Decizia ÎCCJ (Complet DCD/C) nr. 23/2016 (M. Of. nr. 899/9.11.2016): Art. 1 alin. (1), (2) şi (5^1) din O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Sintagma „salarizat la acelaşi nivel”

 
Art. 3. – „Sistemul de salarizare reglementat prin prezenta lege are la bază următoarele principii:

a) caracterul unitar, în sensul că reglementează salarizarea tuturor categoriilor de personal din sectorul bugetar, prin luarea în considerare a drepturilor de natură salarială stabilite prin acte normative speciale în sistemul de salarizare reglementat de prezenta lege;

b) supremația legii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc numai prin norme juridice de forța legii;

c) echitate și coerență, prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor și normelor unitare privind stabilirea și acordarea salariului și a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar;

d) sustenabilitate financiară, prin stabilirea de majorări salariale în baza legilor speciale anuale”.

Așa fiind, potrivit textului anterior citat – art. 2 alin. (1) lit. a) -, rezultă că legea salarizării unice este aplicabilă, între alte categorii de destinatari, personalului din autorități și instituții publice.

Mai mult decât atât, același text conține o enumerare limitativă a autorităților și instituțiilor publice din care face parte personalul căruia îi este aplicabil acest act normativ, chiar dacă unele dintre acestea sunt enunțate generic.

Aceste autorități și instituții publice sunt: Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale.

Revenind la dispozițiile art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, se constată că dintre autoritățile și instituțiile publice pentru care este instituită derogarea de la regula menținerii – și în anul 2015 – a nivelului salariului de bază și al sporurilor acordate în anul 2014, acest text enumeră explicit doar personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi și indică numai de o manieră implicită și personalul celorlalte autorități și instituții publice, fără a detalia care sunt aceste „celelalte autorități și instituții publice”.

Având în vedere cele anterior redate din conținutul Legii – cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că autoritățile și instituțiile publice în favoarea cărora este edictată norma din art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sunt cele ce se regăsesc în enumerarea de la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, precum și autoritățile și instituțiile publice indicate în mod neechivoc în cuprinsul art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare – personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi.

Suprapunând cele două texte, prin coroborarea art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, cu art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, dar și cu observarea principiului reglementat la art. 3 lit. c) din același act normativ, rezultă că personalul din „celelalte autorități și instituții publice„ la care se referă textul supus interpretării sunt: Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome (altele decât Consiliul Concurenței și Curtea de Conturi), precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale.

Concluzia anterioară este susținută și de împrejurarea că aparatul de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi (care se adaugă autorităților și instituțiilor publice de mai sus) sunt enunțate de o manieră explicită în textul art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare; pe de altă parte, Consiliul Concurenței este o autoritate administrativă autonomă, potrivit art. 3 din Legea concurenței nr. 21/1996, republicată, constatare valabilă și pentru Curtea de Conturi, astfel cum reiese din art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât, aceste autorități administrative se încadrează în una dintre categoriile enumerate limitativ de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare – autorități administrative autonome.

Ca atare, rezultă că, în contextul art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma „salarizat la același nivel” privește personalul tuturor autorităților și instituțiilor publice enumerate la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, în rândul cărora sunt incluse și autoritățile și instituțiile publice indicate în mod expres de text, respectiv Parlamentul, Consiliul Concurenței și Curtea de Conturi.

Către această dezlegare conduc și principiile reglementate de art. 3 din aceeași Lege-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare, în special cel definit la lit. c): „echitate și coerență, prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală, pe baza principiilor și normelor unitare privind stabilirea și acordarea salariului și a celorlalte drepturi de natură salarială ale personalului din sectorul bugetar;”.

În mod neîndoielnic, acest principiu denotă în mod esențial asumarea de către legiuitor a egalității de tratament juridic, respectiv un tratament juridic echitabil și nediscriminatoriu între categoriile de personal din sectorul bugetar care desfășoară muncă de valoare egală, în sensul de a se asigura acestora, prin aplicarea dispozițiilor legii de salarizare, o remunerație egală.

Același principiu este și cel care a stat la baza amendării textului de la art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin introducerea alin. (5¹), cu ocazia dezbaterilor de la nivelul Comisiei pentru muncă și protecție socială și Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din Camera Deputaților, întrucât, astfel cum rezultă din Raportul comun din 17 martie 2015 al acestora asupra proiectului de Lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, motivarea amendamentului privind introducerea alin. (5¹) în cuprinsul art. 1 din această ordonanță a fost următoarea: „Pentru clarificarea textului și eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime”.

Deși expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenției legiuitorului în operațiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică.

Pornind de la motivarea acestui amendament devine evident că sintagma „salarizat la același nivel” care explicitează categoriile de destinatari ai normei de excepție de la art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, nu poate avea în vedere același nivel de salarizare stabilit în urma unei comparații între personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și personalul din celelalte autorități și instituții publice, întrucât, ca regulă, nu se poate susține că personalul din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice ocupă aceleași funcții cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului (chiar dacă identitatea de studii și vechime, în unele cazuri, ar putea fi întrunită).

Totodată, nu s-ar putea concluziona, contrar obiectivului afirmat în mod explicit de legiuitor – eliminarea discriminărilor -, că, adoptând această normă de excepție de la prevederile art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, scopul acesteia nu este atins, pentru că s-ar nega însăși justificarea textului nou-introdus.

Astfel, dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (5¹) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiași nivel de salarizare între personalul din celelalte autorități și instituții publice și personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiași nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme și să fie exceptate de la această finalitate – eliminarea discriminării – celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime cu alte persoane din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice care au un nivel de remunerare superior.

Deși legiuitorul este suveran în opțiunile sale de legiferare, ca și pentru adoptarea oricăror criterii legale în reglementarea unui anumit raport juridic, trebuie menționat că elaborarea actului normativ se supune regulilor de tehnică legislativă, sens în care pot fi menționate dispozițiile art. 6 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

„(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente și posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate și eficiență legislativă. Soluțiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român și cerințele corelării cu ansamblul reglementărilor interne și ale armonizării legislației naționale cu legislația comunitară și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

(2) Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente și de perspectivă, precum și de la insuficiențele legislației în vigoare”.

În același timp, art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilește: „Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce”.

Față de aceste reguli de legiferare (premisa respectării acestora fiind implicită) apare ca lipsită de orice justificare raportarea nivelului de salarizare pentru personalul din celelalte autorități sau instituții publice și, în consecință, stabilirea unuia dintre termenii comparației, ca fiind nivelul de salarizare al personalului din aparatul de lucru al Parlamentului, așadar, pentru alte categorii de personal care niciodată nu vor ocupa aceleași funcții cu cele din aparatul de lucru al Parlamentului, ci funcțiile specifice propriei categorii socioprofesionale; altfel spus, termenii comparației, într-o exprimare clară, fluentă și inteligibilă, nu pot proveni decât din cadrul aceleiași categorii socioprofesionale.

Recunoașterea validității unei alte interpretări ar însemna, pe de o parte, îndepărtarea de la scopul normei și chiar infirmarea lui pe cale de interpretare, iar, pe de altă parte, operațiunea de aplicare a legii ar presupune luarea în considerare și raportarea permanentă la un criteriu extrinsec salarizării personalului din cadrul respectivei autorități sau instituții publice; or, într-o astfel de ipoteză, nu s-ar putea ajunge (decât, eventual, accidental) la eliminarea diferențelor salariale în cadrul aceleiași categorii de personal din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice, care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime.

În plus, trebuie luat în considerare că, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului și substanței normei, s-ar menține inechitățile ori diferențele salariale în cadrul aceleiași categorii de personal și, în consecință, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenționat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislația internă cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și cu cele ale dreptului Uniunii Europene.