură cu acest aspect, reiterăm faptul că, așa cum s-a reținut mai sus, trebuie făcută o distincție de nuanță juridică între ordonanța având o specificitate militară, prevăzută de art. 23 și următoarele din O.U.G. nr. 1/1999, și hotărârea cu caracter militar, la care se referă dispozițiile art. 108 alin. (4) teza finală din Constituție, ultima dintre acestea constituind întotdeauna un act de comandament cu caracter militar, ceea ce nu este cazul în privința ordonanțelor militare. Interesul distincției juridice dintre cele două tipologii de acte normative decurge din faptul că, pe când hotărârea cu caracter militar nu este supusă publicării în Monitorul Oficial, ci doar comunicării către instituțiile interesate, totuși ordonanța militară, nefiind menționată expres în norma constituțională de excepție iterată mai sus, rezultă că aceasta urmează regimul juridic de drept comun, trasat de art. 108 alin. (4) teza a II-a din Constituție, și anume este supusă publicării în mod corespunzător în Monitorul Oficial, sub sancțiunea expresă a inexistenței sale.

În al doilea rând, relevăm faptul că, deși ordonanța militară este supusă exigenței publicării, totuși, prin însuși specificul său intrinsec, acela că relevă un conținut predilect discreționar și instituie o conduită-tip cazonă (de unde vine și denumirea acestui act administrativ normativ), de restricționare excepțională a unor serii de drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor^[31], această normă juridică poate prezenta o serie de carențe din perspectiva respectării cerințelor de calitate a legii, privită in extenso. Astfel, prin modul său specific de adoptare, care nu respectă principiul punerii în dezbatere publică în mod corespunzător, anterior intrării sale în ordinea juridică, precum și prin exigențele de sorginte militară ori cu nuanțe de ordine imperative pe care le presupune acest tip de ordonanțe, se poate pune în practică problema faptului dacă instituirea răspunderii penale și contravenționale, în temeiul unei asemenea dispoziții normative, respectă sau nu cerințele previzibilității și accesibilității, indispensabile domeniului contravențional.

Din acest punct de vedere, privitor la expresia „prevăzută de lege”, care figurează în cuprinsul art. 8-art. 11 din Convenția europeană a drepturilor omului, instanța de contencios european a stabilit că termenul „lege” este avut în vedere în accepția sa materială, nu cea formală. Noțiunea de lege, a reținut în mod constant Curtea, trebuie înțeleasă ca înglobând textul scris – care cuprinde atât texte de rang infralegislativ, cât și acte de reglementare adoptate de către o asociație profesională, prin delegarea legiuitorului, în cadrul puterii sale normative autonome – și „dreptul elaborat” de judecători. Rezumând, „legea” este textul în vigoare astfel cum a fost interpretat de instanțele competente^[32]. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a mai statuat faptul că expresia „prevăzut de lege” impune nu numai exigența ca ingerința în drepturile fundamentale la libertate și patrimoniu ale celui sancționat să aibă o bază legală în dreptul intern, ci vizează și calitatea legii în discuție. Astfel, aceasta trebuie să fie accesibilă justițiabililor și previzibilă în ceea ce privește efectele sale^[33]. În privința accesibilității, Curtea a reținut faptul că această cerință presupune posibilitatea certă și rezonabilă a justițiabilului de a lua cunoștință de textul normativ care îi impune o conduită obligatorie, a cărei încălcare îl expune riscului unei sancțiuni penale sau contravenționale^[34]. În cazul în care a constatat faptul că legea ori ordonanța Guvernului a fost publicată în Monitorul Oficial, Curtea a considerat, în mod constant, că acest text răspundea criteriului accesibilității^[35]. În practica pertinentă a Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a stabilit că, în ceea ce privește garanția accesibilității, aceasta presupune posibilitatea pentru orice persoană de a deduce un litigiu concret judecății instanței^[36].

În ceea ce privește cerința de previzibilitate, Curtea a afirmat în repetate rânduri că o „lege” nu poate fi considerată decât o normă enunțată cu suficientă precizie pentru a permite justițiabilului să își regleze comportamentul. Apelând, după necesitate, la o consiliere adecvată, acesta trebuie să poată prevedea, într-un grad rezonabil în circumstanțele cauzei, consecințele care ar putea rezulta dintr-un act specific. Aceste consecințe nu trebuie neapărat să fie previzibile cu certitudine absolută. Astfel, nu încalcă, în sine, cerința de previzibilitate a unei legi norma care, deși conferă o marjă de apreciere, precizează întinderea și modalitățile de exercitare cu suficientă claritate, având în vedere scopul legitim urmărit, pentru a oferi individului o protecție adecvată împotriva arbitrarului^[37]. S-a mai reținut în practica instanței de contencios al drepturilor omului că această cerință a certitudinii, deși este de dorit, este totuși însoțită, uneori, de o rigiditate excesivă, or, legea trebuie să se poată adapta la schimbările de situație. Astfel, multe dinte legi folosesc, prin forța lucrurilor, formule mai mult sau mai puțin vagi, a căror interpretare și aplicare depind de practica instanțelor de judecată^[38].

Pornind de la această practică a celor două instanțe europene, reținem că, deși conținutul ordonanțelor militare nu se limitează la instituirea unei conduite obligatorii numai pentru personalul militar, caz în care ar fi aplicabile prevederile art. 44 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, care exclud răspunderea contravențională în privința cadrelor militare, totuși acest tip de ordonanțe se caracterizează printr-o structură aparte, marcată de elemente de specificitate militară, care se impun civililor, inclusiv sub spectrul angajării răspunderii penale și contravenționale în sarcina acestora. În acest caz, nu se poate să nu observăm faptul că legiuitorul (care este obligat să adopte un cadru normativ coerent și previzibil pentru orice subiect de drept, ceea ce presupune inclusiv exigența oferirii posibilității destinatarilor normei contravenționale de a percepe, eventual recurgând la un ajutor de specialitate, foarte precis și indubitabil cerințele legale și de a-și adapta modul de comportare în raport de acest norme, pentru a evita sancționarea lor contravențională) se poate abține de la această conduită rigidă, de a norma în domeniul contravențional și penal prin intermediul acestui tip de ordonanțe având o destinație și o specificitate aparte, înclinate cu predilecție înspre impunerea ordinelor de trupă, decât înspre impunerea unei conduite dezirabile într-o societate democratică.

În raport de elementele relevate mai sus, arătăm faptul că legiuitorul are posibilitatea certă de a apela la o ordonanță simplă ori de urgență (de drept comun), statuată de art. 115 alin. (1) sau alin. (4) din Constituție, astfel că nu se justifică, în optica noastră, recurgerea exclusiv la modalitatea de normare printr-o ordonanță militară, care instituie o sarcină aberantă și disproporționată în privința destinatarilor săi, din perspectiva adaptării atitudinii factuale a acestora față de exigențele normative trasate printr-o serie de prevederi legale cazone și posibil imprevizibile. De aceea, considerăm că opțiunea legiuitorului de a norma în domeniul penal și contravențional prin ordonanțe militare este una inoportună și disproporționată în raport de situația inculpaților și contravenienților, care ar putea fi surprinși printr-o serie de dispoziții al căror conținut este mai dificil de însușit de către aceștia.

4. Concluzii

Problematica ordonanțelor militare poate prezenta o serie de specificități aparte și care implică o mare atenție din partea legiuitorului român atunci când optează pentru adoptare unor măsuri de sorginte penală și contravențională prin intermediul unor asemenea acte administrative unilaterale cu caracter normativ. Deși utilitatea acestor ordonanțe militare este întru totul de înțeles în situațiile de stringență majoră pentru statul român, determinate de posibile agresiuni armate împotriva acestuia ori de intervenția unor factori de risc sau destabilizatori în privința securității și stabilității instituțiilor democratice naționale, totuși recurgerea la aceste acte normative trebuie să fie realizată cu maximă precauție de către autoritățile legal abilitate în acest sens, astfel încât să nu fie afectat, în conținutul său structural, principiul legalității, ca o exigență a statului de drept, specific sistemului juridic din România.

Importanța specială a acestei instituții decurge din aplicarea sa practică extrem de strictă și prin importanța majoră a consecințelor concrete care se produc în temeiul emiterii unor asemenea ordonanțe militare. De aceea, cadrul normativ în domeniu ar trebui corelat cu jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, astfel încât să se asigure un climat normativ bazat pe accesibilitatea și previzibilitatea pentru publicul larg a textelor acestor ordonanțe militare.

[1] A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. IV, Editura Actami, București, 1994, p. 7.

[2] E. Langston, The Superior Responsibility Doctrine in International Law: Historical Continuities, Innovation and Criminality: Can East Timor’s Special Panels Bring Militia Leaders to Justice?, în „International Criminal Law Review” nr. 2/2004, p. 141–183.

[3] I. Bantekas, The Contemporary Law of Superior Responsibility, în „American Journal of International Law”, vol. 93, nr. 3/1999, p. 573–595.

[4] W. Winthrop. Military Law and precedents, vol. I, reeditată de către Kessinger Publishing, Washington, 2010, p. 128 și urm.

[5] J. Lurie, Pursuing Military Justice: The Origins of the United States Court of Military Appeals, 1950-1980, Princeton University Press, New Jersey, 1998, p. 51.

[6] D. Luban, Legal Modernism: Law, Meaning, and Violence, University of Michigan Press, Michigan, 2000, p. 77.

[7] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001.

[8] C.C.R., Decizia nr. 63/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017.

[9] C. Ionescu, „Comentariul art. 108 din Constituție”, în C. Ionescu, A.C. Dumitrescu, Constituția României. Comentarii și explicații, Editura C.H. Beck, București, 2017, p. 1121.

[10] C.C.R., Decizia nr. 63/2017, precitată.

[11] În acest sens, C.C.R., Decizia nr. 1039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009.

[12] C.C.R., Decizia nr. 68/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017.

[13] C.C.R., Decizia nr. 61/2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 30 martie 2017.

[14] A se vedea, în acest sens, C.C.R., Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006.

[15] Ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activității din cadrul forțelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanților de a da ordine subordonaților în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar.

[16] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999.

[17] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1189 din 7 decembrie 2020.

[18] Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 648 din 7 august 2017.

[19] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010.

[20] C.C.R., Decizia nr. 338/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 14 noiembrie 2013.

[21] C.C.R., Decizia nr.498/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018.

[22] C.C.R., Decizia nr. 335/2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018.

[23] În același sens, G. Nolte, European Military Law Systems, Editura De Gruyter Recht, Berlin, 2003, p. 31.

[24] C.C.R., Decizia nr.16 din 19 ianuarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 19 ianuarie 2022.

[25] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 242 din 24 martie 2020.

[26] Publicat în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 257 din 29 martie 2020.

[27] Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001.

[28] Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004.

[29] În același sens, B. Dima, Cât de militară este ordonanța militară?, disponibil pe https://www.juridice.ro/740814/cat-de-militara-este-ordonanta-militara.html, accesat la 02.02.2025.

[30] De exemplu, în cuprinsul prevederilor art. 13 alin. (2) și alin. (3) din Ordonanța militară nr. 4/2020 se prevăd, în acest sens, următoarele: „Nerespectarea măsurilor prevăzute la art. 1-5 și art. 11 atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravențională sau penală, în conformitate cu prevederile art. 27 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare.(3) Personalul instituțiilor prevăzute la alin. (1) este împuternicit să constate contravenții și să aplice sancțiuni, în conformitate cu prevederile art. 29 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999, cu modificările și completările ulterioare.”

[31] Asemenea limitări rezultă din prevederile art. 20 din O.U.G. nr. 1/1999 și privesc libertatea de circulație (statuată de art. 25 din Constituție), inviolabilitatea domiciliului (reglementată prin art. 27 din Constituție) sau libertatea întrunirilor (prevăzută în art. 39 din Constituție).

[32] CEDO, cauzele Leyla Șahin împotriva Turciei (MC), nr. 44774/98, pct. 88, Sanoma Uitgevers B.V. împotriva Țărilor de Jos (MC), nr. 38224/03, pct. 83 și Unifaun Theatre Productions Limited și alții împotriva Maltei, nr. 37326/13, pct. 79.

[33] CEDO, cauzele Maestri împotriva Italiei (MC), nr. 39748/98, pct. 30, Delfi AS împotriva Estoniei (MC), nr. 64569/09, pct. 120, și Satakunnan Markkinapörssi Oy și Satamedia Oy împotriva Finlandei (MC), nr. 931/13, pct. 142.

[34] CEDO, cauza Bucur și Toma împotriva României, nr. 40238/02, pct. 81.

[35] CEDO, cauzele Muhammad și Mouhammad împotriva României, nr. 80982/12, pct. 118, precum și Baranowski împotriva Poloniei, nr. 28358/95, pct. 52.

[36] CJUE, hotărârea din 30 iunie 2016, cauza Toma și Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, pct. 44.

[37] CEDO, cauza Magyar Kétfarkú Kutya Párt împotriva Ungariei (MC), nr. 201/17, pct. 94.

[38] CEDO, cauza Centro Europa 7 S.r.l. și Di Stefano, pct. 141.