Președintele României: Sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019

București, 22 februarie 2019

Domnului VALER DORNEANU

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

Legii pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019

Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 a fost trimisă spre promulgare Președintelui României în data de 18 februarie 2019. Prin modul în care a fost adoptată, legea menționată încalcă prevederile art. 1 alin. (5), ale art. 75 alin. (3), precum și pe cele ale art. 77 alin. (1), ale art. 146 lit. a) și ale art. 147 alin. (4) din Constituție, pentru motivele prezentate în cele ce urmează.

1. a) Potrivit art. 75 alin. (3) din Constituție, după adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv. În aplicarea acestei dispoziții coroborate și cu prevederile art. 75 alin. (4) și (5) din Legea fundamentală, regulamentele parlamentare prevăd că, potrivit competenței sale, Camera decizională decide definitiv asupra unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative printr-un vot final asupra întregului act supus dezbaterii parlamentare, vot final ce poate avea loc într-o ședință consacrată acestui scop, conform programului de lucru aprobat. Acest vot final se realizează în formele și în modalitățile prevăzute în regulamentele parlamentare.

b) Potrivit dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și Avocatului Poporului și se depune la secretarul general al Camerei Deputaților și la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgență, termenul este de două zile”. În continuare, potrivit alin. (3) și (4) al aceluiași articol, „data la care legea a fost depusă la secretarii generali ai Camerelor se aduce la cunoștință în plenul fiecărei Camere în termen de 24 de ore de la depunere. Depunerea și comunicarea se fac numai în zilele în care Camerele Parlamentului lucrează în plen”. Aceste dispoziții sunt reluate și de regulamentele parlamentare. Astfel, în mod similar, din dispozițiile art. 133 alin. (3) și alin. (4) din Regulamentul Camerei Deputaților, rezultă că legea adoptată de către Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, semnată de președinții celor două Camere, se comunică, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, Guvernului, Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și Avocatului Poporului și se depune la secretarul general al Camerei Deputaților și la secretarul general al Senatului, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale. Dacă legea este adoptată în procedură de urgență, termenul este de două zile. Data la care legea adoptată a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaților se comunică deputaților, în termen de 24 de ore de la depunere.

Sub aspect constituțional, din analiza prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 raportate la cele ale art. 75 alin. (3) din Constituție și ținând seama și de jurisprudența Curții Constituționale rezultă cel puțin următoarele:

– ca efect al votului final exprimat în plenul Camerei decizionale, procedura legislativă parlamentară, a dezbaterii și adoptării legii în Parlament – ca parte a procesului de legiferare – se încheie; aceasta se poate redeschide numai în condițiile și din inițiativa subiectelor de drept expres prevăzute prin Legea fundamentală art. 77 alin. (2), respectiv art. 147 alin. (2) din Constituție; nici Constituția, nici legile și nici regulamentele parlamentare nu prevăd posibilitatea ca această procedură să se redeschidă prin reluarea întregii dezbateri asupra legii deja votate în ansamblu cu ocazia votului final (elaborarea unui nou raport suplimentar, formularea de noi amendamente, supunerea legii la un nou vot final);

– închiderea procedurii de dezbatere și adoptare a unei legi în Parlament nu închide însă procesul legislativ/procedura de legiferare cu privire la o anumită lege; ca urmare a votului final asupra unei legi, exprimat în Camera decizională, se deschid alte proceduri constituționale, derulate din inițiativa ori în cadrul altor autorități publice: sesizarea Curții Constituționale, transmiterea legii către Președintele României în vederea promulgării legii, publicarea legii în Monitorul Oficial al României;

– în vederea derulării procedurilor constituționale succesive adoptării legii de către Parlament, aceasta este semnată de către președinții Camerelor și depusă la secretarii generali în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, prevăzut de art. 146 lit. a) din Constituție; în același scop, legea este adusă la cunoștința membrilor Parlamentului;

– procedura de exercitare a dreptului de sesizare a Curții Constituționale este subsumată unor termene legale și constituționale; aceste termene pot fi diferite după cum legea a fost dezbătută în procedură de urgență sau nu; de asemenea, aceste termene se calculează, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale pe zile calendaristice.

c) Potrivit art. 77 alin. (1) din Constituție, legea se trimite, spre promulgare, Președintelui României; promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire.

Din coroborarea dispozițiilor art. 77 alin. (1) cu cele ale art. 146 lit. a) din Constituție raportat la prevederile art. 15 din Legea nr. 47/1992 rezultă :

– Parlamentul, prin structurile sale administrative, este autoritatea îndrituită să trimită Președintelui României legea spre promulgare;

– legea se transmite Președintelui României numai după împlinirea termenului de 2, respectiv 5 zile de la depunerea la secretarii generali ai Camerelor, după cum legea în cauză a fost sau nu adoptată în procedură de urgență;

– în intervalul de timp în care legea este depusă la secretarii generali în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, legea nu mai este în procedură parlamentară, Camerele ori vreunul dintre organele sale de conducere nemaiavând nicio competență în ceea ce privește posibilitatea repunerii legii pe ordinea de zi;

– transmiterea unei legi către Președintele României în vederea promulgării, după împlinirea termenului de 5 sau, după caz, de 2 zile nu este opțională ori la aprecierea vreunei autorități; trimiterea legii către Președintele României după expirarea acestor termene reprezintă o cerință constituțională.

2. Potrivit art. 26 alin. (1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, „până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanțelor Publice va înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani, care va conține cadrul macroeconomic ce stă la baza politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare și politica fiscal-bugetară și o declarație de răspundere, conform prevederilor prezentei legi, pe care acesta o va prezenta Parlamentului până la data de 15 august a fiecărui an”, iar potrivit alin. (2) al aceluiași articol, „odată cu strategia fiscal-bugetară prevăzută la alin. (1), Guvernul va depune și proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate în cadrul fiscal-bugetar prevăzut la art. 29 alin. (1), fundamentate în strategia fiscal-bugetară”.

Proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 face parte din categoria legilor ordinare și a fost adoptat de Senat, în calitate de primă Cameră competentă, în ședința din data de 11 februarie 2019, în conformitate cu dispozițiile art. 76 alin. (2) din Constituție. Ca urmare, potrivit art. 75 din Constituție, proiectul de lege menționat a fost transmis Camerei Deputaților, spre dezbatere și adoptare, în calitate de Cameră decizională.

În cadrul procedurii parlamentare derulate la nivelul Camerei Deputaților, proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 a fost înscris pe ordinea de zi a ședinței plenului din data de 13 februarie 2019. Camera Deputaților a adoptat legea, în aceeași zi, în calitate de Cameră decizională, potrivit art. 75 alin. (3) din Constituție. Potrivit stenogramei ședinței Camerei Deputaților din data de 13 februarie 2019, legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată cu 170 de voturi pentru, 82 împotrivă și 9 abțineri. Ulterior votului final exprimat, ședința Camerei Deputaților a fost închisă, fără ca președintele de ședință să constate vreun aspect de ordin procedural, ori de altă natură, care să conducă la ideea că votul final asupra legii deduse controlului de constituționalitate ar fi susceptibil de vreo încălcare a unei dispoziții constituționale, legale ori regulamentare.

Ca urmare a votului exprimat – potrivit datelor publice înscrise pe site-ul Camerei Deputaților – în aceeași zi (13 februarie 2019), în forma adoptată de Camera Deputaților în calitate de Cameră decizională, Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 (Plx.45/2019) a fost depusă – în conformitate cu dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 – la secretarul general al Camerei Deputaților în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale.

Fără ca în prealabil să existe o decizie exprimată prin vot a plenului Camerei Deputaților, în data de 15 februarie Biroul permanent al Camerei Deputaților a hotărât să retrimită proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 (Plx.45/2019) Comisiei pentru buget, finanțe și bănci, în vederea elaborării unui raport suplimentar. În aceeași zi, Comisia pentru buget, finanțe și bănci s-a întrunit, adoptând un raport suplimentar favorabil, cu 10 amendamente admise (înregistrat sub nr. 4c -2/65 din 15.02. 2019). Potrivit acestui raport: „În ședința Biroului permanent al Camerei Deputaților din data de 15 februarie 2019 s-a stabilit să fie solicitat Comisiei pentru buget, finanțe și bănci să întocmească un raport suplimentar la proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, având în vedere creșterea deficitului bugetar în urma dezbaterilor Legii bugetului de stat pe anul 2019”. În cursul zilei de 15 februarie 2019, Camera Deputaților s-a întrunit în ședință și a votat aceeași Lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019, de această dată cu modificările propuse prin raportul suplimentar al comisiei sesizate în fond.

Or, procedându-se în acest mod în ședința din data de 15 februarie 2019, Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 1 alin. (5), ale art. 75 alin. (3) din Constituție, ale art. 77 alin. (1), ale art. 146 lit. a) precum și pe cele ale art. 147 alin. (4) din Constituție întrucât la data la care a fost reluată dezbaterea și adoptarea în plenul Camerei Deputaților, această Cameră nu mai era constituțional învestită și, prin urmare, organele sale de conducere (respectiv Biroul permanent) ori cele de lucru (Comisia buget, finanțe și bănci) nu mai erau competente să îndeplinească acte în legătură cu această inițiativă legislativă.

Votul exprimat în ședința Camerei Deputaților din data de 13 februarie 2019 nu a fost contestat de către niciun grup parlamentar, nu a făcut obiectul niciunei discuții în niciunul dintre organele de lucru sau de conducere ale Camerei Deputaților, acesta fiind exprimat în conformitate cu prevederile constituționale și regulamentare aplicabile; ca atare, după anunțarea rezultatului votului de către președintele de ședință, legea a fost declarată ca fiind adoptată.

Ca urmare a votului exprimat în ședința din data de 13 februarie 2019, Camera Deputaților a decis definitiv, proiectul de lege pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 fiind adoptat în conformitate cu dispozițiile art. 75 alin. (3) din Constituție. Odată cu acest vot, în virtutea acelorași dispoziții constituționale, proiectul de lege devine – prin efectul constituțional al competenței decizionale de care dispune Camera decizională – nu numai un act adoptat de aceasta, ci și un act adoptat de Parlament, iar proiectul de lege sau propunerea legislativă adoptată de Camera decizională devine lege, în acest caz în sensul de act adoptat de ambele Camere. Această diferență nu este numai de ordin terminologic (care se reflectă și în conținutul dispozițiilor regulamentare și în cele legale, dar și în cele constituționale), ci reflectă și stadiul procedural în care legea se află și presupune că actul adoptat de către Camera decizională, ca act al Parlamentului, poate fi depus la secretarii generali ai ambelor Camere în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale și, ulterior, transmis Președintelui României pentru promulgare.

De asemenea, între momentul adoptării de către Camera decizională și momentul transmiterii către Președintele României în vederea promulgării, inițiativa legislativă nu mai este un act al uneia dintre Camere, ci – fiind definitiv adoptată – este un act al Parlamentului. Orice rațiune, indiferent de motivația sa, nu poate justifica o reluare a procedurii parlamentare în Camera decizională, câtă vreme Camera respectivă nu mai este legal învestită. Reînvestirea Camerei/Parlamentului cu dezbaterea unei legi se face strict de către subiectele și în condițiile și modalitățile stabilite prin Constituție.

Pretinsa justificare a repunerii legii deduse controlului de constituționalitate pe ordinea de zi a Camerei Deputaților, potrivit stenogramei ședinței din data de 15 februarie 2019, prin faptul că ar avea dreptul Camera Deputaților să opereze orice modificări în conținutul legii nefiind semnată de Președintele Camerei nu poate fi primită întrucât, după cum s-a arătat deja, președinții Camerelor Parlamentului nu se află printre titularii dreptului de a redeschide procedura legislativă sau de a reînvesti Camera.

De altfel, realitatea susținerii acestei situații nu poate fi verificată, câtă vreme forma adoptată în ședința din data de 13 februarie 2019 nu mai este accesibilă pe pagina Camerei Deputaților, deși mențiunea depunerii la secretarul general a rămas vizibilă în fișa parcursului legislativ al legii, aspect care nu s-ar fi putut însă realiza în lipsa semnăturii președinților celor două Camere.

O interpretare contrară ar presupune că dincolo de voința Camerei sau a Parlamentului, președinții Camerelor ar putea, prin simplul fapt al nesemnării unei legi, redeschide posibilitatea ca un act adoptat de Parlament să poată fi rediscutat, resupus votului sau, și mai grav, reținut sine die după libera apreciere a acestora. O asemenea conduită, pe lângă faptul că nu își găsește reflectarea în nicio normă sau principiu constituțional, ar ignora voința Parlamentului și rolul constituțional al acestuia.

Adoptarea legii deduse controlului de constituționale în ședința din data de 15 februarie 2019 încalcă normele și principiile constituționale referitoare la procedura adoptării legilor întrucât numai Camera Deputaților, în plenul său ar fi fost îndrituită să se pronunțe cu privire la reluarea dezbaterii asupra acestei legi. Or, decizia Biroului permanent de a solicita comisiei permanente sesizate în fond de a elabora un raport suplimentar, înscrierea acestei legi pe ordinea de zi a plenului nu au fost precedate de un vot al plenului.

Aceste vicii de neconstituționalitate transpar cu atât mai mult cu cât legea dedusă controlului de constituționalitate, adoptată în data de 13 februarie 2019, în aceeași dată fusese depusă la secretarii generali ai Camerelor, termenul de 2 zile prevăzut de art. 15 din Legea nr. 47/1992 începând să curgă din respectiva zi și împlinindu-se în data de 14 februarie, la finalul acestei zile.

Așa cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudența sa, sub aspectul naturii lor juridice, termenele reglementate prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, astfel cum sunt acestea prevăzute și în art. 133 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaților sunt „termene care privesc desfășurarea raporturilor constituționale dintre autoritățile publice și, prin urmare, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere” (Decizia nr. 233 /1999). De asemenea, Curtea a reținut că „nu sunt aplicabile în această procedură dispozițiile art. 181 alin. (1) pct. 2 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, când termenul se socotește pe zile, nu intră în calcul ziua de la care începe să curgă termenul, nici ziua când acesta se împlinește, întrucât dreptul public este supus regulii în virtutea căreia termenele se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen și ziua în care acesta începe să curgă și ziua când se împlinește (Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010). Așadar, termenul de 2 zile pentru sesizarea Curții Constituționale a început să curgă în ziua de 13 februarie 2019 și s-a împlinit în ziua de 14 februarie, orice altă interpretare contravenind jurisprudenței Curții Constituționale.

Ulterior zilei de 14 februarie, data la care s-a împlinit termenul de protecție de 2 zile, conform art. 77 alin. (1) din Constituție, legea ar fi trebuit să fie trimisă spre promulgare Președintelui României. Această dispoziție constituțională este reflectată și în art. 133 alin. (5) din Regulamentul Camerei Deputaților, potrivit căruia „După împlinirea termenelor prevăzute la alin. (3) legea se trimite, sub semnătura președintelui Camerei Deputaților, Președintelui României în vederea promulgării.”

Din această perspectivă, adoptarea în data de 15 februarie 2019 a legii deduse controlului de constituționalitate ca urmare a resupunerii la vot în urma modificării legii votate deja de Camera decizională, în ședința din data de 13 februarie a. c. – zi în care, potrivit art. 77 alin. (1) și prevederilor regulamentare, trebuia să fie trimisă Președintelui României – s-a realizat cu încălcarea dispozițiilor art. 75 alin. (3), fiind ignorate și dispozițiile art. 77 alin. (1) din Constituție.

Nerespectarea dispozițiilor unei legi organice, respectiv a celor prevăzute de art. 15 alin. (2) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, atrage și încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, conform căruia: „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.

Curtea Constituțională a reținut că o promulgare în interiorul termenului de protecție „nu poate constitui un impediment în calea controlului de constituționalitate, iar subiectele de drept îndrituite să declanșeze controlul nu pot fi lipsite de dreptul lor constituțional, consacrat de art. 146 lit. a)” (Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, par. 55).

În mod similar, o revotare a legii și o modificare a ei după ce Camera decizională a exprimat un vot final, precum și o nouă depunere la secretarii generali ai celor două Camere aduce atingere în mod direct titularilor dreptului de a sesiza Curtea Constituțională, în conformitate cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, care, în data de 13 februarie 2019 au fost sesizați cu o formă a legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2019 este neconstituțională.

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

KLAUS – WERNER IOHANNIS