Efectele respingerii ordonanțelor de urgență de către Parlamentul României

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Ordonanțele de urgență sunt o realitate incontestabilă în practica constituțională contemporană. Câteodată au fost binevenite, câteodată au fost utilizate ca instrument de modernizare, iar alteori au fost adoptate din pur politicianism. Dacă ar fi să judecăm după numărul ridicat de ordonanțe de urgență adoptate în istoria postdecembristă, ar trebui să ne îngrijoreze ineficiența statului de a preveni și combate atâtea „situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”. Totuși, scopul prezentei analize nu este acela de a face o pledoarie a necesității reconfigurării instituției delegării legislative, ci să răspundă unor întrebări practice, de care orice interpret se poate lovi în procesul de înțelegere a coliziunii O.U.G.-lege, în varii ramuri de drept (drept fiscal, drept administrativ, dreptul urbanismului, dreptul concurenței, achiziții publice etc.). De asemenea, prezenta analiză nu va viza legea penală sau contravențională mai favorabilă care poate retroactiva.

În cele ce urmează voi încerca să ating principalele probleme ce se pot ridica pentru cel venit să aplice dreptul, în cazul particular în care o ordonanță de urgență, ulterior intrării sale în vigoare, este respinsă de către Parlamentul României în temeiul art. 115 alin. (7) din Constituție: „Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse și ordonanțele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3)”. Ce efecte produce această cascadă de acte normative asupra fondului legislației, mai ales în ipoteza în care ordonanța de urgență conține dispoziții care abrogă alt act normativ?

I. Natura juridică duală a ordonanțelor de urgență

Sub imperiul Constituției din 1991^[1], printre primele decizii de principiu ale Curții, se numără Decizia Plenului CCR nr. 1 din 17 ianuarie 1995^[2] prin care a statuat că: „Orice judecată asupra regimului delegării legislative și a efectelor deciziei Curții Constituționale trebuie să plece de la ideea că puterea Guvernului de a emite ordonanțe este o putere delegată și nu o putere proprie. Constituția României, spre deosebire de alte constituții ce consacră instituția delegării legislative, prevede, totodată, în art. 58 alin. (1), că «Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării». […] Efectele ordonanței se produc până la publicarea legii de aprobare în Monitorul Oficial al României, data de la care se va aplica legea, afară de cazul în care legea de aprobare a ordonanței a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare, când efectele ordonanței încetează pe data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României”.

Ulterior, instanța de contencios constituțional s-a pronunțat prin DCCR nr. 34/1998^[3] în sensul că: „Este adevărat ca ordonanța produce efecte anterior aprobării sau respingerii sale prin lege. Fiind însă un act guvernamental, numai dacă a fost aprobat de către legiuitor devine un act de legiferare. De aceea aprobarea unei ordonanțe nu are semnificația ce i se dă în sesizare, de simplă «ratificare», iar pentru legiuitor faptul că efectele ordonanței se produc anterior aprobării nu constituie o restricție sau o condiționare ce ar afecta competența sa legislativă și, implicit, aplicabilitatea procedurilor constituționale instituite în vederea exercitării acestei competențe. […] Rezultă, din cele arătate, că ordonanța de urgență nu este o varietate a ordonanței pe baza unei legi de abilitare, ci o măsura de ordin constituțional ce permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unui caz excepțional și care se justifică”.

Ulterior revizuirii Constituției în 2003, prin DCCR nr. 1257/2009^[4] s-a statuat în sensul următor: „Curtea consideră că abrogarea unei ordonanțe de urgență aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce privește examinarea sesizării de neconstituționalitate. În acest sens, Curtea reține că, după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naștere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală”.

Într-o decizie mai recentă, Curtea s-a pronunțat de o manieră mai detaliată asupra calificării naturii ordonanțelor, statuând prin DCCR nr. 68/2019^[5] că: „78. Din punct de vedere material, al conținutului de drept substanțial, ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare primară. […] 79. Din punct de vedere formal, al autorității emitente, atât legislația secundară (hotărârile de Guvern), cât și legislația primară (ordonanțele simple și de urgență) reprezintă acte administrative”.

II. Neutralizarea ordonanțelor de urgență

Din cele prezentate anterior, reiese că ordonanțele de urgență (denumite în cuprinsul articolului și „O.U.G.”), deși emană de la Guvern, care este însărcinat cu executarea legii, totuși au putere de lege, fără a fi însă strict formal legi, păstrându-și caracterul de acte administrative. Astfel, ridicarea la rang de lege a ordonanțelor nu operează însă în mod deplin, deoarece ar însemna că între puterea legiuitoare și cea executivă nu ar mai exista vreo diferență, ceea ce contravine funcției de control și cenzură asupra activității Guvernului, pe care o atribuie Constituția Parlamentului, fapt ce ar duce la blocaje intra-etatice grave.

Cu titlu preliminar, încadrarea unui act normativ în „fondul activ” sau „fondul pasiv” al legislației în cele ce urmează în cuprinsul articolului, are la bază concepția conform căreia actele normative pot fi încadrate în trei categorii distincte. În prima categorie, a „fondului activ” al legislației, se regăsesc actele care sunt în vigoare, există și produc efecte juridice. În a doua categorie, a „fondului pasiv” al legislației, se află actele normative care au ieșit din vigoare și care, pe cale de consecință, nu mai produc efecte juridice, dar care continuă să existe. În a treia categorie, se află acele (foste) acte normative care, îndeplinesc cumulativ următoarele condiții: sunt ieșite din vigoare, nu mai produc efecte și nu mai există. Menționez că, la nivel terminologic, prin DCCR nr. 654/2017^[6](considerentul 38) și prin DCCR nr. 633/2018^[7](considerentul 540), Curtea a stabilit că prin abrogare, sunt scoase din sistemul legislației acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, din cauza faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conținut diferit față de cele anterioare, iar ca efect al abrogării, dispoziția respectivă trece în fondul pasiv al legislației. Totuși, în acord cu opinia procurorului general (pct. 5.2.) din cadrul Deciziei ÎCCJ nr. 10/2015^[8] privind examinarea recursului în interesul legii, o soluție normativă poate fi trecută în fondul pasiv al legislației ca urmare a ajungerii la termen, a căderii în desuetudine sau a declarării neconstituționalității. Diferența conceptuală este importantă, deoarece, ieșirea din vigoare nu implică întotdeauna și încetarea existenței acelei norme, care mai poate fi ulterior modificată (de ex., pentru a o pune în acord cu o decizie CCR). Din fondul legislației, fie el activ sau pasiv, nu poate face parte decât o normă care există.

Având această clasificare tripartită în vedere, precum și realitatea că dacă Parlamentul nu poate anticipa toate situațiile juridice ce se vor ivi în momentul edictării unei anumite norme, fiind uneori binevenită și intervenția Guvernului, urmează să analizez principalele modalități prin care o ordonanță de urgență poate fi neutralizată pe calea unor instrumente consacrate constituțional și efectele produse mai departe asupra „fondului” activ sau pasiv al legislației.

Așa cum s-a arătat și în doctrină^[9], declararea unui text dintr-o lege sau ordonanță – ori a actului normativ în ansamblul său – ca fiind neconstituționale nu se confundă cu abrogarea acestuia și nici cu respingerea unei ordonanțe. Chiar dacă efectul principal este același, și anume încetarea producerii efectelor juridice de către textul declarat neconstituțional, abrogat sau respins, cele trei instituții juridice sunt distincte și generează unele efecte diferite.

1) Abrogarea ordonanțelor de urgență

Același autor^[10] arată: „Abrogarea unui text dintr-o lege sau ordonanță semnifică ieșirea lui din vigoare (sau, în mod excepțional, chiar împiedicarea intrării sale în vigoare, dacă abrogarea a vizat un text publicat oficial, dar încă neintrat în vigoare). Actul abrogat încetează nu doar să mai producă efecte juridice, ci chiar să mai existe. Efectele se produc erga omnes. Abrogarea produce efecte numai pentru viitor, deoarece actul abrogator nu retroactivează, cu excepția legii penale mai favorabile […]. Dacă o normă «B», care era o normă abrogatoare (o normă prin care se abrogase o altă dispoziție normativă «A»), se abrogă printr-o normă «C», acest fapt nu duce la renașterea primei norme abrogate «A», potrivit principiului conform căruia abrogarea printr-un act («C») a actului abrogator («B») nu duce la renașterea actului anterior abrogat («B»)”.

Pe de o parte, abrogarea ca instrument de tehnică legislativă are ca efecte exclusiv pentru viitor: (i) ieșirea normei abrogate în mod definitiv din „fondul activ” al legislației (încetează să mai producă efecte) și (ii) ieșirea normei abrogate în mod definitiv din „fondul pasiv” al legislației (încetează să mai existe). Pe de altă parte, abrogarea actului abrogator nu face să renască normele abrogate. Aceste susțineri sunt întărite și de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative republicată^[11]: „Abrogarea unei dispoziții sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ inițial. Fac excepție prevederile din ordonanțele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare și au fost respinse prin lege de către Parlament”. Ultima teză va fi analizată la punctul 3 din prezentul titlu.

Prin urmare, o O.U.G. (X) poate fi abrogată printr-o lege ulterioară (Y) sau printr-o altă O.U.G. (Z). În momentul în care legea (Y) sau O.U.G. (Z) își produce efectele abrogatoare, O.U.G. (X) își va înceta pentru viitor și efectele, și existența. Dacă O.U.G. (X) conținea norme prin care abroga un act anterior (T), efectele abrogatoare produse de legea (Y) sau de O.U.G. (Z) nu vor conduce la renașterea actului (T). Mutatis mutandis, dacă O.U.G. (X) modifica un act anterior (T), efectele abrogatoare nu vor face să se revină la varianta inițială a actului (T), anterioară modificării.

2) Declararea unei ordonanțe de urgență ca neconstituțională

„Declararea neconstituționalității unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță, pe calea controlului a posteriori, duce la încetarea efectelor acestuia, erga omnes și pentru viitor (ca și în cazul abrogării, respectiv al respingerii unei ordonanțe a Guvernului). Spre deosebire însă de abrogare sau de respingere, textul declarat neconstituțional continuă să existe, doar că el și-a încetat în mod definitiv aplicabilitatea. Ca și în cazul respingerii unei ordonanțe (dar spre deosebire de ipoteza abrogării), declararea neconstituționalității unui text abrogator face să renască textul abrogat prin acesta, de la data publicării oficiale a deciziei Curții Constituționale. Declararea neconstituționalității este o formă de nulitate a actelor juridice, o sancțiune pentru nerespectarea ierarhiei actelor normative, în cauză a supremației Constituției (cu excepția, față de principiile generale, a neretroactivității nulității, deoarece Constituția prevede expres că deciziile Curții Constituționale – inclusiv cele prin care o lege sau o ordonanță a Guvernului în vigoare este declarată neconstituțională – produc efecte numai pentru viitor, de la data publicării lor oficiale). […] Prin urmare, în cazul unui text declarat neconstituțional, prin admiterea unei excepții de neconstituționalitate, el continue să existe, dar el și-a încetat în mod definitiv și erga omnes producerea de efecte juridice. Abrogarea respectivului text devine o obligație constituțională normală, prin care textul care nu mai poate produce efecte își încetează și existența. Astfel spus, în cazul abrogării unui text declarat anterior ca fiind neconstituțional prin admiterea unei excepții de neconstituționalitate, abrogarea nu mai semnifică și încetarea efectelor juridice ale respectivului text (deoarece acest lucru s-a întâmplat la data publicării oficiale a deciziei Curții Constituționale), ci numai încetarea existenței respectivului text (deja privat de orice efect juridic)”.^[12]

Consider că este discutabilă aprecierea autorului conform căreia declararea neconstituționalității este o formă de nulitate a actelor juridice, de vreme ce textul declarat neconstituțional nu își încetează existența, putând fi modificat de Parlament inclusiv la o distanță de un an de la publicarea deciziei Curții în Monitorul Oficial pentru a fi pus în acord cu decizia CCR. Este adevărat că decizia Curții prezintă caracter sancționator (asemănător nulității), dar conform principiului quod nullum est, nullum producit effectum, actul nul nu există și nu produce efecte. Or, norma neconstituțională există, dar nu produce efecte.

În privința abrogării, cu toate că în final produce efecte asemănătoare (lipsirea de efecte juridice pentru viitor), abrogarea nu se poate apropia ca natură juridică de nulitate, deoarece cauzele din spatele acestor mecanisme sunt eminamente diferite: abrogarea ține de o apreciere subiectivă, de oportunitate, a emitentului normei abrogatoare, de vreme ce nulitatea este o sancțiune care nu ține de oportunitate, ci se impune a fi constatată/declarată în mod obiectiv de organul îndrituit, ca urmare a unei încălcări. În plus, efectele lor în timp nu se suprapun perfect: abrogarea produce efecte doar ex nunc, de vreme ce nulitatea produce și efecte ex tunc.

În același sens, al renașterii și, pe cale de consecință, al reintrării în vigoare al normei abrogate de o ordonanță declarată ulterior neconstituțională, s-a pronunțat și Curtea prin DCCR nr. 98/2001^[13]: „Curtea, examinând obiecția de neconstituționalitate, reține că […] a fost sesizată de Curtea de Apel Timișoara cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/1999 pentru abrogarea Legii nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat și, ca urmare, prin Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile acestei ordonanțe de urgență sunt neconstituționale. Pe cale de consecință, la data de 14 iunie 2000, data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 23/1999 și-a încetat aplicabilitatea și a reintrat în vigoare Legea nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat, prin aplicarea art. 145 alin. (2) teza întâi din Constituție. […] Curtea reține că, după ce a constatat, printr-o decizie pronunțată în baza art. 144 lit. c) din Constituție, neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege ori ordonanță, nicio autoritate publică și niciun alt subiect de drept nu mai pot aplica textul de lege, acesta fiind lipsit de eficiență normativă. Deși Curtea nu are competența de a abroga un text legal, această competență revenind exclusiv Parlamentului, efectul deciziilor sale de constatare a neconstituționalității unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege ori ordonanță este similar efectului abrogării”. Consider că opinia Curții conform căreia decizia de neconstituționalitate produce efecte similare cu abrogarea trebuie citită în cheia eliminării normei în cauză din „fondul activ” al legislației (nu mai produce efecte, dar continuă să existe).

De asemenea, a se vedea și DCCR 206/2013^[14]: „Astfel, prin Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 […] Curtea a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. I pct. 56 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea și completarea Codului penal, precum și pentru modificarea și completarea altor legi, partea referitoare la abrogarea art. 205, 206 și 207 din Codul penal. În considerentele acestei decizii, Curtea a reținut, ca urmare a constatării neconstituționalității normelor abrogatoare, că acestea își încetează efectele juridice în condițiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituție, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării [în speță, normele de incriminare a insultei și calomniei cuprinse în art. 205 și 206 din Codul penal, precum și prevederile art. 207 din Codul penal privind proba verității] continuă să producă efecte juridice. […] Or, a accepta că singurul efect al deciziei Curții Constituționale este acela al încetării efectelor juridice ale textului constatat ca fiind neconstituțional, în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei în Monitorul Oficial al României, înseamnă a accepta că decizia Curții Constituționale nu are, în realitate, niciun efect, deoarece situația care a determinat constatarea neconstituționalității va continua să subziste, respectiv demnitatea, onoarea și reputația persoanelor nu vor beneficia, în continuare, de nicio formă de ocrotire juridică reală și adecvată”.