Critici de neconstituţionalitate și încălcări ale legislaţiei europene cu privire la proiectul de lege nr. 336/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan

 

---

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

🔑Vreau cont PREMIUM!

---

---

 

1. Precizări generale prealabile

În data de 03.06.2020, Parlamentul României, prin Camera Deputaților (camera decizională), a adoptat proiectul de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan (ne vom referi în continuare la legea modificatoare ca „PL 336/2018”, iar la legea inițială prin „Legea nr. 17/2014”).

Principalele modificări aduse Legii nr. 17/2014 se referă la următoarele aspecte:

(a) Crearea unor noi categorii de preemptori (7 în total, acum)^[1], precum și schimbarea ordinii de exercitare a dreptului de preempțiune la cumpărarea terenului agricol extravilan;

(b) Instituirea unor condiții cumulative prealabile (restrictiv – eliminatorii) pe care trebuie să fie îndeplinite de cumpărătorii, persoane fizice și/sau juridice, care intenționează să cumpere teren agricol extravilan, precum:

– rezidența pe teritoriul României pe o perioadă de minim 5 (cinci) ani anterior datei ofertei de vânzare;

– desfășurarea „activităților agricole” pe o perioadă de 5 (cinci) ani, anterior datei ofertei de vânzare;

– în cazul persoanelor juridice, realizarea unei cifre de afaceri de minim 75% din desfășurarea de „activități agricole”, în ultimii 5 ani fiscali anteriori ofertei de vânzare.

(c) Interdicția înstrăinării terenului agricol pe o perioadă de 8 ani de la momentul achiziționării, sub sancțiunea plății unui impozit de 80% din diferența de valoare pozitivă, dintre momentul achiziționării și momentul vânzării terenului

În opinia noastră, noutățile legislative mai sus menționate încalcă o serie de drepturi și libertăți fundamentale, prevăzute în Constituția României și tratatele Uniunii Europene (e.g. egalitatea în drepturi, libera circulație, dreptul de proprietate privată, libertatea economică, caracterul just al sarcinilor fiscale etc.).

Argumentele noastre vizavi de neconstituționalitatea modificărilor aduse de PL 336/2018 vor fi structurate în continuare în două secțiuni, respectiv: (a) critica generală a condițiilor restrictive impuse cumpărătorilor terenurilor arabile din perspectiva Constituției României și jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE); (b) analiza specifică pe unele texte ale PL 336/2018.

2. Critica generală a condițiilor restrictive impuse cumpărătorilor terenurilor agricole extravilane

Urmare a modificărilor și condițiilor restrictive aduse de PL 336/2018, se poate deduce că ar urma să avem, o singură categorie a achizitorilor de teren agricol în România, respectiv, pe cei care au rezidența în România de cel puțin 5 ani și au fost fermieri, adică au desfășurat direct „activități agricole” („self-farming”) în ultimii 5 ani, anteriori achiziției.

Restul resortisanților români și europeni (unii dintre ei poate chiar fermieri efectivi) pentru că nu au putut anticipa necesitatea începerii desfășurării „activităților agricole” încă de acum 5 ani (!), nu vor putea să achiziționeze teren agricol extravilan în România, în condițiile în care PL 336/2018 ar intra în vigoare în forma adoptării sale.

În Nota Interpretativă a Comisiei Europene asupra achiziției de teren arabil și Dreptul Uniunii Europene (2017/C 350/05, referită în continuare ca „Notă Interpretativă”) se precizează faptul că „terenul agricol este un bun special” și că nevoia reglementării pieței funciare este o necesitate, dar aceasta trebuie făcută cu respectarea principiilor și libertăților fundamentale care stau la baza tratatelor europene, pe care este clădită Uniunea Europeană.

Astfel, sub aparența unor scopuri „generoase” precum – păstrarea destinației agricole a terenurilor arabile, evitarea acțiunilor speculative, păstrarea forței de muncă în mediul rural, încurajarea fermelor mijlocii etc. – PL 336/2018 creează o serie de situații discriminatorii, prin încălcarea unor libertăți precum, libertatea de a-și stabili reședința/domiciliul oriunde în Uniunea Europeană, libera circulație a capitalului (terenurile agricole fiind asimilate de CJUE capitalului), libertatea de a alege meseria/profesia etc.

2.1. Condiția rezidenței în România în ultimii 5 ani anteriori achiziției terenului agricol

În acord cu noua formă a art. 4 și 41 din PL 336/2018, cumpărătorii persoane fizice și juridice, atunci când „titularii dreptului de preempțiune nu își manifestă intenția de a cumpăra terenul” […] trebuie să aibă „domiciliul/reședința situat/situată pe teritoriul național pe o perioadă de cel puțin 5 ani, anterior înregistrării ofertei de vânzare”.

O primă observație care trebuie ridicată vizavi de textele art. 4 și 41 din PL 336/2018 este lipsa de claritate a acestora și anume, dacă cerința de rezidență în România (situație similară și la chestiunea desfășurării de activități agricole) este aplicabilă și preemptorilor sau doar potențialilor cumpărători care ar urma să cumpere terenul agricol în cazul în care niciun preemptor nu și-a exercitat dreptul de cumpărare.

Lipsa de claritate este determinată de faptul că deși art. 41 din PL 336/2018 se referă la situația când terenul ar putea fi tranzacționat liber ca urmare a neexercitării dreptului de preempțiune de către titularii acestuia, totuși, atât arendașii cât și fermierii tineri, deși sunt preemptori, trebuie să facă dovada rezidenței în România.

Dincolo de chestiunea clarității, condiționarea accesului la achiziționarea terenului agricol de stabilirea rezidenței în România în ultimii 5 ani anterior ofertei de vânzare, ridică trei probleme de constituționalitate/încălcare a tratatelor europene, respectiv:

(i) încălcarea libertății de stabilire a domiciliului/reședinței, cu consecința discriminării resortisanților din UE, în favoarea celor români;
(ii) încălcarea libertății de circulație a capitalului și a libertății economice;
(iii) retroactivitatea legii civile

2.1.1. Libertatea stabilirii domiciliului și reședinței

Potrivit art. 25 alineatul (2) din Constituția României, „fiecărui cetățean îi este asigurat dreptul de a-și stabili domiciliul sau reședința în orice localitate din țară, de a emigra, precum și de a reveni în țară”.

Art. 49 din Tratatul de funcționare a Uniunii Europene stabilește că „…sunt interzise restricțiile privind libertatea de stabilire a resortisanților unui stat membru, pe teritoriul unui alt stat membru”.

CJCE a reținut în numeroase decizii^[2] că prevederile naționale pe baza cărora se fac diferențe pe criterii de reședință, prin care nerezidenților li se neagă anumite beneficii, care sunt însă acordate persoanelor care locuiesc pe teritoriul național, sunt discriminatorii.

Prin urmare, în lumina celor de mai sus, în primul rând, condiția reședinței creează tratamente diferite/discriminatorii între cetățenii români care au emigrat și cei care au rămas în țară (mai ales, în condițiile în care este un fapt notoriu că România are una dintre cele mai mari comunități – 4/5 milioane persoane – în spațiu UE, dar în afara României).

Astfel, un cetățean român care a lucrat/trăit într-o altă țară din UE, având reședința în acea țară, nu poate achiziționa teren agricol în România, încălcându-se astfel art. 25 din Constituția României.

În plan secundar, PL 336/2018 creează situații diferite între resortisanții din România și cei din celelalte țări ale Uniunii Europene, în sensul că aceștia din urmă, ar fi obligați (ar fi trebuit) să își stabilească reședința pe teritoriul României, ca să poată achiziționa teren agricol, ceea ce restrânge tocmai una dintre libertățile fundamentale ale UE (a se vedea mai sus art. 49 din Tratatul de funcționare a UE).

Totodată, dreptul de alegere în mod liber a reședinței este garantat și prin art. 2 alin. (1) din Protocolul 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO).

Potrivit art. 6 alineatul (20) din Tratatul Uniunii Europene, „Uniunea respectă drepturile fundamentale, astfel cum sunt acestea garantate de CEDO, precum și astfel cum rezultă acestea din tradițiile constituționale comune ale statelor membre, ca principii generale ale dreptului comunitar”^[3].

În contextul în care, obligația de stabilire a reședinței aduce atingere unui drept fundamental garantat de CEDO, CJCE a analizat în cauza C- 370/05 Festersen, proporționalitatea unei astfel de restricții în raport cu potențiale obiective de interes general (e.g. descurajarea operațiunilor speculative în domeniul funciar, sprijinirea fermierilor în achiziționarea terenurilor agricole), adică dacă aceasta constituie o măsură adecvată și necesară pentru îndeplinirea obiectivelor generale.

Concluziile CJCE au fost clare în sensul că restricțiile pe criteriul reședinței nu pot fi considerate sub nicio formă justificate și proporționale – a se vedea paragrafele relevante din cadrul Hotărârii în extrasul redat mai jos.

Extras hotărâre C – 370/05 Festersen:

[…]

29. Referitor la condiția proporționalității, este necesar să se verifice dacă obligația dobânditorului de a-și stabili reședința permanentă pe domeniul agricol achiziționat constituie o măsură adecvată și necesară pentru îndeplinirea obiectivelor menționate la punctul 27 din prezenta hotărâre […să mențină utilizarea terenurilor agricole în regim de exploatare directă, acesta constituind una dintre formele de exploatare tradițională în Danemarca, și urmărește ca domeniile agricole să fie locuite și exploatate în principal de către proprietarii acestora, în al doilea rând să mențină, în scopul amenajării teritoriului, o populație permanentă în mediul rural și, în al treilea rând, să favorizeze folosirea rațională a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară], astfel cum susțin guvernul danez și cel norvegian.

30. În ceea ce privește caracterul adecvat al măsurii naționale care face obiectul acțiunii principale, trebuie observat faptul că aceasta nu comportă decât o obligație de stabilire a reședinței și nu este însoțită de obligația dobânditorului unui domeniu agricol de mai puțin de 30 ha de a exploata personal O astfel de măsură nu pare, așadar, să asigure, prin ea însăși, îndeplinirea obiectivului invocat, ce urmărește menținerea formei tradiționale de utilizare a terenurilor în regim de exploatare directă.

31. Este adevărat că, în ceea ce privește al doilea obiectiv pe care trebuie să îl îndeplinească legea agriculturii, trebuie subliniat faptul că obligația de stabilire a reședinței poate, prin definiție, să contribuie la menținerea populației în mediul rural, această condiție putând fi în mai mare măsură îndeplinită de agricultorii care își exploatează ei înșiși mijloacele de producție, potrivit unuia dintre obiectivele generale ale legii agriculturii, ce urmărește să încurajeze utilizarea terenurilor în regim de exploatare directă.

32. Cu toate acestea, trebuie observat faptul că, ținând cont de fenomenele concomitente de diminuare a numărului de exploatații agricole și de regrupare a acestora, astfel cum rezultă din observațiile scrise prezentate Curții și care nu au fost contestate în cursul ședinței, obiectivul ce urmărește menținerea populației în mediul rural nu ar putea fi atins în cazul în care operațiunea de dobândire este realizată chiar de un agricultor care locuiește deja pe o altă exploatație. Într-o astfel de situație, obligația de stabilire a reședinței nu asigură îndeplinirea respectivului obiectiv și, în consecință, obligația menționată nu pare să fie, în realitate, aptă prin ea însăși să răspundă unui astfel de obiectiv.

33. În ceea ce privește al treilea scop pe care legea agriculturii urmărește să îl atingă, trebuie să se constate că obligația de stabilire a domiciliului poate avea ca rezultat reducerea numărului potențialilor dobânditori de domenii agricole și că, în consecință, poate să ducă la diminuarea presiunii funciare asupra Se poate admite în acest caz că o reglementare națională care prevede o astfel de obligație, ce urmărește evitarea dobândirii terenurilor agricole din considerente pur speculative și care tinde astfel să faciliteze achiziționarea acestor terenuri cu prioritate de către acele persoane care doresc să le cultive, răspunde unui obiectiv de interes general într-un stat membru ale cărui terenuri agricole constituie, fapt necontestat, o resursă naturală limitată.

34. Este important, așadar, să se verifice dacă obligația de stabilire a reședinței constituie o măsură ce nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea unui astfel de

35. Pentru o astfel de evaluare, trebuie să se țină cont de împrejurarea că respectiva obligație nu restrânge doar libertatea de circulație a capitalurilor, ci și dreptul dobânditorului de a-și alege în mod liber reședința, în condițiile în care acest drept este garantat de articolul 2 alineatul (1) din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”). […]

37. Obligația de stabilire a reședinței, care aduce astfel atingere unui drept fundamental garantat de CEDO, se dovedește, așadar, a fi deosebit de constrângătoare. În consecință, se pune întrebarea dacă puteau fi adoptate alte măsuri mai puțin restrictive decât această obligație.

38. În această privință, guvernul danez susține că obligația în cauză nu poate fi înlocuită de măsuri mai puțin restrictive care să împiedice la fel de eficient ca prețul terenurilor agricole destinate producției să fie influențat de o cerere justificată doar de dorința de a face investiții în detrimentul agricultorilor profesioniști.

39. Deși acest guvern invocă faptul că singura soluție care ar mai exista pentru menținerea prețurilor la nivelul dorit ar fi reglementarea acestora de către stat, nu precizează totuși de ce ar fi mai constrângătoare o astfel de măsură față de obligația de stabilire a reședinței pe care a adoptat-o. În plus, guvernul nu a justificat în niciun fel o altă măsură, evocată în dosar, privind stimularea închirierii locuințelor dobândite pe un domeniu agricol s-ar dovedi mai restrictivă decât această obligație. În observațiile formulate de guvernul amintit nu au fost avute în vedere sau evaluate nici alte măsuri de natură, eventual, să afecteze într-o mai mică măsură libera circulație a capitalurilor, cum ar fi măsurile de impozitare la un nivel mai ridicat a operațiunilor de revânzare a terenurilor ce au loc la scurt timp după achiziționarea acestora sau cerința încheierii contractelor de arendare a terenurilor agricole pe o durată minimă semnificativă.

---