„Wer hütet die Hüter? Cine protejează gardianul Constituției?” (Pe marginea unei recente revizuiri a Constituției Republicii Federale Germania referitoare la Curtea Constituțională Federală)

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

La data de 20 decembrie 2024 a fost publicată Legea de modificare a articolelor 93 și 94 din Legea fundamentală a Republicii Federale Germania, texte referitoare la jurisdicția Curții Constituționale Federale, respectiv, la structura acesteia^[1]. Modificarea a fost generată de o amplă dezbatere în spațiul public referitoare la identificarea unor măsuri de protejare a Curții de influențe politice, în contextul unei situații politice incerte care a condus inclusiv la dizolvarea Parlamentului^[2].

Contextul social-politic ce justifică revizuirea constituțională are în vedere atât o componentă istorică, dar și una de drept comparat. Cum bine este cunoscut la nivelul societății germane, prin lecția istorică a Republicii de la Weimar, o democrație poate fi învinsă prin utilizarea ilegitimă a unor mijloace democratice, iar un instrument prin care se poate realiza aceste lucru poate fi, între altele, și Curtea Constituțională Federală. Tocmai de aceea Constituția ar trebui să conțină acele mecanisme democratice prin care se poate bloca utilizarea ilegitimă, chiar iliberală a unor texte constituționale pentru a înfrânge spiritul Legii fundamentale. Îngrijorarea mediului politic german are în vedere viitoarele alegeri parlamentare anticipate și creșterea în sondaje a partidelor extremiste, în speță Alternative für Deutschland (AfD), (trad. – Alternativă pentru Germania), formațiune politică monitorizată de Oficiul pentru Protecția Constituției, ca organizație suspectată a fi de extremă dreaptă^[3]. Acestei situații i se adaugă și experiența unui scenariu similar în Ungaria și Polonia, sub guverne care au fost demise între timp^[4]. În Polonia, Guvernul național-conservator PiS (Partidul „Lege și Justiție”), care a condus statul între 2015 și 2023, a reorganizat sistemul judiciar polonez și, inclusiv, a fost creată posibilitatea de a controla și sancționa judecătorii. În Ungaria, primul-ministru Viktor Orbán a redus puterile Curții Constituționale imediat după primele sale alegeri și a impus în componența acesteia persoane loiale.

Este clar că un sistem de justiție restructurat pentru a-i afecta independența are un efect stimulator al unor comportamente de guvernare autoritare, iar Curtea Constituțională este un organ politico-jurisdicțional, dimensiunea sa politică fiind dată, pe de o parte, de modul de selecție și numire a judecătorilor, iar cea jurisdicțională, de atribuțiile jurisdicționale ale Curții, deoarece, în fond, aceasta vizează aplicarea și respectarea Constituției, ca document politic și juridic, în egală măsură. Această motivație a revizuirii constituționale la care ne referim explică demersul Parlamentului german.

Întrebările principale avute în vedere în spațiul public au fost: Există posibilitatea ca instanța constituțională să fie protejată de influențe politice dacă, de exemplu, există grupuri mari de partide extremiste în Parlament, care ar putea să-i influențeze deciziile? Cum ar putea fi democrația mai bine protejată de influențe care i-ar afecta substanța și formele de exprimare?

Dezbaterea din Parlament asupra acestor probleme și asupra importanței Curții Constituționale Federale în sistemul jurisdicțional german a pornit de la un laudatio adus instanței constituționale federale pentru întreaga sa activitate, de către ministrul justiției, Dr. Marco Buschmann: „Legea noastră fundamentală, a spus acesta, a intrat în vigoare în urmă cu 75 de ani și, odată cu ea, normele pe baza cărora Curtea Constituțională Federală a putut acționa ulterior. Această instituție a avut o contribuție incredibilă la democrația noastră. Ea este gardianul Constituției. Este scutul protector al drepturilor fundamentale. Dacă luăm în considerare această mare importanță, vă dați seama că ea se află într-o contradicție interesantă cu spațiul mic pe care normele care îi reglementează jurisdicția și componența îl ocupă în textul Constituției. Acest lucru este ușor de explicat. Atunci când părinții fondatori ai Legii fundamentale au pornit la drum, au îndrăznit să experimenteze, deoarece în lume existau puține exemple de instanțe constituționale atât de puternice. Au dorit să reglementeze modul de organizare al Curții printr-o lege simplă, pentru ca, în cazul în care experimentul nu ar fi reușit, doreau să fie capabili să o reajusteze rapid. Totuși, după 75 de ani, putem spune că experimentul a fost un succes. Ne putem exprima respectul și mulțumirile noastre pentru marele succes pe care îl reprezintă Curtea Constituțională Federală, pentru realizările semnificative pe care această Curte le-a avut la succesul democrației noastre” (trad.ns.)^[5].

Din punct de vedere juridic, este nevoie să facem câteva clarificări cu privire la modalitatea de organizare și funcționare a instanței constituționale germane pentru a înțelege mai bine declarația de mai sus. Constituția, Legea fundamentală (Grundgesetz), reglementa activitatea instanței constituționale, până la 20 decembrie 2024, în două articole: art. 93 și art. 94. În art. 93 erau enumerate tipurile de litigii de competența instanței constituționale, cu mențiunea că o lege federală poate atribui Curții Constituționale Federale și alte competențe (art. 93 parag. 3)^[6].

Articolul 94 din Constituție stabilea la primul paragraf: „Curtea Constituțională Federală este formată din judecători federali și alți membri. Jumătate din membrii Curții Constituționale Federale sunt aleși de Bundestag și jumătate de Bundesrat”^[7]. Textul menționa și o interdicție, și anume că judecătorii nu pot fi membri ai Bundestagului, Bundesratului, ai Guvernului Federal sau ai organelor legislative ori executive ale unui land.

Cel de-al doilea paragraf al art. 94 menționa faptul că organizarea și procedura Curții Constituționale Federale sunt reglementate printr-o lege federală care menționează cazurile în care deciziile acesteia au forță de lege (textul s-a păstrat după revizuire, dar a căpătat o renumerotare ca parag. 4 al art. 93). Art. 94 preciza, de asemenea, ca teză finală a parag. 2 că „Legea poate cere ca toate celelalte căi legale de atac să fie epuizate înaintea depunerii unui recurs constituțional și poate prevedea o procedură separată pentru a stabili dacă recursul este acceptat în vederea luării unei decizii” (textul a fost menținut în parag. 5 al art. 93)^[8].

Așadar, dacă Legea fundamentală conține doar două articole privind jurisdicția Curții Constituționale Federale și, respectiv, componența instanței constituționale, alegerea membrilor Curții și statutul judecătorilor constituționali sunt prevederi care se regăsesc detaliate în Legea Curții Constituționale Federale (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG). Dispozițiile acesteia întregesc cadrul constituțional referitor la Curtea Constituțională Federală, reluând, totodată, și anumite dispoziții relevante din Legea fundamentală.

Potrivit legii sale de organizare și funcționare, Curtea Constituțională Federală este compusă din două camere (§ 2.1 din BVerfGG), fiecare alcătuită din opt judecători (§ 2.2 din BVerfGG). Jumătate dintre judecătorii unei camere sunt aleși de Bundestag, iar cealaltă jumătate – de Bundesrat – adică de către adunarea de reprezentare populară și de către reprezentanții landurilor – (§5.1 alin. 1 din BVerfGG). Judecătorii ce urmează să fie numiți din partea Bundesrat-ului sunt aleși direct de acesta (§7 din BVerfGG), în vreme ce judecătorii numiți de Bundestag sunt aleși indirect, de către un comitet elector compus din 12 membri, la rândul lor aleși în baza regulilor de reprezentare proporțională (§6.1 și §6.2 alin. 1 din BVerfGG). Pentru alegerea în comitetul elector și în Bundesrat este necesară o majoritate de două treimi (§6.5 și §7 din BVerfGG). Astfel, niciuna din forțele politice reprezentate în Bundestag nu are perspectiva de a-și impune candidații „proprii”, fiecare grup parlamentar trebuind să-și mobilizeze o largă susținere.

Revizuirea constituțională a celor două articole reprezintă, de fapt, o resistematizare a textelor deja existente la nivelul Legii fundamentale și a legii de organizare a Curții, într-o ordine logică: art. 93 cuprinde dispoziții referitoare la statutul instanței constituționale, modalitatea de alegere a judecătorilor și mandatul acestora, iar art. 94, cuprinde dispoziții referitoare la competența acestei instanțe (care se regăseau în art. 93, în forma anterioară revizuirii).

S-a recurs la această resistematizare deoarece legea Curții Constituționale Federale este o lege federală care poate fi modificată cu votul unei majorități parlamentare simple, în schimb, o modificare a Legii fundamentale necesită o majoritate de două treimi.

Așadar, scopul revizuirii constituționale a fost acela de a îngreuna viitoarele modificări ale organizării și funcționării instanței constituționale prin transferul mai multor reglementări din legea Curții Constituționale Federale în Legea fundamentală. Printre acestea, enumerăm: statutul instanței ca organ constituțional, mandatul judecătorului: 12 ani (fără dreptul de a fi realeși), limita de vârstă pentru judecători: 68 de ani, numărul de judecători: 16; numărul de camere: 2; efectul obligatoriu al hotărârilor Curții asupra autorităților publice; continuarea atribuțiilor oficiale ale judecătorului constituțional căruia i-a expirat mandatul până la alegerea unui succesor; dreptul Curții de a-și stabili prin regulament procedurile interne (autonomie a regulilor de procedură)^[9].

Constituția nu reprezintă doar o garanție a democrației ci, totodată, are rolul de a oferi și mijloacele de prevenire a posibilelor pericole ori provocări în scopul protejării acesteia și a statului de drept, prin includerea în cadrul Legii fundamentale a unor mecanisme de protecție. Un exemplu în acest sens poate fi existența clauzelor de eternitate (Ewigkeitsgarantie), care cuprind o selecție de valori pe care constituantul originar le-a considerat intangibile și, în cadrul stabilirii limitelor revizuirii, restricționează constituantul derivat.

Revizia constituțională din Germania este un semnal al unei democrații în criză care nu mai are încredere în mecanismele proprii de autoreglare și impune necesitatea unor protecții suplimentare pentru a securiza rolul instanței constituționale. Acest mecanism juridic poartă denumirea de „democrație defensivă”.

Conceptul de „democrație defensivă” are o istorie aflată în strânsă legătură cu dezvoltarea constituțională germană și își trage originile din eșecul Republicii de la Weimar. În cursul anilor 1930 și 1940, a apărut ideea popularizată de doi politologi germani exilați, Karl Loewenstein^[10] și Karl Mannheim, potrivit căreia democrațiile trebuie să devină „democrații militante” (streitbare Demokratie) dacă vor să supraviețuiască amenințării de a dispărea în mâinile grupurilor și partidelor politice fasciste și naziste politice. Cei doi autori aveau în vedere întărirea aparatului legislativ al statelor democratice cu instrumente juridice eficace de auto-apărare, pentru a permite limitarea ori chiar restricția severă a drepturilor politice și civile ale actorilor nedemocratici interni, chiar cu riscul și costurile încălcării principiilor constituționale fundamentale^[11]. Firește, teza era salutară în contextul istoric cunoscut, dar în substanța sa și în contextul european contemporan, teza respectivă trebuie privită cu prudență pentru a nu se ajunge la abuzuri.

Mult mai rafinatul concept de „democrație defensivă” (Wehrhafte Demokratie) analizat în perioada mai recentă de Giovanni Capoccia, definește mai degrabă o serie de strategii preventive care „cuprind toate activitățile, fie ele dispoziții formale sau strategii politice, care vizează în mod explicit și direct protejarea sistemului democratic de amenințarea adversarilor săi interni”^[12].

Istoria ne dovedește că, în general, democrațiile au fost confruntate permanent cu atacuri din partea unor partide și grupuri politice care prin mijloace nedemocratice încearcă să își atingă obiectivele, uzurpând puterea. Cum se pot apăra democrațiile liberale în fața adversarilor interni?

Revizuirea constituțională a celor două texte ale Constituției Republicii Federale Germania referitoare la instanța federală de contencios constituțional poate fi un exemplu bun de urmat pentru o viitoare revizuire a Constituției României, în contextul în care decidenți politici, societatea civilă, partidele parlamentare, cetățeni, mijloacele mass-media ridică în mod justificat semne de întrebare asupra independenței Curții Constituționale, politizării acesteia, datorită procedurii de desemnare a judecătorilor constituționali,