Circumfusa. O circumscriere civilă a „lucrurilor care ne înconjoară”: compensarea ecologică

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

,,Compensarea” daunelor aduse patrimoniului natural este înțeleasă în prezent ca implicând luarea de măsuri pentru refacerea, crearea, ameliorarea sau prevenirea pier­derii sau degradării unui anumit ecosistem, în scopul contracarării impacturilor reziduale asupra ecosistemului și/sau asupra speciilor asociate acestuia^[24]. Aceasta presupune de facto recrearea habitatelor naturale, în special a zonelor umede sau a pădurilor, și a funcțiilor acestora, în altă locație, atunci când ele sunt afectate de un plan sau un proiect. Este vorba de o soluție de ultimă instanță, care se poate lua în considerare numai în cazul în care măsurile de planificare și de atenuare nu reușesc să prevină deteriorarea ele­mentelor biodiversității. Măsurile de compensare intră în responsabilitatea titularului proiectului, fără ca ele să devină o oportunitate care să permită dezvoltatorilor să obțină permisiunea de a construi prin răscumpărarea impactului ecologic – în condițiile în care „compensarea” este, prin ipoteză, condiționată de posibilitatea calculării daunelor asupra mediului cauzate, precum și a reparației (pentru ca activitatea de remediere să poată fi întreprinsă)^[25]… O „credință” fundamentală ce stă la baza compensării este că diferitele elemente și procese ale mediului sunt măsurabile și pot fi înlocuite cu unele echivalente sau pot fi chiar refăcute^[26].

Articolul 6 din Directiva Habitate care reglementează „compensarea ecologică” joacă, în acest caz, un rol esențial în gestionarea siturilor ce alcătuiesc rețeaua Natura 2000. Într‑un spirit integrator, textul său indică diversele măsuri care trebuie luate în consi­derare, alături de compensare, în cadrul politicii Uniunii Europene privind biodiversitatea și este indispensabil pentru îndeplinirea acestui obiectiv^[27]. Alineatele (1) și (2) ale arti­colului prevăd obligații de bază de conservare și protecție: „[p]entru ariile speciale de conservare, statele membre adoptă măsurile de conservare necesare, inclusiv, după caz, planuri de gestionare adecvate, speciale sau incluse în alte planuri de dezvoltare, precum și actele administrative sau clauzele contractuale adecvate în conformitate cu necesitățile ecologice ale tipurilor de habitate naturale din anexa I sau ale speciilor din anexa II prezente pe teritoriul respectivelor situri. Statele membre iau măsurile necesare pentru a evita, pe teritoriul ariilor speciale de conservare, deteriorarea habitatelor naturale și a habi­tatelor speciilor, precum și perturbarea speciilor pentru care au fost desemnate res­pectivele arii, în măsura în care perturbările respective ar putea fi relevante în sensul obiectivelor prezentei directive”. Alineatele (3) și (4) specifică ierarhia măsurilor de ate­nuare ce pot fi luate: „orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespun­zătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispo­zițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului (s. n.) respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică. Dacă, în ciuda unui rezultat negativ al evaluării efectelor asupra sitului și în lipsa unei soluții alternative, planul sau proiectul trebuie realizat, cu toate acestea, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, statul membru ia toate măsurile compensatorii (s. n.) necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000. Statul membru informează Comisia cu privire la măsurile compensatorii adoptate”.

Potrivit unei comunicări a Comisiei europene din 2018 pe marginea dispozițiilor articolului 6 din Directiva Habitate, alineatele (3) și (4) ale articolului constituie un sistem de autorizare care stabilește circumstanțele în care pot fi permise sau nu planuri și proiecte cu efecte negative semnificative asupra siturilor Natura 2000^[28]. Articolul 6 alineatul (3) defi­nește o procedură etapizată pentru examinarea planurilor și proiectelor. În ceea ce privește termenul „integritatea sitului”, aceasta poate fi definită în mod util drept coerența structurii ecologice a sitului, a funcției și a proceselor ecologice pe întreaga sa zonă de răspândire, ceea ce îi permite să susțină habitatele, complexele de habitate și/ sau populațiile de specii pentru care este desemnat situl respectiv^[29]. Decizia de a executa un plan sau un proiect, apelând la compensare, trebuie să îndeplinească condițiile și cerin­țele prevăzute la articolul 6 alineatul (4), dovedindu‑se pe baza documentației de rigoare că:

1. alternativa înaintată spre aprobare este cea mai puțin dăunătoare pentru habitate, pentru specii și pentru integritatea sitului (siturilor) Natura 2000, indiferent de conside­rentele economice, și că nu există alte soluții alternative fezabile care să nu afecteze nega­tiv integritatea sitului (siturilor);

2. există motive cruciale de interes public major, inclusiv „din rațiuni de ordin social sau economic”^[30];

3. sunt luate toate măsurile compensatorii necesare pentru protejarea coerenței globale a rețelei Natura 2000^[31].

Articolul 6 alin. (4) impune protejarea coerenței globale a rețelei Natura 2000 care, în viziunea Comisiei, presupune ca măsurile compensatorii propuse pentru un proiect: a) să abordeze, în proporții comparabile, habitatele și speciile afectate în mod negativ; și b) să ofere funcții comparabile cu cele care au justificat criteriile de selecție pentru situl inițial, în special în ceea ce privește distribuția geografică adecvată. Distanța dintre situl inițial și locul în care se iau măsurile compensatorii nu reprezintă neapărat un obstacol, atât timp cât aceasta nu afectează funcționalitatea sitului, rolul său în distribuția geografică și moti­vele pentru alegerea inițială^[32].

Curtea de Justiție a Uniunii Europene a apreciat în hotărârea Sweetman^[33] că dispo­zițiile articolului 6 din Directiva Habitate trebuie interpretate ca un ansamblu coerent în raport cu obiectivele de conservare vizate de această directivă. Alineatele (2) și (3) ale acestui articol urmăresc asigurarea aceluiași nivel de protecție a habitatelor naturale și a habitatelor speciilor, pe când alin. (4) al articolului respectiv nu constituie decât o dispo­ziție derogatorie în raport cu a doua teză a alin. (3) menționat^[34]. Atunci când un plan sau un proiect care nu este direct legat de gestionarea unui sit sau necesar în vederea acesteia riscă să compromită obiectivele sale de conservare, trebuie considerat susceptibil de a afecta situl într‑o măsură semnificativă. În opinia Curții, aprecierea riscului respectiv trebuie realizată în special pe baza caracteristicilor și a condițiilor de mediu specifice ale sitului vizat de un astfel de plan sau proiect^[35]. Faptul de a nu se aduce atingere integrității unui sit, din perspectiva calității sale de habitat natural, în sensul art. 6 alin. (3) a doua teză din Directiva Habitate, presupune menținerea acestuia într‑un stadiu de conservare cores­punzător, ceea ce implică menținerea durabilă a caracteristicilor constitutive ale sitului vizat, legate de prezența unui tip de habitat natural, obiectivul de conservare a acestuia justificând includerea acestui sit pe lista SIC, în sensul acestei directive^[36]. Așa cum observă doctrina^[37] însă, ecosistemele sunt în mod inerent conceptuale, iar diferiții observatori le pot defini diferit, în mod legitim, granițele și componentele.

Măsurile compensatorii sunt independente de proiect (inclusiv orice măsuri de ate­nuare asociate). Acestea sunt destinate să compenseze efectele reziduale negative ale planului sau proiectului, astfel încât să se mențină coerența ecologică globală a rețelei Natura 2000, și pot fi luate în considerare numai în contextul art. 6 alin. (4).

În hotărârea Briels^[38], Curtea de Justiție a Uniunii Europene a precizat aceste aspecte ale „măsurilor compensatorii”, adesea eludate. Doar în cazul în care, în pofida unui rezul­tat negativ al evaluării efectuate în conformitate cu art. 6 alin. (3) prima teză din Directiva Habitate, planul sau proiectul trebuie, cu toate acestea, realizat, din motive cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic, și în lipsa unei soluții alternative, statul membru ia toate măsurile compensatorii necesare pentru a proteja coerența globală a sistemului Natura 2000 în cadrul art. 6 alin. (4) din Directiva Habitate^[39]. În această privință, ca dispoziție derogatorie de la criteriul de autorizare enunțat la art. 6 alin. (3) a doua teză din Directiva Habitate, alin. (4) al acestui articol nu poate deveni apli­cabil decât după ce efectele unui plan sau ale unui proiect au fost analizate în confor­mitate cu dispozițiile alineatului (3)^[40]. Astfel, cunoașterea acestor efecte în raport cu obiectivele de conservare referitoare la situl respectiv reprezintă o condiție prealabilă indis­pensabilă pentru aplicarea art. 6 alin. (4) menționat, întrucât, în lipsa acestor ele­mente, nu poate fi evaluată nicio condiție de aplicare a acestei dispoziții derogatorii. Analizarea unor eventuale motive cruciale de interes public major și a existenței unor alternative mai puțin prejudiciabile necesită o punere în balanță în raport cu efectele negative produse asupra sitului de planul sau de proiectul avut în vedere. În plus, pentru a determina natura unor eventuale măsuri compensatorii, trebuie identificate cu precizie efectele negative produse asupra sitului respectiv^[41]. Autoritățile naționale competente pot, în acest context, să acorde o autorizație în temeiul art. 6 alin. (4) din Directiva Habitate, în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la acest alineat^[42]. Trebuie subliniat în această privință că, în cadrul aplicării acestei dispoziții, faptul că măsurile avute în vedere sunt puse în aplicare pe situl Natura 2000 în cauză nu are efecte asupra eventualei lor calificări drept măsuri „compensatorii”, în sensul dispoziției respective. Astfel, … art. 6 alin. (4) din Directiva Habitate vizează orice măsură compensatorie aptă să protejeze coerența globală a rețelei Natura 2000, fie că este pusă în aplicare pe situl afectat, fie pe un alt sit din această rețea^[43]. În consecință, din considerațiile care precedă rezultă că… astfel de măsuri nu pot fi calificate, eventual, drept „măsuri compensatorii”, în sensul art. 6 alin. (4), decât în măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la acest alineat^[44].

^[24] Definiția e dată de Business and Biodiversity Offsets Program – BBOP și se regăsește și în UICN France, La compensation écologique…, p. 6. Pentru o analiză detaliată a compensării ecologice, a se vedea M. Lucas, Étude juridique de la compensation écologique, LGDJ, 2015, p. 11 et seq.

^[25] A se vedea și Ch. Sandbrook in N. Castree, M. Hulme, J. D. Proctor, Companion to Environmental Studies, Routledge, 2018, p. 223.

^[26] Ibidem.

^[27] Comunicarea Comisiei „Gestionarea siturilor Natura 2000. Dispozițiile articolului 6 din Directiva 92/43/CEE (Directiva Habitate)”, Bruxelles, 21.11.2018 C(2018) 7621 final, p. 8. În dreptul intern, articolul 6 din Directiva Habitate este transpus prin articolul 28 din O.U.G. nr. 57/2007.

^[28] Idem, p. 35.

^[29] Idem, p. 52.

^[30] Conform Comunicării Comisiei „Gestionarea siturilor Natura 2000. Dispozițiile articolului 6 din Directiva 92/43/CEE, „Este rezonabil să se considere că „motivele cruciale de interes public major, inclusiv din rațiuni de ordin social sau economic” se referă la situații în care planurile sau proiectele avute în vedere se dovedesc a fi indispensabile:

– în cadrul de acțiuni sau de politici care vizează protejarea valorilor fundamentale pentru viața cetățe­nilor (sănătate, siguranță, mediu);

– în cadrul de politici fundamentale pentru stat și societate;

– în cadrul desfășurării unor activități de natură economică sau socială, care îndeplinesc obligații specifice de serviciu public.

Autoritățile competente sunt cele care trebuie să evalueze motivele cruciale de interes public major ale planului sau proiectului în raport cu obiectivul conservării habitatelor naturale și a speciilor de faună și floră sălbatică. Acestea pot aproba planul sau proiectul numai în cazul în care motivele cruciale ale planului sau pro­iectului depășesc impactul acestuia asupra obiectivelor de conservare” (Comunicarea Comisiei Gestionarea siturilor Natura 2000 Dispozițiile articolului 6 din Directiva 92/43/CEE precit., p. 63).

^[31] Și Comunicarea Comisiei Gestionarea siturilor Natura 2000. Dispozițiile articolului 6 din Directiva 92/43/CEE precit., p. 60.

^[32] Idem, p. 67.

^[33] Hotărârea din 11 aprilie 2013 în cauza C‑258/11.

^[34] Par. 32.

^[35] Par. 30.

^[36] Par. 39.

^[37] Ch. Sandbrook in N. Castree, M. Hulme, J. D. Proctor, op. cit., p. 1.

^[38] Hotărârea din 15 mai 2014 în cauza C‑521/12.

^[39] Par. 34.

^[40] Par. 35.

^[41] Par. 36.

^[42] Par. 37.

^[43] Par. 38.

^[44] Par. 39.