Securitatea juridică vs. caracterul executoriu ope legis al titlului de creanţă

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Potrivit Codului de procedură fiscală 2015, titlul de creanţă devine „titlu executoriu la data la care se îndeplineşte scadenţa sau termenul de plată prevăzut de lege”^[1].

Potrivit art. 1 pct. 37 C. pr. fisc. 2015, titlul de creanţă fiscală este actul prin care se stabileşte şi se individualizează creanţa fiscală. Mai departe, conform art. 93 din acelaşi act normativ, creanţele fiscale se stabilesc prin (i) declaraţie de impunere şi (ii) decizie de impunere.

Întrucât la elaborarea Codului de procedură fiscală din 2015, România a beneficiat de suport de specialitate din partea statului german, considerăm oportun să observăm şi modalitatea în care acest stat a reglementat instituţia privind executarea silită în dreptul fiscal. Astfel, potrivit dispoziţiilor coroborate ale art. 249 şi art. 251 C. fisc. german^[2], autorităţile fiscale declanşează procedura de executare silită a creanţelor fiscale „numai în temeiul unei decizii administrative şi numai în măsura în care procedura nu a fost suspendată, în condiţiile Codului de procedură al instanţelor fiscale”.

Reţinem aşadar că în dreptul german titlurile de creanţă nu beneficiază ope legis de caracterul executorial, organele fiscale de executare competente fiind obligate să emită, pe baza tuturor circumstanţelor cauzei, titlul executoriu în baza unei decizii administrative.

Revenind la dreptul naţional, observăm că problematica supusă analizei nu este una nouă, de‑a lungul timpului, fiind aduse critici asupra modului de reglementare a instituţiei.

În legătură cu acestea, judecătorul constituant a statuat că textele legale care atribuie caracterul executoriu titlurilor de creanţă sunt constituţionale, deoarece „procedura executării silite a creanţelor fiscale asigură garanţii suficiente pentru ocrotirea accesului liber la justiţie şi a dreptului la apărare prin însuşi faptul că oferă posibilitatea de a contesta executarea, iar, în cazul admiterii contestaţiei şi desfiinţării titlului executoriu sau a înseşi executării silite, persoanele interesate au dreptul la întoarcerea executării prin restabilirea situaţiei anterioare acesteia”^[3].

Pentru a ajunge la această soluţie, Curtea Constituţională a reţinut, printre altele, că:

‑ Legiuitorul are competenţa constituţională de a stabili modalitatea stingerii creanţelor fiscale prin executare silită, iar regulile privind această procedură sunt stabilite de lege; nu sunt încălcate principiul separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – prevăzut la art. 1 alin. (4) din legea supremă, deoarece cadrul legal general privind executarea silită a creanţelor fiscale nu exclude controlul judecătoresc.

‑ Deşi potrivit dreptului procesual civil, dreptul comun în materie, sunt puse în executare numai titlurile executorii – prin acestea „înţelegându‑se hotărârile executorii, hotărârile definitive, precum şi orice alte hotărâri sau înscrisuri care pot fi puse în executare”^[4] – regula nu se aplică şi în dreptul fiscal, deoarece legiuitorul a atribuit ope legis caracter executoriu titlului de creanţă, nefiind necesară sub aspectul legalităţii verificarea acestuia de către instanţele de judecată.

Din punctul nostru de vedere, deşi nu negăm latitudinea legiuitorului „de a stabili modalitatea stingerii creanţelor fiscale prin executare silită”, competenţa şi procedura de judecată, soluţia la care a ajuns judecătorul constituant, însuşi garantul Constituţiei României, este regretabilă, în principal, pentru următoa­rele argumente juridice:

În primul rând, mecanismul ales de legiuitor prin care acesta conferă libertatea organelor de executare de a aprecia asupra legalităţii unei decizii de impunere, în lipsa unei evaluări obiective ulterioare – astfel cum este regle­mentat în dreptul fiscal german – şi a punerii ei în executare întocmai ca o instanţă de judecată aduce în mod evident atingere principiului statului de drept, care impune respectarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor, cât şi pe cel al securităţii juridice, care solicită, astfel cum s‑a desprins din jurisprudenţa CJUE, o protecţie sporită a pericolului care vine chiar din partea legii.

Ignorând principiile generale de drept, judecătorul constituant a consolidat la nivel jurisprudenţial un mare neajuns al sistemului fiscal românesc, respectiv lipsa de independenţă şi de imparţialitate a reprezentanţilor unui serviciu administrativ fiscal. Această concluzie se întemeiază pe rezultatul obţinut în urma analizei efectuate asupra modului în care a înţeles administraţia fiscală să implementeze principiile democratice, realizată din perspectiva exigenţelor securităţii juridice.

În al doilea rând, a consolida puterea administraţiei fiscale de a declanşa procedura de executare silită imediat de la data expirării termenului de plată al creanţelor fiscale, fără a stabili un termen rezonabil înlăuntrul căruia să se poată verifica chiar şi de către organul de executare fiscală dacă titlurile de creanţă (i.e. declaraţiile de impunere şi deciziile de impunere) respectă toate condiţiile de formă şi de fond prevăzute de lege pentru a putea fi executate, echivalează cu păstrarea în sistemului naţional a mentalităţii învechite, conform căreia în dreptul fiscal raportul juridic este unul de subordonare.

Însă, această soluţie contravine unui stat democratic, bazat pe statul de drept, unde raportul este unul de egalitate, regulă privită evident din perspec­tiva instrumentelor reglementate la care pot apela părţile din raportul juridic fiscal pentru a‑şi asigura toate drepturile recunoscute.

De asemenea, judecătorul constituant a stabilit că simpla împrejurare că legiuitorul a reglementat dreptul contribuabililor de a exercita o cale de atac echivalează de plano cu respectarea art. 21 alin. (3) din Constituţia României, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Or, această interpretare ignoră realităţile practice, fiind de notorietate că în această materie drepturile contribuabililor se realizează cu mare dificultate. În aceste condiţii, este mai mult decât evident că prin aprecierea greşită de către executorul fiscal a îndeplinirii sau nu a condiţiilor necesare punerii în executare, patrimoniul debitorului poate fi afectat în sensul micşorării nejustificate sau al imposibilităţii de reîntregire.

Din punctul nostru de vedere, atât legiuitorul, cât şi judecătorul constituant sunt obligaţi să dea valenţă principiului securităţii juridice, în forma consolidată de dreptul unional, care la rândul său este în contradicţie vădită cu caracterul executoriu ope legis al titlurilor de creanţă, în special, atunci când la nivelul administraţiei fiscale nu sunt asigurate condiţiile de independenţă şi imparţia­litate, similare celor unui judecător. Prin urmare, soluţia la această problematică constă în „confiscarea” instrumentului prin care puterea administrativă poate declanşa imediat şi fără niciun control procedura de executare silită.

Cu această ocazie, dorim să arătăm că nu întotdeauna legiuitorul a înţeles să confere ope legis caracter executoriu titlurilor de creanţă; mai exact, la nivelul anului 2002 administraţia fiscală nu a beneficiat de această prerogativă. Astfel, potrivit art. 47 din O.G. nr. 61 din 29 august 2002 privind colectarea creanţelor bugetare^[5], executarea silită a creanţelor bugetare se realiza numai în temeiul unui titlu executoriu emis potrivit acestui act normativ, neexistând nicio dispoziţie imperativă cu privire la caracterul ope legis al titlurilor de creanţă. Observăm că această variantă a formei de executare silită se aseamănă cu cea din dreptul german, ceea ce ne determină să susţinem că dreptul pozitiv a suferit un regres.