UNBR. Punct de vedere privind Proiectul de Lege pentru completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi a Codului de procedură civilă

7.12.2020

Către: Comisia juridică, de disciplină și imunități a Camerei Deputaților

Domnului Președinte Nicușor Halici

Stimate domnule Președinte,

Uniunea Națională a Barourilor din România, cu sediul în Mun. București, Palatul de Justiție, Splaiul Independenței nr. 5, sector 5, cod fiscal: RO4315974, înființată prin Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, cu modificările și completările ulterioare, persoană juridică de interes public (art. 59 alin. 2), vă remite următorul punct de vedere privind Proiectul de Lege pentru completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară și a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă (PLx. 676/2020).

La data de 16.11.2020 a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaților propunerea legislativă pentru completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară și a Legii nr.134/2010 privind Codul de procedură civilă, respectiv  PLx. 676/2020.

Proiectul legislativ a fost fundamentat pe o serie de motive care, în opinia inițiatorului,  au rezultat din activitatea instanțelor de judecată și au împăcat negativ procedura judiciară. Astfel, au fost avute în vedere următoarele motive care au justificat propunerea legislativă concretizată în PLx. 676/2020:

-volumul semnificativ de cereri și căi de atac informe și neinteligibile, cereri cărora nu li se poate identifica natura sau scopul urmărit prin demersul judiciar respectiv;
-existența unor cereri vădit inadmisibile care nu se circumscriu competenței instanței;
-existența unor cereri identice ce au fost examinate anterior și care nu conțin nici un element de noutate;
-angrenarea întregii proceduri judiciare pentru cererile mai sus-menționate, cu impact în planul timpului alocat unor asemenea demersuri, cu consecința generării unor costuri bugetare însemnate;
-o încărcare excesivă a instanțelor cu aceste cereri informe sau neinteligibile, cu impact în planul soluționării proceselor într-un termen optim și previzibil.

Este evident că aspectele inserate în expunerea de motive a propunerii legislative analizate sunt reale, impactul acestora fiind considerabil atât la nivelul celerității procedurii judiciare, cât și cu privire la augmentarea cheltuielilor bugetare aferente unor asemenea situații. De asemenea, este oportun a se căuta mecanisme și proceduri legale pentru diminuarea consecințelor unor asemenea cereri informe sau neinteligibile. Pe de altă parte însă, orice proiect legislativ în această materie ce urmează a deveni lege este necesar a fi, pe de o parte, constituțional și, pe de altă parte, apt să aducă un plus din perspectiva dreptului la apărare și a garanțiilor procesuale.

Prezenta analiza va antama atât aspecte de oportunitate ale actului legislativ, cât și de constituționalitate, prin raportare la jurisprudența relevantă a Curții Constituționale.

Deși în expunerea de motive au fost avute în vedere „cereri și căi de atac informe” adresate instanțelor de judecată, PLx. 676/2020 propune o nouă reglementare numai în materie civilă, la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție și a instanțelor judecătorești competente să judece căi de atac, respectiv sunt avute în vedere  cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepția celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și căile de atac înregistrate pe rolul instanțelor, respectiv căile de atac înregistrate pe rolul celorlalte instanțe judecătorești (judecătorii, tribunale, curți de apel). Astfel, propunere legislativă analizată impune o dublă modificare legislativă:

1. în planul Legii  nr. 304/2004 – privind organizarea judiciară, inserându-se un art. 26¹, după art. 26 în Capitolul referitor la ÎCCJ, în concret cu privire la competența instanței supreme
2. în planul NCPC, propunându-se introducerea art. 456¹, după art. 456 NCPC, respectiv în dispozițiile generale privind căile de atac.

Prin art. I al PLx. 676/2020 au fost enumerate cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepția celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție. Având în vedere că a fost exclusă materia penală, prin raportare la competența legală a acestor secții, sunt avute în vedere următoarele cereri în materie civilă:

– recursurile împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel și a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege, precum și recursurile declarate împotriva hotărârilor nedefinitive sau a actelor judecătorești, de orice natură, care nu pot fi atacate pe nicio altă cale, iar cursul judecății a fost întrerupt în fața curților de apel (prin raportare la competența în materie civilă a Secțiilor enumerate – art. 21 alin. 1 din Legea nr. 304/2004)
– cererile de strămutare, pentru motivele prevăzute în codurile de procedura civilă și conflictele de competenta, în cazurile prevăzute de lege (art. 23 alin. 1 din Legea nr. 304/2004 – tot în materie de competență a Secțiilor)
– cauzele în materie disciplinară potrivit legii (este avută în vedere răspunderea disciplinară a magistraților) și recursurile împotriva hotărârilor de respingere a cererilor de sesizare a Curții Constituționale, pronunțate de un alt complet de 5 judecători (art. 24 din Legea nr. 304/2004 – competența în materie civilă a Completului de 5)
– sesizările privind schimbarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție și sesizarea Curții Constituționale pentru controlul constituționalității legilor înainte de promulgare (art. 25 din Legea nr. 304/2004 – competența Secțiilor Unite).

Din analiza acestor posibile cereri ce intră în competența Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepția celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție rezultă următoarele concluzii:

– existența unor cereri informe, neinteligibile, vădit nefondate, informe gramatical, etc. este posibilă în cazul recursurilor în materie civilă, cererilor de strămutare, căilor de atac în materie disciplinară, ceea ce poate justifica oportunitatea adoptării proiectului legislativ reprezentat de PLx. 676/2020.
– aceste cereri informe, neinteligibile, vădit nefondate, informe gramatical, etc. sunt imposibil să apară sau, în opinia noastră, nu cred că au existat în practica judiciară în cazul conflictelor de competență, sesizărilor privind schimbarea jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție și sesizarea Curții Constituționale pentru controlul constituționalității legilor înainte de promulgare, ceea ce ar determina o revizuire a textului propunerii legislative. În acest sens considerăm că ar trebui avute în vedere cererile pe care părțile le pot adresa acestor Secții ale ÎCCJ și nu orice cereri care ar intra în competența acestora (expresia propusă „cereri înaintate” ar putea fi înlocuită cu expresia „cereri înainte de pârți” pentru rigoarea textului legislativ).

Nu este foarte clar dacă termenul de „cereri” se referă la cereri introductive, petiții sau de sesizare (puțin probabil de a exista la nivelul ÎCCJ, având în vedere că aceasta nu judecă, în materie civilă, în primă instanță) sau la cereri privitoare la căi de atac (recurs, revizuire, contestație în anulare.)

Atât din analiza art. I, cât și art. II din PLx. 676/2020 rezultă că se consacră o nouă formă de respingerea a unei cereri, forma care nu exista în conceptele procesului civil, fiind similară fazei urmării penale: „clasarea” atât a cererii, cât și a căii de atac. Având în vedere că soluția de clasare este consacrată la nivelul unei faze a procesului penal (urmărirea penală și nu pentru faza judecății penale unde există achitarea), poate s-ar impune ca soluția legislativă să fie reprezentata de  un „fine de neprimire” sau eventual, nulitatea unor asemenea cereri^[1].

Din art. 26¹ al PLx. 676/2020, text legal ce se propune a fi inserat în Legea nr. 304/2004 (în materia referitoare la competența ÎCCJ), se desprinde ideea că cererile înaintate Secției I civile, Secției a II-a civile, Secției de contencios administrativ și fiscal, Completurilor de 5 judecători, cu excepția celor formulate în materie penală, sau Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, se înregistrează pe rolul instanței, însă nu se repartizează aleatoriu și se clasează, dacă: a) sunt informe sau au caracter ori conținut vădit șicanator sau denigrator; b) nu se circumscriu în mod evident competenței secției, completurilor de 5 judecători sau Secțiilor Unite, astfel cum aceasta este expres reglementată de lege, respectiv, apelurile sau recursurile declarate împotriva hotărârilor în privința cărora legea prevede expres că nu sunt supuse unei asemenea căi de atac, recursurile declarate împotriva hotărârilor definitive ori căile de atac exercitate împotriva hotărârilor care, în exprimarea legii, sunt date fără cale de atac sau nu supuse niciunei căi de atac; c) sunt în mod esențial identice cu o cerere examinată anterior și nu conțin elemente noi față de cererea anterioară.

Din modalitatea de reglementare și finalitatea urmărită rezultă că se instituie, în realitate, un „filtru” la nivelul ÎCCJ cu privire la aceste cereri, chiar dacă cu o sferă de aplicare restrânsă. Procedura filtrului a existat în Noul Cod de procedură civilă, fiind un veritabil mijloc de degrevare a instanței supreme, model, de altfel, întâlnit în legislația multor țâri europene. Din păcate, ca urmare a intervenirii Curții Constituționale cu privire la această procedura a filtrului de la ÎCCJ, art. 493 alin. 5 NCPC a fost abrogat și ulterior  procedura filtrului,  prin art. I pct. 56 din Legea nr. 310/2018, a fost abrogată. Procedura filtrului, așa cum a fost inițial reglementată în NCPC, a fost considerată neconstituțională prin Decizia nr. 839/2015 a CCR (Monitorul Oficial, Partea I nr. 69 din 01 februarie 2016), invalidându-se art. 493 alin. 5 NCPC. În acest sens, este util prezentului demers să arătăm care au fost motivele pentru care CCR a declarat neconstituțional art. 493 alin. 5 NCPC:  în privința caracterului „vădit nefondat”, respingerea recursului poate fi făcută doar cu verificarea unor elemente ce vizează fondul cauzei. Or, verificarea fondului cauzei, în scopul aprecierii caracterului vădit nefondat al recursului, presupune verificarea legalității hotărârii atacate, completul de filtru fiind obligat să se pronunțe asupra fondului motivelor de casare invocate, ceea ce excedează procedurii admiterii în principiu. Sintagma „vădit nefondat” se situează astfel în sfera fondului cauzei; Curtea reține că respingerea recursului pentru motivul că este vădit nefondat presupune examinarea în fond a acestuia, implicând analizarea unor aspecte care vizează temeinicia solicitării care face obiectul recursului; or, procedura examinării admisibilității recursului trebuie să vizeze doar aspecte pur formale; prin decizia pronunțată, în acest caz, fără citarea părților și fără posibilitatea exercitării unei căi de atac împotriva ei, Curtea apreciază că părțile nu își pot realiza dreptul la apărare și la dezbateri contradictorii, fiind încălcat, astfel, dreptul la un proces echitabil. Astfel, jurisprudența Curții Constituționale se plasează pe coordonatele unui proces guvernat de principiile contradictorialității, al oralității procedurii și al transparenței actului de justiție, asigurându-se, în acest fel, încrederea cetățeanului în modul de realizare a acestuia; justiția nu trebuie să fie una ascunsă, secretă, din contră, ea trebuie să asigure participarea efectivă a părților în vederea realizării în mod plenar a actului de justiție. Legiuitorul trebuie să stabilească, desigur, într-un mod restrictiv motivele în temeiul cărora actul de justiție s-ar realiza fără participarea părților, însă atunci când sunt dezbătute chestiuni de fond ale pricinii, acesta nu are îndreptățirea constituțională de a reglementa o procedură care să nu implice posibilitatea părților de a-și prezenta punctele de vedere, susținerile sau cererile. Numai în acest mod poate fi asigurată accesibilitatea procedurii judiciare pentru părți.

Având în vedere decizia CCR mai sus-menționată, opinăm că nu este închisă opțiunea legiuitorului de a adopta / readopta o procedură de filtru, cel puțin la nivelul instanței supreme, însă orice procedură de acest fel trebuie să respecte regulile trasate de Decizia CCR nr. 839/2015 pentru a se asigura constituționalitatea acesteia.

Primul caz de clasare se referă la faptul că respectivele cereri sunt informe sau au caracter ori conținut vădit șicanator sau denigrator. Cazul enunțat nu ar trebui să vizeze nici condițiile de formă, nici condițiile de fond a unor asemenea cereri, ci numai aspecte „extrinseci” domeniului juridic : cereri care nu pot fi citite sau deslușite (informe), cereri vădit șicanatoriii, cereri denigratoare (care nu urmăresc un interes legitim). Menționăm faptul că, potrivit unei bogate jurisprudențe a CCR, textul legal, pentru a fi constituțional, în raport cu art. 1 din Constituție, trebuie să fie clar, predictibil și previzibil la aplicare, respectiv necontradictoriu. Propunerea legislativă de la art. 26¹ alin. 1 lit. a nu îndeplinește, cel puțin în parte, aceste condiționalități:

– termenul de „inform” nu este foarte clar – se referă la cereri care nu ar fi juridice sau la cereri care nu îndeplinesc condițiile de formă prevăzute de lege? Neclaritatea termenului ar putea implica o practică neunitară și poate discreționară, putând fi în contradicție și cu Decizia CCR nr. 839/2015 dacă ar implica o cercetare a elementelor obligatorii ale cererii / căii de atac. Pentru aceste aspecte „informe” există și sancțiunea nulității cererii.
– expresia „conținut vădit șicanator” nu este foarte clară și poate atrage o neconstituționalitate sub aspectul caracterului predictibil și previzibil al normei legale. Acest conținut „vădit șicanator” poate avea o componentă peiorativă ce nu își are locul în cazul unui demers judiciar sau poate implica o exercitare abuzivă a unui drept procesual. În acest din urmă caz cercetarea unui eventual abuz de drept procesual nu se poate regăsi, din punct de vedere constituțional,  în procedura necontradictorie a filtrului. Abuzul de drept procesual este sancționabil potrivit Codului de procedură civilă prin sancțiuni în plan procesual, al amendei judiciare și în planul despăgubirilor civile (însă cu parcurgerea unei proceduri contradictorii).
– aspectele „sicanatorii și denigratorii” sunt deja sancționabile în Codul de procedură civilă, respectiv prin amendă judiciară potrivit art. 188 NCPC.
– textul legal propus nu este clar și cu privire la următoarea ipoteză : o cerere, în același timp, are și caracter vădit șicanatoriu sau este denigratoare, dar este și formal, în regulă, cu privire la conținutul său. Ce sancțiune se va aplica în acest caz? Clasarea? (de exemplu este o cerere de recurs motivată corespunzător, eventual admisibilă,  dar care cuprinde și pasaje denigratoare la adresa părții adverse sau a instanței). Acest „mixt” nu este reglementat și poate ridica probleme de practică neunitară.

Al doilea caz de clasare se referă la cereri care nu se circumscriu în mod evident competenței secției, completurilor de 5 judecători sau Secțiilor Unite, astfel cum aceasta este expres reglementată de lege, respectiv, apelurile sau recursurile declarate împotriva hotărârilor în privința cărora legea prevede expres că nu sunt supuse unei asemenea căi de atac, recursurile declarate împotriva hotărârilor definitive ori căile de atac exercitate împotriva hotărârilor care, în exprimarea legii, sunt date fără cale de atac sau nu supuse niciunei căi de atac. Textul legal propus vizează două paliere:

1. primul impune o analiză de competență a secției respective
2. al doilea impune o analiză a admisibilității căii de atac.

Considerăm că ambele aspecte trebuie analizate în cadrul unei proceduri contradictorii și nu printr-un mecanism unilateral care se finalizează cu clasarea. Competența / necompetența secției și admisibilitatea / inadmisibilitatea căii de atac nu sunt aspecte „pur formale” care ar putea face obiectul unei proceduri de filtru așa cum a statuat Decizia CCR 839/2015. Mai mult decât atât, cuvântul „evident” folosit cu privire la necompetență este relativ, nefiind criterii de individualizare, context în care legea nu este clară și previzibilă. În opinia noastră, textul legal, așa cum a fost propus, este pretabil la argumente solide de neconstituționalitate,  nefiind în ipoteza unui proces guvernat de principiile contradictorialității, al oralității procedurii și al transparenței actului de justiție, asigurându-se, în acest fel, încrederea cetățeanului în modul de realizare a acestuia (Decizia CCR nr. 839/2020).

Totodată, nu în toate cazurile enumerate în propunerea legislativă ar fi evident și clar că există o inadmisibilitate a căii de atac, ceea ce ar impune, fără discuții, clasarea respectivei căi de atac (de exemplu în situația cererilor evaluabile / neevaluabile în bani).

Al treilea caz de clasare se referă la ipoteza cererilor care sunt în mod esențial identice cu o cerere examinată anterior și nu conțin elemente noi față de cererea anterioară. Acest caz al identității de cereri poate să atragă o inadmisibilitate sau chiar o respingere ca nefondată, dar aceste sancțiuni pot fi pronunțate numai în urma unei dezbateri contradictorii. O cerere care este în mod esențial identică cu o cerere examinată anterior poate implica și o problemă de autoritate de lucru judecat, aspect care în mod obligatoriu ar trebui tranșat într-o procedură contradictorie, în sens contrar textul legal fiind neconstituțional. De asemenea, textul legal nu este previzibil și predictibil ceea ce îl va face dificil la aplicare, cu consecințe în planul declarării sale ca neconstituțional.

Este evident că argumentele faptice statistice și de impact bugetar enunțate în expunerea de motive justifică pe deplin gândirea unei proceduri legale flexibile, rapide de sancționare a unor asemenea cereri informe sau inteligibile, chiar instituire unei proceduri veritabile de filtru. Este la fel de adevărat că jurisprudența CCR în materie de filtru nu a închis definitiv ideea unui filtru, legiuitorul putând regândi acest mecanism. Însă orice reglementare în domeniu a trebui să fie și constituțională pentru a-și atinge scopul, respectiv degrevarea instanțelor.

În ceea ce ne privește, opinăm că este util un filtru, cel puțin în cazul recursurilor la nivelul instanței supreme, procedură care să înlăture toate aspectele de neconstituționalitate reținute de Decizia CCR nr. 839/2015, dar un filtru nu înseamnă neapărat o procedură în sine, ci poate veni si din impunerea unor garanții de profesionalism în privința redactării cererilor. În acest context, trebuie redeschisă, discutată și readoptată soluția legislativă care impune reprezentarea obligatorie a avocatului pentru faza recursului, cel puțin la nivelul ÎCCJ. Este adevărat că prin Decizia CCR nr. 462/2014 au fost declarate neconstituționale dispozițiile din Codul de procedură civilă cu privire la mențiunile ce decurgeau din obligativitatea formulării și susținerii cererii de recurs prin avocat. Însă, această obligativitate poate fi reiterată legislativ, împreună cu o procedură de filtru, putând fi o opțiune legislativă constituțională dacă se va regla și completa și legislația referitoare la ajutorul public judiciar (amintim faptul că declararea neconstituțională a obligativității reprezentării prin avocat a fost pronunțată prin raportare la lipsa unor mecanisme reale și rapide în legislația ajutorului public judiciar care să asigure un veritabil acces la justiție^[2]).

Considerăm că instituirea procedurii de filtru și reglementarea obligativității reprezentării prin avocat în faza recursului ar putea să diminueze, în mod considerabil, numărul mare de recursuri informe, inteligibile, greșite din punct de vedere gramatical sau care ar avea conținut șicanatoriu ori denigrând și implicit ar asigura o degrevare importantă a instanței supreme. Depășirea aspectelor de neconstituționalitate reținute în deciziile Curții Constituționale anterioare este posibila prin reevaluarea sistemului de ajutor public judiciar în faza cailor de atac, astfel încât să permită accesul unui segment mult mai larg de persoane decât cel permis prin plafoanele restrânse ale actualului regim prevăzut de O.U.G. nr.51/2008.

Prin art. II al PLx. 676/2020  se propune și modificarea Codului de procedură civilă, prin introducerea art. 465¹, cu preluarea identică a celor trei cazurilor de clasare incidente pentru ÎCCJ (redate ca atare prin art. I din PLx. 676/2020). În consecință, analiza și concluziile expuse anterior rămân valabile, în mod corespunzător.

În plus, prin introducerea art. 465¹ în Codul de procedură civilă, se va reglementa în materia dispozițiilor generale cu privire la căile de atac în procesul civil, sens în care soluția de clasare se va aplica atât căilor de atac de reformare (apel, recurs), cât și căilor de atac de retractare (contestație în anulare, revizuire). Așadar, va exista această procedură de „filtru” la toate instanțele judecătorești (judecătorii, tribunale, curți de apel; de primă instanță, instanțe de apel, instanțe de recurs).

În fine, învederăm și un alt aspect de neclaritate și nepredictibilitate în privința propunerii legislative analizate. Astfel, în cazul cererilor și căilor de atac înaintate ÎCCJ, prin art. I alin. 3 se conferă și o competență de a dispune repartizare aleatorie a acestor cereri conducerii administrative a instanței: în situația în care vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție sau, după caz, președintele secției apreciază că cererea nu se încadrează în ipotezele prevăzute la alin. (1), dispune, prin rezoluție, repartizarea aleatorie a cauzei, care se va efectua la data semnării rezoluției. Rezoluția prin care se dispune repartizarea aleatorie nu este supusă niciunei căi de atac administrative sau judiciare, se întocmește într-un singur exemplar și se atașează la dosarul format.” Analizând norma evocată, ar putea fi avute în vedere următoarele considerente:

– cine va constata clasarea acestor cereri (informe, inteligibile etc.) având în vedere că acestea nu se repartizează aleatoriu (art. 26¹ alin. 1 din PLx. 676/2020)?
– s-ar putea înțelege, printr-o interpretare per a contrario, că soluția clasării s-ar dispune de vicepreședintele ÎCCJ sau președinții de secții, având în vedere că aceștia pot dispune și repartizarea aleatorie?
– în cazul clasării există vreo cale de atac?

Aceste elemente de incertitudine pot determina o eventuală neconstituționalitate a proiectului de lege prin raportare la art.1 din Constituție.

Dacă în cazul cererilor adresate ÎCCJ există această competență orientată către conducerea administrativă a instanței supreme, în cazul căilor de atac de la celelalte instanțe (art. 465¹) nu a mai fost reglementată sau partajată o asemenea competență și nici nu există o mențiune cu privire la nerepartizarea aleatorie a unor asemenea căi de atac (se prevede numai că „se clasează”).

Pentru claritatea textului legal și predictibilitatea acestuia opinăm să s-ar impune o reglementare similară a celor două ipoteze de lucru.

Vă rugăm să dați curs solicitării noastre.

Vă mulțumim!

Cu deosebită considerație,

Președintele UNBR

Av. dr. Traian-Cornel Briciu

Sursa informației

🔔Vezi și UNBR. Ordinea de zi a ședinței Comisiei Permanente din 18 decembrie 2020