Decizia ÎCCJ nr. 2215/2019 (M. Of. nr. 149/25.02.2020): Anularea dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Hotărârea Plenului CSM nr. 328/24.08.2005

În M. Of. nr. 145 din 25 februarie 2020 s-a publicat Decizia ÎCCJ nr. 2215/2019 prin care s-a dezbătut recursul formulat împotriva Sentinței civile nr. 77 din 8 septembrie 2016 a Curții de Apel Bacău – Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

„Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate, astfel cum au fost precizate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, cu solicitarea de anulare, în principal în tot, a Hotărârii C.S.M. nr. 328/24.08.2005 pentru aprobarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, iar, în subsidiar, doar a art. 18 alin. 2 din Codul deontologic, anularea dispozițiilor art. 36^2 alin. 6 și 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 326/2005, anularea dispozițiilor art. 10 alin. 6 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, aprobat prin Hotărârea Plenului C.S.M. nr. 1.027/15.11.2012, ca urmare a constatării nelegalității acestora prin raportare la actele normative în temeiul și executarea cărora au fost emise, la Constituție și jurisprudența Curții Constituționale, precum și la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Soluționând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de către recurenta-reclamantă, soluție însușită numai în parte de instanța de control judiciar.

În esență, motivele pentru care prima instanță a considerat legale dispozițiile Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor, ale Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii și ale Regulamentului privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, contestate de către recurenta-reclamantă, au fost următoarele:

– în ceea ce privește anularea în tot a Hotărârii C.S.M. nr. 328/24.08.2005 din perspectiva caracterului neconstituțional al dispozițiilor legale care abilitează Consiliul să adopte Codul deontologic, reținând că reclamanta nu a invocat aspecte de neconformare a dispozițiilor regulamentare la dispoziția legală de abilitare, iar Curtea Constituțională nu s-a pronunțat încă asupra constituționalității art. 38 alin. 1 din Legea nr. 317/2004 și, prin urmare, această dispoziție legală face parte din fondul legislativ activ și impune respectarea sa și ducerea sa la îndeplinire, instanța a constatat că primul capăt de cerere care vizează anularea în tot a Hotărârii nr. 328/2005 este neîntemeiat;

– sub aspectul cererii subsidiare, de anulare a dispozițiilor art. 18 alin. 2 din același cod, judecătorul fondului a reținut că stabilirea conținutului normei sub aspectul persoanelor față de care magistratul are obligația de a nu-și exprima părerea cu privire la probitatea lor profesională și morală nu este o problemă de nelegalitate, ci o chestiune de interpretare a normei juridice, interpretare care urmează a fi făcută de instanța în fața căreia se va ridica problema modalității de aplicare a art. 18 alin. 2 din Codul deontologic;

– normele criticate din cuprinsul Regulamentului de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv dispozițiile art. 36^2 alin. 6 și 7, sunt conform actului normativ cu forță juridică superioară, diferența terminologică cu privire la calea de atac („recurs” în regulament, respectiv „contestație” în Legea nr. 317/2004) nefiind de natură a afecta legalitatea normelor criticate, de vreme ce în plan profesional efectele sunt aceleași;

– referitor la anularea dispozițiilor art. 10 alin. 6 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, instanța de fond a reținut că legislația secundară adoptată în temeiul art. 65 alin. 2 și art. 66 alin. 3 nu relevă motive de nelegalitate, pentru sesizare nefiind necesară calitatea de judecător a celui care face sesizarea, iar verificarea prealabilă și cercetarea cu privire la activitatea profesională și conduita judecătorilor se realizează de un inspector judiciar selectat dintre judecători, ceea ce satisface exigențele ca aceste activități să fie desfășurate de o persoană care are un statut cel puțin egal cu cel al persoanei cercetate.

Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, astfel cum au fost precizate prin notele de ședință din data de 21.03.2019, în sensul că recurenta-reclamantă a renunțat la motivele de recurs care vizau nelegalitatea respingerii capătului de cerere privind anularea în tot a Hotărârii C.S.M. nr. 328/24.08.2005 pentru aprobarea Codului deontologic al judecătorilor și procurorilor (pct. 1 recurs), respectiv respingerii capătului de cerere privind anularea dispozițiilor art. 36^2 alin. 6 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii (pct. 3 recurs), Înalta Curte reține următoarele:

Fără a îmbrățișa soluția primei instanțe în ceea ce privește anularea dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a stabilit corect contextul normativ incident din perspectiva clarității și previzibilității normei juridice.

Astfel, potrivit art. 8 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu denumirea marginală Forma de redactare a actelor normative, alin. 4 „Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor.”;

Conform dispozițiilor art. 25 din același act normativ, cu denumirea marginală Determinarea conceptelor și noțiunilor, „În cadrul soluțiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite.”;

Totodată, art. 36 din Legea nr. 24/2000 cu denumirea marginală Stilul actelor normative prevede că: „(1) Actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale și de ortografie. (…) (4) Redactarea textelor se face prin folosirea cuvintelor în înțelesul lor curent din limba română modernă, cu evitarea regionalismelor. Redactarea este subordonată dezideratului înțelegerii cu ușurință a textului de către destinatarii acestuia”.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut în repetate rânduri că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat (de exemplu, Decizia nr. 189 din 2 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 307 din 5 aprilie 2006, Decizia nr. 647 din 5 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 14 noiembrie 2006, Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 15 februarie 2012, Decizia nr. 348 din 17 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 529 din 16 iulie 2014).

Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane – care, la nevoie, poate apela la consultanță de specialitate – să își corecteze conduita (Hotărârea din 29 martie 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 23 septembrie 1998, pronunțată în Cauza Petra împotriva României), iar cetățeanul trebuie să dispună de informații suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat și să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecințele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în același timp, accesibilă și previzibilă. (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit).

Analizând în acest context normativ dispozițiile art. 18 alin. 2 din Codul deontologic, potrivit cărora „Judecătorii și procurorii nu își pot exprima părerea cu privire la probitatea profesională și morală a colegilor lor”, Înalta Curte constată că sunt lipsite de claritate și precizie.

Aceasta întrucât, nefiind realizată o configurare explicită a conceptului de „coleg” prin raportare fie la colectivul din care face parte magistratul, fie la întregul sistem judiciar, norma juridică care instituie interdicția pentru magistrați de a-și exprima părerea cu privire la probitatea profesională și morală a colegilor are un caracter vag, imprecis și confuz, care determină nelegalitatea sa.

Reglementând exigențe privind conduita profesională a magistraților, este necesar ca norma în discuție să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorității în acest domeniu, ținând seama de scopul legitim urmărit, pentru a oferi o protecție adecvată împotriva arbitrarului.

Aceasta, cu atât mai mult cu cât, printr-o interpretare sistematică a alin. 2 și alin. 1 ale art. 18 din Codul deontologic ar rezulta că interdicția se limitează numai la colectivul din care face parte magistratul, în timp ce autoritatea intimată, în aplicarea dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Codul deontologic, apreciază că interdicția vizează orice alt magistrat din România.

În acest context se impune precizarea că constatarea încălcării normelor deontologice de către magistrat poate avea efecte negative asupra carierei profesionale a acestuia, din perspectiva evaluării profesionale în ceea ce privește criteriul integrității, cu consecința restrângerii dreptului la promovare profesională (art. 6 din Regulamentul privind evaluarea activității profesionale a judecătorilor și procurorilor, aprobat prin Hotărârea Plenului C.S.M. nr. 676/2007).

Or, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, orice ingerință în exercitarea dreptului la viață privată (dreptul la carieră profesională fiind o dimensiune a dreptului la respectarea vieții private), consacrat de art. 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, presupune nu doar existența legii, ci și anumite condiții calitative ale acesteia, între care aceea de previzibilitate în sensul că legea trebuie să fie suficient de clară, de precisă pentru ca destinatarii să își poată adapta comportamentul la prescripțiile normei (Hotărârea din 14.01.2014, Cauza Mateescu c. România, paragraful 29).

Prin urmare, Înalta Curte reține că, în mod greșit, instanța de fond a apreciat că stabilirea sensului noțiunii de „coleg” este o chestiune de interpretare, în condițiile în care norma juridică a cărei anulare se cere este neclară și imprecisă, impunându-se anularea sa.

Criticile care vizează nelegalitatea respingerii capetelor de cerere privind anularea dispozițiilor art. 36^2 alin. 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv art. 10 alin. 6 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară sunt nefondate.

Așa cum a apreciat și instanța de fond, examinând conținutul normelor contestate prin raportare la acte normative cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 317/2004, în temeiul căreia au fost emise, conform principiului ierarhiei actelor normative consacrat de art. 1 alin. 5 din Constituția României și art. 4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care presupune obligativitatea conformității actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forță juridică superioară în executarea cărora se emit, Înalta Curte nu poate reține elemente de nelegalitate a normelor contestate.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că legalitatea dispozițiilor art. 36^2 alin. 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturi, aprobat prin HCSM nr. 326/2005, prin care se prevede „Hotărârea Plenului poate fi atacată cu recurs la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Dispozițiile art. 20 se aplică în mod corespunzător”, rezidă din aplicarea dispozițiilor art. 20 din același regulament, dar și ale art. 29 din Legea nr. 217/2004.

Astfel, potrivit art. 20 din Regulament:

„(1) Hotărârile Plenului privind cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor pot fi atacate cu contestație de orice persoană interesată, în termen de 15 zile de la comunicare sau de la publicare, la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

(2) Contestația se depune la Consiliu și suspendă executarea hotărârii.

(3) Contestația și hotărârea atacată, împreună cu dosarul cauzei, se transmit de îndată Înaltei Curți de Casație și Justiție.

(4) Hotărârea prin care se soluționează contestația prevăzută la alin. (1) este definitivă.”

De asemenea, art. 29 alin. 7 din Legea nr. 317/2004 are următorul conținut: „Hotărârile prevăzute la alin. (5) pot fi atacate cu contestație de orice persoană interesată, în termen de 15 zile de la comunicare sau de la publicare, la Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Contestația se judecă în complet format din 3 judecători.”

Instanța de control judiciar reține că soluția adoptată de legiuitorul secundar este legală întrucât hotărârile Plenului emise în procedura soluționării sesizărilor privind încălcarea Codului deontologic sunt hotărâri privind cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor care pot fi atacate cu contestație la Înalta Curte de Casație și Justiție.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reține că norma contestată nu contravine actului normativ cu forță juridică superioară, întrucât în chiar cuprinsul normei contestate se menționează că dispozițiile art. 20 din Regulament (care reglementează procedura de contestare a hotărârilor Plenului privind cariera și drepturile judecătorilor și procurorilor) se aplică în mod corespunzător.

Totodată, criticile vizând neconformitatea normei criticate de dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu pot fi primite, întrucât verificarea legalității normei contestate se realizează numai în raport cu legea în aplicarea căreia a fost emisă, nefiind permisă analiza unor aspecte de nelegalitate care derivă din necorelarea normei vizate cu alte prevederi legale rezultate din alte acte normative cu caracter general, potrivit principiului de drept „specialia derogant generalibus”.

În ceea ce privește anularea dispozițiilor art. 10 alin. 6 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară, potrivit cărora sesizarea din oficiu a Inspecției Judiciare se realizează pe baza procesului-verbal întocmit de inspectorul-șef sau a procesului-verbal întocmit de inspectorul judiciar și avizat de șeful Direcției corespunzătoare și de inspectorul-șef, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că legislația secundară adoptată în temeiul art. 65 alin. 2 și art. 66 alin. 3 din Legea nr. 317/2004 respectă principiul ierarhiei actelor normative, neputându-se reține elemente de nelegalitate.

Astfel, interpretarea susținută de recurenta-reclamantă în sensul nelegalității normei contestate în ipoteza în care procesul-verbal de sesizare din oficiu a Inspecției Judiciare pentru verificări prealabile de natură disciplinară sau deontologică privind un judecător ar fi întocmit de un procuror este exclusă prin prevederile legale și regulamentare care detaliază și explicitează sesizarea Inspecției Judiciare.

Potrivit art. 14 din Regulamentul de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare: „(1) În cadrul Inspecției Judiciare funcționează: a) Direcția de inspecție judiciară pentru judecători; b) Direcția de inspecție judiciară pentru procurori.”

Art. 15 din același regulament prevede că: „Direcția de inspecție judiciară pentru judecători are atribuții de analiză, verificare și control în domeniile specifice de activitate a instanțelor, precum și cu privire la activitatea profesională și conduita judecătorilor, inclusiv a celor care sunt membri ai Consiliului Superior al Magistraturii sau inspectori judiciari, și a magistraților-asistenți de la Înalta Curte de Casație și Justiție.”

De asemenea, conform dispozițiilor art. 16 din regulament: „În cadrul Direcției de inspecție judiciară pentru judecători funcționează inspectorii judiciari care au fost selectați dintre judecători, prin concurs.”

Prin urmare, activitățile specifice Inspecției Judiciare sunt realizate departajat pe categorii de magistrați de către inspectori judiciari provenind din același tip de categorie profesională cu persoana asupra căreia se efectuează verificarea.

În același sens pledează și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 304/2018 care, în controlul constituționalității dispozițiilor art. 65 alin. 3 din Legea nr. 317/2004, a statuat că: (…) „activitățile specifice Inspecției Judiciare vor fi realizate departajat pentru fiecare dintre cele două tipuri de magistrați, respectiv judecătorii și procurorii, de către inspectori judiciari provenind din același tip de categorie profesională cu persoana asupra căreia poartă exercitarea competențelor Inspecției Judiciare, după caz. Împrejurarea că în speță un inspector judiciar care este procuror a întocmit procesul-verbal de sesizare din oficiu a Inspecției Judiciare în vederea efectuării de verificări prealabile de natură disciplinară sau deontologică este o chestiune de aplicare a legii, a cărei apreciere ține de competența instanței de judecată.”

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reține nelegalitatea dispozițiilor art. 18 alin. 2 din Codul deontologic al judecătorilor și procurorilor, pentru lipsa de claritate și previzibilitate, precum și faptul că dispozițiile art. 36^2 alin. 7 din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Superior al Magistraturii, respectiv dispozițiile art. 10 alin. 6 din Regulamentul privind normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecție de către Inspecția Judiciară au fost date în executarea unui act normativ superior, în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.”