Tipologia dreptului de preempțiune reglementat de Legea nr. 17/2014 în materia executării silite atipice a promisiunii de contract

 

---

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

🔑Vreau cont PREMIUM!

---

---

 

Corpus

Cu ocazia publicării precedentului studiu dedicat promisiunii de contract în revista „Dreptul”, a fost prefațată necesitatea completării sale cu problematica dreptului de preempțiune, în special cel reglementat prin Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului^[1].

După o scurtă prezentare a scopului reglementării dreptului de preempțiune reglementat de Legea nr. 17/2014, vor fi analizate următoarele aspecte punctuale în prezentul studiu: domeniul de aplicare al Legii nr. 17/2014; aplicarea în timp a Legii nr. 17/2014; procedura care asigură exercitarea dreptului de preempțiune de către preemptori; remediile existente în situația exercitării judiciare a dreptului de preempțiune de către preemptor. Restul aspectelor relative la clasele de preemptori și modul în care organele administrației publice locale sau centrale procedează, în concret, la aplicarea Legii nr. 17/2014 nu vor fi avute, de principiu, în vedere, incidentele în emiterea actelor administrative/efectuarea operațiunilor administrative fiind soluționate de secțiile de contencios administrativ de la nivelul tribunalelor.

1. Scopul reglementării

Pentru o descriere sumară a scopului acestei legi, se va recurge la analiza jurisprudenței Curții Constituționale a României în domeniu. Relevant este, în acest context, paragraful nr. 17 din Decizia nr. 175/2019^[2], de respingere a excepției de neconstituționalitate a art. 3-5 și 9 din Legea nr. 17/2014, conform căruia „Curtea reține că, potrivit Legii nr. 17/2014, înstrăinarea, prin vânzare, a terenurilor agricole situate în extravilan se face cu respectarea condițiilor de fond și de formă prevăzute de Codul civil și a dreptului de preempțiune al coproprietarilor, arendașilor, proprietarilor vecini, precum și al statului român, prin Agenția Domeniilor Statului, în această ordine, la preț și în condiții egale, precum și dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la art. 3, 4 și 9 din lege. Scopul acestei legi îl constituie asigurarea securității alimentare, protejarea intereselor naționale și exploatarea resurselor naturale, în concordanță cu interesul național; stabilirea unor măsuri privind reglementarea vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan; comasarea terenurilor agricole în vederea creșterii dimensiunii fermelor agricole și constituirea exploatațiilor viabile economic. În aceste condiții, astfel cum s-a reținut în jurisprudența Curții Constituționale în materie, în ceea ce privește transferul dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole extravilane, se creează în sarcina vânzătorilor și a cumpărătorilor obligația de a respecta cadrul legal în vigoare la data transferului dreptului de proprietate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 38 din 3 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 19 martie 2015, paragrafele 23 și 24)”.

2. Domeniul de aplicare al Legii nr. 17/2014

 Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, în forma anterioară modificării survenite prin art. I din Legea nr. 116/2024^[3], „terenurile agricole situate în intravilan nu intră sub incidența prezentei reglementări”.

Pentru o clarificare necesară, legiuitorul a intervenit prin art. I din Legea nr. 116/2024, stabilindu-se că „terenurile agricole situate în intravilan și terenurile care formează un singur imobil, identificat printr-un singur număr cadastral, compuse parțial dintr-o suprafață majoritară aflată în intravilan, cu categoria de folosință curți-construcții, și parțial în extravilan, cu destinație agricolă, nu intră sub incidența prezentei reglementări”.

Prin urmare, de principiu, doar terenurile agricole situate în extravilan au fost avute în vedere de legiuitor la momentul instituirii dreptului de preempțiune.

Concluzia decurge și din analiza prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, care stabilește că „înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan (s.n. – P.M.) se face cu respectarea condițiilor de fond și de formă prevăzute de Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, și a dreptului de preempțiune, la preț și în condiții egale cu cele prevăzute în ofertă (…)”.

De asemenea, potrivit art. 20 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, „dispozițiile prezentei legi nu se aplică înstrăinărilor între coproprietari, soți, rude până la gradul al treilea, inclusiv și afini până la gradul al treilea, în situația în care proprietarul terenului nu a solicitat afișarea unei oferte de vânzare la primărie”.

3. Aplicarea în timp a Legii nr. 17/2014

În forma inițială a Legii nr. 17/2014, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 prevedea că „prevederile prezentei legi nu se aplică antecontractelor și pactelor de opțiune care au fost autentificate la notariat anterior intrării în vigoare a acesteia”.

Soluția normei tranzitorii se corela cu prevederile art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, în forma inițială, care stipula că „în toate cazurile în care se solicită, în conformitate cu art. 1.669 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, pronunțarea unei hotărâri judecătorești care ține loc de contract de vânzare-cumpărare, este necesar ca antecontractul să fie încheiat în formă autentică (…)”.

La rândul său, soluția legislativă prevăzută de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 era o preluare a celei prevăzute de art. 24 alin. (5) din Legea nr. 7/1996^[4], modificat prin art. VII ind. 5 din Legea nr. 127/2013, care prevedea, la acel moment, că „promisiunea de a încheia un contract având ca obiect dreptul de proprietate asupra imobilului sau un alt drept real în legătură cu acesta și actele de alipire și dezlipire a imobilelor înscrise în cartea funciară se încheie în formă autentică, sub sancțiunea nulității absolute”. Însă această soluție a fost abrogată la câteva luni distanță, prin art. II din Legea nr. 221/2013, în orice caz înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 17/2014, așa încât pare inexplicabilă forma inițială a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

La prima modificare a Legii nr. 17/2014, art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 a fost modificat prin art. II pct. 2 din Legea nr. 68/2014^[5], după cum urmează: „în toate cazurile în care se solicită pronunțarea unei hotărâri judecătorești care ține loc de contract de vânzare-cumpărare, acțiunea este admisibilă numai dacă antecontractul este încheiat potrivit prevederilor Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, și ale legislației în materie, precum și dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la art. 3, 4 și 9 din prezenta lege, iar imobilul ce face obiectul antecontractului este înscris la rolul fiscal și în cartea funciară”.

Însă nu a fost modificat (și) art. 20 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, așa încât situația juridică a promisiunilor încheiate în formă neautentificată, care nici nu au fost avute în vedere, inițial, de Legea nr. 17/2014, a rămas nereglementată de normele tranzitorii ale legii speciale, urmând a se aplica imediat legea nouă în privința acestora, spre diferență de situația promisiunilor autentificate, în privința cărora se aplica legea nouă doar dacă acestea se încheiau după intrarea sa în vigoare.

În acest context produs de intervenirea Legii nr. 68/2014, Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțional art. 20 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, prin Decizia nr. 755/2014^[6], în partea referitoare la exceptarea de la aplicarea Legii nr. 17/2014 a antecontractelor autentificate la notariat anterior intrării în vigoare a acesteia. Deși Curtea s-a aplecat în motivare pe existența unei rațiuni obiective și rezonabile a tratamentului diferit aplicat celor două tipuri de promisiuni, în realitate, a fost vorba despre un șir de necorelări legislative. Abia prin art. I pct. 17 din Legea nr. 175/2020[7] a fost abrogată norma tranzitorie declarată anterior ca neconstituțională, cu o întârziere de peste 5 ani de la momentul publicării în Monitorul Oficial a Deciziei nr. 755/2014.

Astfel, văzând și excursul de drept intertemporal al Curții Constituționale a României de la paragraful nr. 19 din Decizia nr. 755/2014, urmează a se aplica imediat legea nouă tuturor promisiunilor încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014 (pentru cele autentificate) și a Legii nr. 68/2014 (pentru cele neautentificate), apreciindu-se că verificarea condițiilor de validitate ale vânzării preconizate se analizează la momentul pronunțării hotărârii care ține loc de contract.

În acest context, trebuie subliniat că și reciproca este valabilă. Astfel, dacă, între timp, se schimbă în situația de fapt/de drept un element care ar fi condus la aplicarea Legii nr. 17/2014 până la data pronunțării hotărârii care ține loc de contract, acesta trebuie luat în considerare și valorificat ca atare. De exemplu, o abrogare a Legii nr. 17/2014 în tot/în partea nerespectată de promitentul-reclamant va conduce la analiza cererii sale fără luarea în considerare a legii de drept material care nu mai este în vigoare la data pronunțării hotărârii. Totodată, o modificare a situației juridice a terenului, care ar sustrage situația juridică de la aplicarea Legii nr. 17/2014, trebuie valorificată ca atare. În acest sens, prin sentința civilă nr. 10549/14.10.2021 pronunțată de Judecătoria Sectorului 2 București în dosarul nr. 19520/300/2020 (nepublicată), s-a respins ca neîntemeiată cererea formulată, apreciindu-se că terenurile care fac obiectul promisiunii de vânzare sunt agricole extravilane, care trebuiau, astfel, înscrise în cartea funciară, iar, în legătură cu situația juridică a acestora, trebuia respectat dreptul de preempțiune reglementat de Legea nr. 17/2014.

Prin decizia civilă nr. 1911A/05.08.2022 pronunțată de Tribunalul București în același dosar (nepublicată), s-a admis apelul și s-a anulat în tot hotărârea, consecința fiind de admitere a cererii principale. Relevante sunt următoarele considerente ale Tribunalului București: că toate condițiile pentru pronunțarea hotărârii care ține loc de contract se analizează prin raportare la data pronunțării hotărârii; în speță, prin Hotărârea privind aprobarea Planului Urbanistic General al (…), județ (…), nr. (…), s-a dispus schimbarea categoriei terenului agricol, din intravilan, în extravilan (credem că a fost doar o eroare de redactare a instanței de apel – s.n. P.M.), așa încât s-a apreciat că nu mai este incidentă Legea nr. 17/2014 sub cele două aspecte, respectiv că dreptul ar trebui intabulat și că ar trebui respectat dreptul de preempțiune.

4. Procedura de exercitare a dreptului de preempțiune

Din analiza practicii de la nivelul Judecătoriei Sectorului 2 București a rezultat existența unui singur dosar care a implicat incidența Legii nr. 17/2014 și în care acțiunea a fost admisă, corelativ respectării procedurii administrative. În rest, în toate dosarele în care urma a se aplica Legea nr. 17/2014, ori au fost anulate pe art. 200 alin. (4) C.proc.civ., ori au fost respinse pentru neîndeplinirea condițiilor de exercitare a dreptului de preempțiune. În niciunul nu a fost aplicat mecanismul mandatului judiciar instituit inițial prin Decizia nr. 24/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept^[8]. Totodată, nu a fost regăsit, utilizând filtrele specifice de căutare în aplicația informatică ECRIS, care deservește activitatea instanțelor judecătorești, vreun dosar având ca obiect obligație de a face – autorizare obligație de a face, în temeiul art. 1528 alin. (1) C.civ. – care să vizeze obligarea promitentului-vânzător, proprietar al bunului, să asigure demararea și urmarea procedurii de respectare a dreptului de preempțiune prevăzut de Legea nr. 17/2014.

La acest moment, se vor prezenta, punctual, aspectele esențiale care conduc la exercitarea dreptului de preempțiune, urmând ca aplicarea lor să fie corelată cu prezentarea situației de fapt din dosarul anticipat. Menționăm că tot ce va fi expus în continuare nu va fi aplicabil în privința ofertelor de vânzare înregistrate până la data de 13.10.2020, în privința cărora se aplică procedura simplificată prevăzută de O.U.G. nr. 203/23.11.2020^[9]. Astfel, cele expuse au în vedere forma în vigoare a Legii nr. 17/2014, cu modificarea survenită la 30.06.2022.

Legea nr. 17/2014 debutează cu prezentarea scopurilor legii (art. 1) și cu indicarea obiectului terenurilor care fac obiectul reglementării [art. 2 alin. (1)]. Ulterior, se indică categoriile specifice de terenuri agricole extravilane, în cazul cărora este necesar un aviz specific al Ministerului Apărării Naționale sau al Ministerului Culturii [art. 3 alin. (1) și (4)]^[10].

Art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 indică categoriile de preemptori, conform rangurilor. Se observă că urmare a ultimelor două modificări, din 13.10.2020 și 30.06.2022, categoriile au devenit mai diverse, mergându-se până la rangul nr. VII. De asemenea, se delimitează operațiunea juridică ce impune, pentru încheierea sa valabilă, respectarea dreptului de preempțiune, anume vânzarea. Printr-o interpretare per a contrario, s-a decis, exemplificativ, prin Decizia nr. 58/2022 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept^[11], că nu este necesară respectarea dreptului de preempțiune prevăzut de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 la încheierea unei convenții având ca obiect înstrăinarea posesiei asupra unui teren agricol din extravilan. Se observă că legiuitorul a reglementat exclusiv un mecanism de exercitare ex ante a dreptului de preempțiune, fără a impune, ca în dreptul comun, reprezentat de art. 1732 alin. (3) C.civ., plata prealabilă a prețului/consemnarea sa la dispoziția vânzătorului de către preemptor^[12].

Suplimentar dreptului de preempțiune, art. 4¹ alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014 instituie reguli de înstrăinare a imobilelor către persoanele fizice/juridice care nu au calitatea de preemptor, în caz de neexercitare a dreptului de preempțiune de către preemptori. Art. 4 ind. 1 alin. (3) din Legea nr. 17/2014 folosește expresia potențial cumpărător, care are obligația purtării unei corespondențe cu primăria, în termen de 30 de zile de la expirarea termenului stabilit de art. 6 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 pentru menținerea ofertei la dispoziția preemptorilor. Abia după ce nu există un potențial cumpărător vânzarea se poate face liber, în condițiile prezentei legi, adică către persoanele indicate la art. 2 alin. (2) sau alin. (3) din Legea nr. 17/2014, pentru cele din urmă în condițiile tratatelor internaționale, pe bază de reciprocitate.

Art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 are în vedere situația pronunțării unei hotărâri care ține loc de contract și indică obligația instanței în a verifica respectarea dreptului de preempțiune reglementat de acest act normativ. Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 este un text care pune în aplicare, în parte, soluția imaginată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 24/2016. Astfel, în baza hotărârii instanței, de acordare a mandatului judiciar în favoarea promitentului-cumpărător, acesta se poate adresa primăriei, care înștiințează Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sau structurile teritoriale ale acestuia, pentru emiterea unui proces-verbal privind derularea procedurii, care constituie probă în litigiul de fond având ca obiect pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract și care atestă diligențele depuse de promitentul-cumpărător în acest sens.

Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 instituie excepția de la regulile din Codul civil referitoare la modul de notificare a preemptorilor. În realitate, se creează un mecanism fictiv de comunicare, prin afișare la primărie, care este mult mai greoi și ineficient decât regula comunicării directe, instituită de Codul civil. De aceea, art. 6 alin. (6) din Legea nr. 17/2014 instituie, în sarcina primăriei, (și) obligația de notificare a înregistrării ofertei de vânzare, neîndeplinirea acestei obligații de către Primărie nefiind însă însoțită de nicio sancțiune, cât timp termenul de 45 de zile lucrătoare se corelează cu cel de afișare, nefiind în vreun fel legat de comunicarea efectivă a ofertei către preemptori.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 indică modul în care se poate accepta oferta de către preemptori. Conform art. 7 alin. (7) din Legea nr. 17/2014, structura centrală sau structurile teritoriale ale Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale analizează îndeplinirea condițiilor acceptării provenite de la preemptor, așa încât Primăria are doar rolul de „poștă” între actorii implicați în operațiune.

Art. 9 din Legea nr. 17/2014 reglementează tipurile de avize finale necesare pentru încheierea contractului de vânzare în formă autentică și distinge de tipul structurii care îl emite, în funcție de suprafața de teren care se înstrăinează. Art. 10 din Legea nr. 17/2014 reglementează termenele în interiorul cărora se verifică existența ofertelor/se eliberează avizele finale. În sfârșit, art. 12 din Legea nr. 17/2014 indică atribuțiile Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale/a structurilor subordonate în punerea în aplicare a prezentei legi.

Dat fiind faptul că la primărie se afișează o ofertă, credem că, față de prevederile art. 1.187 C.civ., la o primă vedere, ea ar trebui încheiată în formă autentică, față de exigențele art. 1.244 C.civ. Însă, dat fiind faptul că art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 indică că oferta și acceptarea sunt înscrisurile ce vor fi verificate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale/structurile teritoriale pentru emiterea avizului final în vederea încheierii contractului de vânzare, respectiv că acestea sunt niște tipizate, anexă la Normele metodologice, rezultă că vânzarea nu se încheie prin simplul fapt al acceptării ofertei, conform art. 1186 alin. (1) C.civ. așa încât, în realitate, „oferta” de la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 și „acceptarea” de la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 sunt altceva decât manifestări de voințe date în vederea încheierii contractului de vânzare. Că este așa o dovedesc și prevederile art. 7¹ alin. (1) din Legea nr. 17/2014, care permit vânzătorului să-și retragă oferta, caz în care se anulează procedura administrativă. În dreptul comun al ofertei, pe lângă faptul că o astfel de ofertă este irevocabilă, conform art. 1191 alin. (1) teza I C.civ., o „retragere” nejustificată a acesteia este contrară bunei-credințe, potrivit art. 1183 alin. (3) C.civ.

În realitate, în doctrină s-a arătat că noțiunile de „ofertă” și „acceptare” sunt părți componente ale unei promisiuni legale de vânzare a unui teren agricol extravilan^[13], în care oferta afișată la primărie reprezintă, pentru preemptori, o ofertă de a încheia o promisiune de contract, iar acceptarea preemptorilor reprezintă manifestarea de voință care îi angrenează în mecanismul promisiunii de contract ca promitenți-cumpărători. Totuși legiuitorul stabilește, prin art. 7¹ alin. (1) din Legea nr. 17/2014, că vânzătorul, în interiorul termenul de 45 de zile, independent de existența unei acceptări provenite de la vreun preemptor, să-și retragă oferta de vânzare. Mai surprinzător, prin art. 7 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 se recunoaște posibilitatea reluării procedurii la un preț mai mare, oferit de un preemptor nepreferabil, o singură dată, potrivit art. 7 alin. (6) din Legea nr. 17/2014. Totodată, într-un mod și mai neașteptat, art. 7 alin. (9) din Legea nr. 17/2014 recunoaște vânzătorului posibilitatea de a modifica datele înscrise în oferă în termenul de acceptare a ofertei de către preemptor. În ce-l privește pe preemptor, potrivit art. 7¹ alin. (2) din Legea nr. 17/2014, acesta își poate retrage acceptarea „până la expirarea termenului de verificare prevăzut de art. 10 alin. (1)”.

Astfel, observăm că momentele de răzgândire sunt stabilite de legiuitor disociat. De asemenea, din ansamblul reglementării pare că legiuitorul echivalează manifestările de voință ale actorilor implicați cu simplele operațiune materiale de înaintare de înscrisuri către primărie, nefiind deloc interesat de efectele produse de manifestările de voință ale părților. Pentru motivele expuse, credem că, în măsura în care mai poate fi susținută teza promisiunii legale de contract în contextul produs de intrarea în vigoare a art. 9 alin. (4) din Legea nr. 17/2014, încheierea promisiunii legale survine doar după expirarea termenului de 10 zile prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, termen limită de răzgândire pentru preemptorul acceptant. Totodată, dacă sunt mai mulți preemptori acceptanți care nu s-au răzgândit și care sunt pe poziții de egalitate, dat fiind faptul că alegerea aparține vânzătorului, potrivit art. 9 alin. (1) din Normele Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, în această situație particulară, apreciem că la momentul alegerii preemptorului acceptant de către vânzător se naște promisiunea legală de contract. Totuși dreptul de a cere, în această situație, încheierea contractului previzionat este afectat la rândul său de o condiție suspensivă, aceea de a nu se emite un aviz negativ, în condițiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 17/2014.

La acest moment, fără a anticipa, credem că teza promisiunii legale poate fi încă susținută, independent că legiuitorul a stabilit că în interiorul termenului de 6 luni de valabilitate a avizului final, prevăzut de art. 9 alin. (3) din Legea nr. 17/2014, se poate încheia de către părți o promisiune bilaterală de vânzare.

Rezumând cele expuse, impedimentele practice care survin și care împiedică încheierea imediată a vânzării sunt lipsa avizului emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale sau structurile teritoriale/procesul-verbal de finalizare a procedurii emis de primărie, conform art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, precum și lipsa avizelor prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 17/2014.

În finalul considerațiilor referitoare la reglementare, vor fi analizate sancțiunile care intervin după cum fie nu a fost respectată deloc procedura administrativă, fie, deși respectată, vânzarea s-a încheiat în condiții mai avantajoase decât cele din oferta afișată. Iar acestea sunt brutale și neeconomice, cu nesocotirea mecanismelor din dreptul comun, prevăzute de art. 1733 alin. (1) C.civ. Astfel, în forma inițială a legii, sancțiunea unică prevăzută pentru ambele situații era nulitatea absolută, conform art. 16, respectiv art. 7 alin. (7) din Legea nr. 17/2014. Ulterior, în mod surprinzător, art. 16 din Legea nr. 17/2014 a fost modificat prin art. II pct. 4 din Legea nr. 68/2014, în sensul că pentru nerespectarea procedurii administrative sancțiunea care intervenea era nulitatea relativă, rămânând ca nulitatea absolută să vizeze doar vânzarea în condiții mai avantajoase decât cea cuprinsă în oferta afișată. Abia prin art. I pct. 15 din Legea nr. 175/2020 a fost modificat art. 16 din Legea nr. 17/2014, în sensul că nerespectarea procedurii administrative atrage nulitatea absolută a contractului de vânzare.

Aplicând cele anterior expuse la o situație de fapt, se reține că prin sentința civilă nr. 11833/08.11.2021 pronunțată de Judecătoria Sectorului 2 București în dosarul nr. 22763/300/2021, definitivă (nepublicată), s-au reținut următoarele: „instanța apreciază că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de Legea nr. 17/2014, astfel: pe terenul care formează obiectul antecontractului nu se află situri arheologice și nici nu au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potențial arheologic evidențiat întâmplător, aspect care rezultă din adresa nr. (…) eliberată de (…). Totodată, a fost respectat dreptul de preempțiune, astfel cum rezultă din adeverința nr. (…), iar imobilul este înscris la rolul fiscal, având nr. de rol nominal unic (…), conform certificatului de atestare fiscală nr. (…). Cu privire la înscrierea imobilului în cartea funciară, se reține că acesta este înscris, potrivit extrasului de carte funciară depus la fila (…) din dosar. De asemenea, instanța reține din adeverința nr. (…) din (…), emisă de (…), că terenul în litigiu este liber la vânzare. Este adevărat că din adeverința nr. (…) din (…), depusă la fila (…) din dosar, rezultă că terenul care formează obiectul antecontractului de vânzare este arendat. Cu toate acestea, în adeverința nr. (…), emisă de (…), depusă la fila (…), s-a specificat că terenul este liber de vânzare, că s-au parcurs toate etapele procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune și că nu a fost depusă nicio comunicare de acceptare a ofertei de vânzare din partea unui preemptor”.

Reținem, astfel, că, pe lângă condițiile expuse în articolul precedent la momentul analizei aspectelor de drept material în ce privește acțiunea de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract, se mai impun următoarele verificări, sub rezerva aplicării Legii nr. 17/2014 [adică să fie vorba despre un teren agricol extravilan; contractul de înstrăinare să fie exclusiv vânzarea dreptului de proprietate; să nu fie incidentă excepția reglementată de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 17/2014]:

– existența avizelor prevăzute de art. 3 alin. (1) sau (4) din Legea nr. 17/2014, pentru categoriile speciale de terenuri agricole extravilane;

– existența avizului final prevăzut de art. 9 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014/dovada de la primărie, care atestă parcurgerea procedurii administrative și neexercitarea dreptului de preempțiune și a dreptului recunoscut cumpărătorilor preferabili;

– imobilul trebuie înscris la rolul fiscal [chiar în lipsa unei astfel de mențiuni în art. 5 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, oricum această verificare se impune a fi făcută prin prisma Deciziei nr. 42/2017 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție, completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept^[14]] ;

– imobilul trebuie înscris în cartea funciară.

Considerăm, în acord cu cele reținute prin sentința civilă nr. 14254/29.11.2016 pronunțată de Judecătoria Constanța într-un dosar neindicat de autoare, definitivă prin decizia civilă nr. 1527/05.12.2017 pronunțată de Tribunalul Constanța^[15], că ar trebui stabilită o ierarhie între toate finele de neprimire ale acțiunii, pentru a evita atât pierderea de timp și resurse, cât și încărcarea rolului organelor administrative implicate. În cauza indicată, se reținuse că terenul nu este înscris în cartea funciară, așa încât s-au respins ca neutile cererile probatorii care să conducă la parcurgerea procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 17/2014.

De altfel, în doctrină a fost explicat judicios, pe mecanismul inexigibilității obligațiilor accesorii, de ce este oportun a se proceda în sensul anterior expus, respectiv prima dată să se verifice îndeplinirea condițiilor generale, prevăzute de art. 1279 alin. (3) și art. 1669 alin. (1) C.civ., iar abia apoi să se recurgă la condițiile speciale, reglementate de Legea nr. 17/2014^[16].

Dificultățile reale apar în situația în care procedura administrativă nu a fost parcursă anterior sesizării instanței cu acțiunea de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract și, eventual, unul dintre preemptori acceptă oferta înglobată în promisiunea de contract, mai ales în contextul în care și-o poate retrage anterior expirării termenului prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

5. Remedii existente în situația exercitării judiciare a dreptului de preempțiune

În această subsecțiune, vom analiza situația promitentului-cumpărător reclamant, care nu are, de principiu, posibilitatea de a parcurge anterior sesizării instanței cu acțiunea de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract, procedura administrativă de obținere a avizelor prevăzute de Legea nr. 17/2014, precum și a preemptorului-acceptant al ofertei de vânzare.

5.1. Situația promitentului-cumpărător reclamant:

Premisa discuției o reprezintă nesocotirea dreptului de preempțiune de către părțile unei promisiuni de contract. În situația sesizării instanței competente pentru pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract, trebuie făcută o distincție necesară: dacă reclamant este promitentul-vânzător, lipsa dovezii parcurgerii procedurii administrative și a avizului final prevăzut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 atrage respingerea cererii de chemare în judecată, dacă acesta nu solicită acordarea unor termene de judecată suplimentare care să-i permită să parcurgă procedura administrativă; dacă reclamant este promitentul-cumpărător, în forma Legii nr. 17/2014 în vigoare până la 30.06.2022, situația sa era mai dificilă, deoarece doar promitentul-vânzător avea legitimare în ce privește afișarea ofertei la primărie, conform art. 6 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

Acest impediment nu ar fi fost însă unul insurmontabil pentru un promitent-cumpărător diligent. Astfel, în lipsa unui mecanism de legitimare ex lege a sa pentru parcurgerea etapelor necesare respectării dreptului de preempțiune, s-ar fi putut adresa instanței competente, în prealabil, în temeiul art. 1528 alin. (1) C.civ., pentru a-l obliga pe promitentul-vânzător să asigure parcurgerea procedurii prealabile de respectare a dreptului de preempțiune, ce constituie, în caz de neepuizare, o veritabilă condiție rezolutorie care afectează dreptul de a solicita pronunțarea hotărârii care ține loc de contract. Mai mult, în temeiul tezei finale a art. 1528 alin. (1) C.civ., ar fi putut obține, în subsidiar, autorizarea de a aduce el însuși la îndeplinire procedura administrativă-prealabilă, caz în care ne aflam în ipoteza unei executări silite directe.

Însă soluția aceasta era dezavantajoasă și neeconomică pentru promitentul-cumpărător, deoarece: prescripția extinctivă pentru ambele acțiuni începea să curgă simultan; prin urmare, pentru a se asigura că nu se prescrie extinctiv acțiunea cu termen mai scurt, adică cea de pronunțare a hotărârii care ține loc de contract, se vedea pus în situația de a sesiza instanța/instanțele competente cu două acțiuni distincte; s-ar fi impus suspendarea acțiunii de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract, dar, conform art. 413 alin. (1) pct. 1 C.proc.civ., aceasta era incidentă până la rămânerea definitivă a acțiunii întemeiate pe art. 1528 alin. (1) C.civ.; la momentul rămânerii definitive a hotărârii în dosarul care a atras suspendarea acțiunii de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract, procedura administrativă de respectare a dreptului de preempțiune nici nu era demarată, ci doar se recunoaște legitimarea promitentului-cumpărător fie de a trece la executarea silită a obligației de a face cuprinsă în titlul executoriu, fie de a parcurge el însuși, pe baza autorizării obținute de la instanță, procedura administrativă prealabilă; pe lângă demersurile extrajudiciare ulterioare, întemeiate pe primul titlu executoriu obținut, trebuia să fie suficient de atent să solicite repunerea pe rol a cauzei în dosarul de pronunțare a hotărârii care ține loc de contract, deoarece termenul de perimare de 6 luni începea să curgă de la rămânerea definitivă a hotărârii întemeiate pe art. 1528 alin. (1) C.civ., iar nu de la momentul finalizării procedurii administrative; în fine, după repunerea pe rol a cauzei, urma a se acorda termene mai îndelungate, pentru parcurgerea procedurii administrative și pentru depunerea la dosar a avizelor prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4), respectiv art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 de către promitentul-cumpărător/a procesului-verbal de finalizare a procedurii emis de primărie; dacă neșansa era de partea sa, eventual, unul dintre preemptori ar fi putut accepta oferta afișată la primărie, caz în care s-ar fi născut, la expirarea termenului prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, promisiunea legală de contract între promitentul-vânzător pârât și preemptorul acceptant, cu posibilitatea stingerii dreptului promitentului-cumpărător de a cere pronunțarea hotărârii care ține loc de contract în temeiul îndeplinirii condiției rezolutorii.

Credem că (și) pentru aceste motive nu am regăsit în jurisprudența Judecătoriei  Sectorului 2 București vreun dosar având obiectul analizat anterior^[17]. Și mai apreciem că toate cele expuse anterior nici nu epuizează paleta de dezavantaje ale soluției indicate. Astfel, toate etapele anterioare presupun o risipă de timp și resurse care pot descuraja și cel mai temerar promitent-cumpărător, care este posibil să fie din ce în ce mai neinteresat de remediul pronunțării hotărârii care ține loc de contract, putând alege alte remedii, potrivit art. 1516 alin. (2) C.civ.

Pentru depășirea barierelor anterioare, prin Decizia nr. 24/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a instituit un mecanism prin care instanța să poată acorda un mandat judiciar promitentului-cumpărător în sensul celor anterior expuse chiar în cadrul litigiului de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract[18]. Apreciem, în acord cu jurisprudența dezvoltată pe marginea acestei decizii, că promitentul-cumpărător reclamant[19] trebuie să solicite abilitarea sa pentru parcurgerea procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 17/2014. Astfel, prin sentința civilă nr. 14254/29.11.2016 pronunțată de Judecătoria Constanța într-un dosar neindicat de autoare, definitivă prin decizia civilă nr. 1527/05.12.2017^[20], s-a reținut că instanța poate dispune îndeplinirea formalităților în vederea obținerii avizelor prevăzute la art. 3 și art. 9 din Legea nr. 17/2014, dacă partea interesată solicită luarea acestei măsuri, altminteri neexistând un mecanism de comunicare directă între instanță și autoritățile administrative competente pentru parcurgerea etapelor prevăzute de lege. Nu suntem însă de acord cu interpretarea că expresia „poate” indică o facultate a instanței. Din contră, instanța este obligată să verifice condițiile speciale ale acțiunii, expuse la finalul subsecțiunii precedente, și, în aceleași condiții, dacă nu le constată îndeplinite, fie să respingă cererea, fie să-l autorizeze în acest sens pe promitentul-cumpărător reclamant, la solicitarea sa expresă, caz în care termenele care se vor acorda în cauză se vor corela cu cele prevăzute de lege pentru parcurgerea procedurii administrative.

Deși parcurgerea procedurii administrative are ca scop, pentru promitentul-cumpărător, dovedirea unor condiții ale acțiunii promovate de acesta, credem că, în această situație, se depășește cadrul strict de administrare al probatoriului, fiind necesar ca, pe lângă mențiunile referitoare la probele încuviințate, să existe o dispoziție expresă, într-o încheiere pronunțată ca urmare a unei dezbateri contradictorii, de autorizare în vederea afișării ofertei și a derulării procedurii administrative necesare obținerii avizelor prevăzute de lege. În mod firesc, acest mandat judiciar, pe lângă că asigură promitentului-cumpărător posibilitatea de a complini pasivitatea promitentului-vânzător, naște în sarcina sa și obligații de natură procesuală, care, în caz de nesocotire, conduc la suspendarea judecării cauzei, conform art. 242 alin. (1) C.proc.civ., cu posibilitatea perimării cererii, în condițiile art. 416 alin. (1) C.proc.civ. Această soluție credem că primează celei de respingere a cererii pe fond pentru neparcurgerea procedurii administrative în această situație specifică, când s-a acordat, în prealabil, un mandat judiciar reclamantului.

Față de cele indicate, concluzia intermediară până la acest moment este următoarea: prin Decizia nr. 24/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, se recunoaște posibilitatea instanței de a acorda un mandat judiciar promitentului-cumpărător, la cererea sa expresă, pentru ca, pe seama promitentului-vânzător, să asigure respectarea procedurii administrative de exercitare a dreptului de preempțiune; promitentul-cumpărător păstrează libertatea de a se adresa instanței competente, pe cale separată, cu o cerere întemeiată pe art. 1528 alin. (1) C.civ., cu inconvenientele indicate; instanța verifică din oficiu existența și conținutul avizelor prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4), respectiv art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, a procesului-verbal de finalizare a procedurii, prevăzut de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, dar nu are posibilitatea de a asigura respectarea dreptului de preempțiune în mod nemijlocit, ci doar prin concursul promitentului-cumpărător.

În forma în vigoare la acest moment, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 prevede că „în cazurile prevăzute la alin. (1), în vederea îndeplinirii formalităților prevăzute de prezenta lege, structura din cadrul aparatului central al Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, denumită în continuare structura centrală, sau direcțiile pentru agricultură județene sau a municipiului București, denumite în continuare structuri teritoriale, după caz, emit un proces-verbal privind derularea procedurii, cu respectarea condițiilor prevăzute la art. 4, la solicitarea adresată primăriei de către proprietarul terenului sau promitentul-cumpărător, în baza deciziei instanței (s.n. – P.M.)”.

Această modificare legislativă a condus, în mod firesc, la completarea normelor metodologice emise în executarea legii. Astfel, în forma inițială și în cele ulterioare, până la modificarea din 30.06.2022 a Legii nr. 17/2014, Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, emis de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Apărării Naționale și Ministerul Culturii^[21], avea în vedere exclusiv relația dintre vânzător și autoritățile publice implicate.

Ulterior, la modificarea din 30.10.2022, au început să apară mențiunile referitoare la promitentul-cumpărător în cuprinsul Normelor metodologice. Exemplificativ, în ce privește Normele metodologice adoptate de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, potrivit art. 5¹ alin. (1) din Norme, „în toate cazurile în care se solicită pronunțarea unei hotărâri judecătorești care ține loc de contract de vânzare, proprietarul terenului sau promitentul-cumpărător, după caz, în baza deciziei instanței, solicită primăriei emiterea procesului-verbal privind derularea procedurii. Totodată, potrivit art. 5 alin. (4) din Norme, pe baza documentației transmise de primării, structura centrală, respectiv structurile teritoriale, după caz, în termen de 45 de zile lucrătoare, verifică îndeplinirea formalităților prevăzute de lege, emit procesul-verbal privind derularea procedurii, care se transmite primăriei, prin poștă, cu confirmare de primire, pentru a fi remis proprietarului terenului sau promitentului-cumpărător”. Astfel, se recunoaște în mod expres o comunicare între promitentul-cumpărător și autoritățile administrației publice.

Totuși această comunicare nu survine în orice moment, ci doar în contextul sesizării instanței cu pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract/după obținerea hotărârii întemeiate pe art. 1528 alin. (1) C.civ. Mai mult, această comunicare se face doar în temeiul deciziei instanței^[22]. Concluzia decurge din faptul că toate mențiunile referitoare la promitentul-cumpărător din cuprinsul Legii nr. 17/2014 și a Normelor metodologice emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale apar, pe de o parte, în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, iar, pe de altă parte, în art. 2 lit. m) ind. 1 și art. 5 ind. 1 din Normele metodologice, texte care au în vedere situația în care se solicită pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract de vânzare.

Meritul modificării legislative este faptul că formalizează instituția mandatului judiciar și asigură punerea în executare facilă a hotărârii de „abilitare”, prin recunoașterea expresă a calității promitentului-cumpărător în fața organelor administrative. Însă observăm că este, în continuare, necesară o hotărâre pronunțată în acest sens de instanță. Față de concluzia expusă, credem că există un argument suplimentar în sensul că promitentul-cumpărător are obligația ca, din oficiu, să solicite acordarea unui astfel de mandat judiciar. De asemenea, se mai constată că, în continuare, promitentul-cumpărător nu se poate adresa autorităților administrative decât după sesizarea instanței cu pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract/după obținerea unei hotărâri de abilitare, în temeiul art. 1528 alin. (1) C.civ.

5.2. Situația preemptorilor-acceptanți ai ofertei afișate la primărie:

Fără a minimiza importanța pe care legiuitorul o acordă acceptării ofertei afișate la primărie într-un cadru extrajudiciar, vom analiza exclusiv situația acceptării survenite în contextul existenței pendinte a unei cereri de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract care privește, pe de o parte, pe vânzător, și pe de altă parte, un preemptor accceptant preferabil și care nu s-a răzgândit în termenul prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.

După cum s-a observat și la subpunctul anterior, proprietarul este liber să încheie o promisiune de contract, nefiind ținut de respectarea dreptului de preempțiune reglementat de Legea nr. 17/2014. Însă, dacă se dorește executarea silită a obligației de a face cuprinsă în promisiune, aceea de a se încheia contractul translativ previzionat, atunci este necesară respectarea procedurii administrative care asigură exercitarea dreptului de preempțiune de către preemptori. Promitentul-vânzător poate parcurge această procedură administrativă atât anterior sesizării instanței, cu inconvenientul că termenul de prescripție a dreptului său propriu de a cere pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract va curge de la momentul stabilit în promisiune pentru încheierea contractului de vânzare, cât și ulterior sesizării instanței, fără nicio condiționare suplimentară.

Este suficient ca acesta să ceară, eventual, un termen de judecată corelat cu cele prevăzute de Legea nr. 17/2014, pentru a depune avizele/procesele-verbale prevăzute de lege și care dovedesc că vânzarea poate avea loc liber, iar, în caz de neîndeplinire a acestei obligații, cererea sa se va respinge pentru nerespectarea condițiilor speciale prevăzute de Legea nr. 17/2014. Promitentul-cumpărător poate parcurge această procedură administrativă doar ulterior sesizării instanței cu cererea de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract și doar după obținerea unui mandat judiciar în acest sens/după obținerea unei hotărâri întemeiate pe art. 1528 alin. (1) C.civ. Prezintă relevanță, astfel, ultimele două situații, în care nu a fost parcursă procedura administrativă până la momentul sesizării instanței.

În acest sens, primul pas pe care promitentul interesat trebuie să îl parcurgă este, conform art. 5¹ alin. (1) din Normele metodologice emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitarea unui proces-verbal privind derularea procedurii, astfel cum acesta este definit de art. 2 lit. m¹) din Norme. Acesta face dovada demarării procedurii administrative, întrucât acesta se emite doar dacă cererea de eliberare a acestuia este însoțită de cererea de afișare a ofertei de vânzare și a însăși ofertei de vânzare a terenului agricol, conform art. 5¹ alin. (2) din Norme. Prin ofertă de vânzare vom înțelege înscrisul completat conform anexei 1B la normele metodologice, datele completate în rubricile dedicate fiind cele din promisiunea de contract, altfel fiind vorba despre o ofertă care, posibil, este mai dezavantajoasă pentru preemptor.

Credem că, față de prevederile art. 5¹ alin. (2) lit. g) din Norme, încă de la acest moment promitentul-cumpărător reclamant trebuie să se prevaleze inclusiv de Decizia nr. 42/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pentru a putea obține, pe baza unui mandat judiciar, un certificat de atestare fiscală în legătură cu imobilul, proprietate a promitentului-vânzător pârât, aceasta dacă, desigur, nu a fost deja solicitat de instanță din etapa scrisă a procesului. După cum s-a arătat la momentul oportun în studiul nostru precedent, există instanțe care calculează taxa de timbru la valoarea de impunere care rezultă din certificatul de atestare fiscală. Deși nu suntem de acord cu această practică, totuși ea există și, în acest context, se poate dovedi favorabilă promitentului-cumpărător. Credem că subzistă un inconvenient: promitentul-cumpărător va depune la primărie o copie conformă de pe înscrisul de la dosar, care, când este trimis prin mail de autoritatea administrativă, este o copie, care nu poate fi certificată pentru conformitate cu originalul.

Ulterior, primăria se va ocupa de transmiterea ofertei către structura centrală/teritorială implicată [art. 6 alin. (3) din Lege; art. 3 lit. f) din Norme], de afișarea ofertei [art. 6 alin. (2) din Lege; art. 3 lit. b) din Norme] și de notificarea preemptorilor [art. 6 alin. (6) din Lege; art. 3 lit. c) din Norme]. Sarcina promitentului interesat este depunerea la dosar, în copie conformă cu originalul, a procesului-verbal privind derularea procedurii. Procesul-verbal privind derularea procedurii se emite de structura centrală/teritorială a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, potrivit art. 9 alin. (6) din Legea nr. 17/2014, și se comunică în condițiile art. 4 alin. (1) lit. c¹) din Norme.

În ce privește avizele prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 17/2014, vor fi analizate normele metodologice emise de ministerele competente. Astfel, în ce privește avizul emis de Ministerul Apărării Naționale, potrivit art. 1 alin. (1) și art. 4 alin. (1) din Normele metodologice emise de acesta, doar vânzătorul se poate adresa cu o cerere în acest sens. Prin urmare, se observă că promitentul-cumpărător interesat se va adresa în temeiul mandatului judiciar acordat, deoarece Decizia nr. 24/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, acoperă și situația obținerii avizelor prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 17/2014. În acest sens, credem că avizul specific se va comunica prin poștă/prin ridicare de la registratură direct promitentului-cumpărător, conform art. 6 alin. (2) din Norme. Acesta va avea obligația de a depune la dosar copie conformă cu originalul, pentru a dovedi îndeplinirea condiției.

Privitor la avizul emis de Ministerul Culturii, potrivit art. 2 alin. (1) din Normele metodologice emise de Ministerul Culturii, dacă acesta este necesar, situația este identică cu cea existentă în cazul avizului specific care trebuie emis de Ministerul Apărării Naționale, considerentele anterior expuse aplicându-se în mod corespunzător și în acest caz, față de prevederile art. 2 alin. (4) și (11) din Norme. Promitentul-cumpărător va avea obligația de a depune la dosar, dacă avizul nu este obligatoriu, adresa emisă de Primărie care atestă acest aspect.

La acest moment, se observă că totul depinde de soarta ofertei de vânzare afișate la primărie. Dacă în privința neemiterii avizelor prevăzute la art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 17/2014, există deschisă calea acțiunii în contencios administrativ^[23], caz în care situația pentru promitentul-cumpărător ar fi indiscutabil insuportabilă, întrucât chiar Normele metodologice indică că avizele respective sunt acte administrative, în ce privește dreptul de preempțiune, într-o primă etapă, preemptorii au deschisă posibilitatea acceptării ofertei în condițiile art. 6 alin. (1) din Norma metodologică emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale.

În situația în care, la expirarea termenului de 45 de zile prevăzut de art. 6 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, niciun preemptor nu și-a manifestat în scris intenția de cumpărare, art. 4¹ alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014 și art. 8 alin. (1) din Normele metodologice instituie condițiile în care o anumită categorie de persoane fizice sau juridice, denumiți potențiali cumpărători, pot cumpăra bunul imobil, teren agricol extravilan. Abia dacă nici aceștia nu optează în aceleași condiții precum preemptorii, vânzarea terenului agricol extravilan se poate face liber, conform art. 4¹ alin. (5) din Legea nr. 17/2014.

Dacă niciun preemptor sau cumpărător potențial nu-și exercită dreptul de preempțiune, respectiv dreptul preferențial de a cumpăra, potrivit art. 8 alin. (6) din Norme, se emite un proces-verbal de constatare a derulării etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune, anexă la Norme. O copie conformă cu originalul de pe acesta se depune la dosar de promitentul interesat. Acesta face dovada atât a parcurgerii etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune, cât și a stingerii condiției rezolutorii care afecta dreptul promitentului interesat de a solicita instanței pronunțarea hotărârii care ține loc de contract, efectul corelativ fiind și stingerea condiției suspensive care afecta obligația promitentului-vânzător de a vinde bunul.

În cazul în care există ofertă/oferte de acceptare, subliniem că nu ne propunem, de principiu, analiza situațiilor în care preemptori de rang diferit/de același rang notifică primăriei formularul de acceptare a ofertei, după cum nu face obiectul acestui studiu nici situația în care se reia procedura prevăzută de lege dacă un preemptor de rang inferior oferă mai mult decât prețul indicat în ofertă, în cel din urmă caz fiind și de prisos să găsim o minimă logică juridică elementară^[24]. Astfel, vom analiza, în principiu, ipoteza acceptării de către un singur preemptor, deoarece, dacă mai mulți preemptori de rang egal acceptă oferta, alegerea este la vânzător, care va alege pe unul dintre aceștia, alegere care poate fi cenzurată, dar nu de instanța de fond, ci de instanța de contencios administrativ, în contextul controlului avizului negativ prevăzut de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 17/2014, la sesizarea persoanei interesate. Lipsa alegerii este un impediment în parcurgerea procedurii administrative, caz în care litigiul de fond se poate suspenda, conform art. 242 alin. (1) C.proc.civ., pentru neparcurgerea procedurii administrative.

Dacă există un preemptor-acceptant care nu s-a răzgândit în termenul prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, între acesta și promitentul-vânzător se naște o veritabilă promisiune legală de contract, la expirarea termenului de răzgândire, până la acel moment existând echivoc în ce privește irevocabilitatea manifestării de voință a preemptorului-acceptant, pentru următoarele motive punctuale: dacă nu ar exista niciun mecanism de protecție a ofertei promitentului-vânzător, nu ar avea rost limitarea de către legiuitor a momentului limită în care poate surveni răzgândirea preemptorului-acceptant; totodată, dacă nu s-ar accepta intervenirea acestui mecanism juridic, nu s-ar putea explica valabilitatea de 6 luni a avizului final emis în vederea încheierii contractului de vânzare în formă autentică; așteptarea legitimă a promitentului-vânzător de a încheia contractul de vânzare ar fi înfrântă, deși a parcurs toți pașii necesari respectării dreptului de preempțiune; chiar legiuitorul a prevăzut posibilitatea dublării acestei promisiuni cu una convențională, în interiorul termenului 6 luni pentru care avizul final produce efecte, așa încât a înțeles nevoia de protecție a acordului dat.

Subsecvent acceptării, urmează a se emite de structura teritorială/centrală a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale avizul final prevăzut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, care face dovada în litigiul de pronunțare a hotărârii care ține loc de contract a îndeplinirii condiției rezolutorii care afecta dreptul promitentului-cumpărător de a obține pronunțarea hotărârii care ține loc de contract, cererea sa urmând a fi respinsă, în consecință. Credem că proba va fi făcută în acest mod, iar nu prin simplul fapt al expirării termenului de 10 zile prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, când se definitivează acceptarea preemptorului și se împlinește condiția rezolutorie, pentru următoarele motive punctuale: dacă există un singur preemptor acceptant, nu s-ar putea pune, de principiu, problema existenței unui aviz negativ, deoarece art. 10 alin. (3) din Legea nr. 17/2014 vorbește despre avizul negativ când alegerea preemptorului de către vânzător este efectuată în contra ordinii în care aceștia sunt înscriși în cele șapte clase, de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014; avizul negativ, act administrativ individual, poate fi atacat în contencios administrativ de persoana interesată; în acest context, va fi de înțeles reticența instanței de fond în a analiza ea însăși dacă promitentul-acceptant este preferabil și a respectat toate condițiile pentru a emite o acceptare conformă Legii nr. 17/2014; ar exista riscul pronunțării de hotărâri contradictorii între instanța civilă și cea de contencios administrativ, respectiv instanța civilă să constate intervenită condiția rezolutorie, dar cea de contencios administrativ să nu constate un refuz nejustificat al autorității administrației publice în ce privește emiterea avizului final, caz în care nici promitentul-cumpărător nu și-ar putea satisface dreptul născut din promisiune, nici preemptorul-acceptant nu ar putea încheia contractul de vânzare cu vânzătorul-ofertant.

Apreciem că momentul îndeplinirii condiției rezolutorii nu se confundă cu cel al încheierii contractului de vânzare dintre promitentul-vânzător și preemptorul acceptant^[25]. Tocmai această disociere permite și explică posibilitatea preemptorului-acceptant de a formula, subsecvent emiterii avizului final, o cerere de intervenție principală, prin care să solicite, în contradictoriu cu părțile inițiale, și în condițiile art. 61 alin. (2) C.proc.civ., pronunțarea unei hotărâri care să țină loc de contract între acesta și promitentul-vânzător. În acest mod, instanța de fond ar analiza succesiunea cererilor, după cum urmează: cererea formulată de promitentul-cumpărător se respinge, pentru îndeplinirea condiției rezolutorii care a afectat dreptul său de a cere pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract, prin definitivarea acceptării ofertei de către preemptorul favorabil; cererea formulată de preemptorul-acceptant, promitent-cumpărător legal, se admite, sub rezerva îndeplinirii tuturor condițiilor prevăzute de lege (condițiile contractului promis rezultă din oferta afișată la primărie, care conține aceleași elemente ca promisiunea încheiată între părțile originare, iar avizele prevăzute de art. 3 alin. (1) și (4) din Legea nr. 17/2014 se regăsesc la dosar urmare a eforturilor reclamantului din raportul juridic principal dedus judecății, avizul final prevăzut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 legitimându-i posibilitatea de a cere încheierea contractului de vânzare).

Dacă preemptorul-acceptant, promitent-cumpărător în promisiunea legală de contract, nu înțelege să formuleze o astfel de cerere, apreciem, în dezacord cu cele reținute în doctrină^[26], că raportul juridic dedus judecății nu implică un caz de coparticipare procesuală obligatorie, care să facă aplicabile prevederile art. 78 alin. (2) C.proc.civ. Astfel, după cum s-a indicat la nota de subsol nr. 25, intervenirea condiției rezolutorii care afectează dreptul promitentului-cumpărător de a cere pronunțarea unei hotărâri care ține loc de contract intervine în cadru extrajudiciar și independent de încheierea contractului de vânzare între vânzător și preemptor. Astfel, este suficientă definitivarea acceptării preemptorului-preferabil pentru a stinge dreptul promitentului-cumpărător, raportul dintre promitentul-vânzător și preemptor fiind unul distinct, eventualul refuz al promitentului-vânzător/preemptorului acceptant de a încheia contractul previzionat prin promisiunea legală survenită în temeiul Legii nr. 17/2014 urmând a fi soluționat pe cale separată între aceștia, iar o eventuală neîncheiere a contractului de vânzare nu va renaște dreptul promitentului-cumpărător la a cere pronunțarea hotărârii care ține loc de contract, deoarece este obligatoriu ca instanța să verifice îndeplinirea procedurii administrative din Legea nr. 17/2014, iar nu și încheierea contractului dintre promitentul-vânzător și preemptor. Astfel, pentru instanța învestită cu soluționarea cererii de pronunțare a hotărârii care ține loc de contract între promitentul-vânzător și promitentul-cumpărător, independent de calitățile deținute, este suficient avizul final prevăzut de art. 9 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, ca probă a îndeplinirii condiției rezolutorii care a stins dreptul avut de promitentul interesat de a cere pronunțarea hotărârii care ține loc de contract, în acest scenariu soluția fiind de respingere a acțiunii.

Fără a dori să reiterăm cele expuse la nota de subsol nr. 25, argumentele învederate vin, mai curând, pe filieră pragmatică, pentru a nu suprapune mai multe raporturi juridice în cadrul unui singur dosar și a complica soluționarea acestuia, așa încât nu ne propunem să negăm sau să înlăturăm argumentele expuse în studiul citat, care sunt justificate și asigură protejarea interesului promitentului-cumpărător, care nu va putea fi fraudat prin manifestări de voință incomplete, care conduc doar la parcurgerea procedurii administrative, fără încheierea contractului de vânzare. Altfel, prin complicitatea preemptorului-acceptant, promitentul-vânzător este, practic, exonerat de obligația de a încheia contractul de vânzare cu promitentul-cumpărător, în contextul în care preemptorul-acceptant nu ar fi interesat de cumpărarea bunului.

Dacă, în contextul celor expuse, se pronunță o hotărâre care ține loc de contract între promitentul-vânzător și preemptorul acceptant, sau între promitentul-vânzător și cel cumpărător din primul raport juridic, în caz de neexercitare a dreptului de preempțiune de către preemptori, fapt dovedit prin procesul-verbal emis de primărie în acest sens, o ultimă problemă tratată de Legea nr. 17/2014, dar nu la final, cum ar fi firesc, o reprezintă diferența de impozit care se plătește în anumite circumstanțe specifice, descrise în art. 4¹ alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014, și care nu vor fi explicitate în acest cadru, dat fiind caracterul lor tehnic.

Ce este relevant în ce privește diferența de impozit prevăzută de art. 4² alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014, impozit suplimentar celui prevăzut de Codul fiscal, conform art. 4² alin. (6) din Legea nr. 17/2014, este că legea nu impunea, inițial, plata prealabilă a acestuia în caz de pronunțare a unei hotărâri care ține loc de contract. Astfel, conform art. 4² alin. (9) din Legea nr. 17/2014, „în cazul în care transferul dreptului de proprietate (…) se realizează prin hotărâre judecătorească care ține loc de contract de vânzare, impozitul se calculează și se încasează de către organul fiscal competent, pe baza deciziei de impunere, în termen de 60 de zile de la data comunicării deciziei. Instanțele judecătorești care pronunță hotărâri judecătorești rămase definitive comunică organului fiscal competent hotărârea și documentația aferentă, în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești” (s.n. – P.M.).

Ulterior însă, a fost introdus art. 16 alin. (2) în Legea nr. 17/2014, prin modificarea survenită prin art. I pct. 2 din Legea nr. 116/2024, care prevede că „înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea prevederilor art. 4 ind. 2 referitoare la obligația de plată a impozitului este interzisă și se sancționează cu nulitatea relativă”. Astfel, după parcurgerea procedurii anevoioase de exercitare a dreptului de preempțiune în cadru judiciar, legiuitorul mai include o nouă condiție ce condiționează pronunțarea hotărârii care ține loc de contract: plata diferenței de impozit prevăzută de art. 4¹ alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014. Natura sancțiunii este cel puțin insolită, fiind nulitatea relativă, mai potrivită fiind reglementarea unei eventuale nulități de drept, ca în materie fiscală, respectiv art. 159 alin. (6) C.proc.fisc.

Deși este discutabil în ce măsură Legea nr. 17/2014 ar trebui să cuprindă și aspecte referitoare la partea de drept fiscal pe care o implică o operațiune de înstrăinare de bunuri, oricum acestea se vădesc a fi, în parte, redundante. Cu excepția art. 4¹ alin. (1) și (2) din lege, restul detaliilor vizează aspecte care sunt deja reglementate prin Codul fiscal. Astfel, potrivit art. 111 alin. (1) C.fisc.^[27], „la transferul dreptului de proprietate și al dezmembrămintelor acestuia, prin acte juridice între vii asupra construcțiilor de orice fel și a terenurilor aferente acestora, precum și asupra terenurilor de orice fel fără construcții, contribuabilii datorează un impozit care se calculează la valoarea tranzacției (…)”. Potrivit art. 111 alin. (4) C.fisc., „impozitul prevăzut la alin. (1) și (3) se calculează la valoarea declarată de părți în actul prin care se transferă dreptul de proprietate sau dezmembrămintele sale. În cazul în care valoarea declarată este inferioară valorii minime stabilite prin studiul de piață realizat de către camerele notarilor publici cu experți evaluatori autorizați în condițiile legii, impozitul se calculează la nivelul valorii stabilite prin studiul de piață”. De asemenea, potrivit art. 111 alin. (6) teza I și a-II-a C.fisc., „impozitul prevăzut la alin. (1) și (3) se calculează și se încasează de notarul public înainte de autentificarea actului sau, după caz, întocmirea încheierii de finalizare a succesiunii. Impozitul calculat și încasat se plătește până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care a fost încasat. În cazul în care transferul dreptului de proprietate sau al dezmembrămintelor acestuia, pentru situațiile prevăzute la alin. (1) și (3), se realizează prin hotărâre judecătorească ori prin altă procedură, impozitul prevăzut la alin. (1) și (3) se calculează și se încasează de către organul fiscal competent, pe baza deciziei de impunere în termen de 60 de zile de la data comunicării deciziei. Instanțele judecătorești care pronunță hotărâri judecătorești rămase definitive și irevocabile/hotărâri judecătorești definitive și executorii comunică organului fiscal competent hotărârea și documentația aferentă în termen de 30 de zile de la data hotărârii judecătorești rămase definitive și irevocabile/hotărârii judecătorești definitive și executorii” (s.n. – P.M.).

Pentru punerea în aplicare a acestei obligații instituite în sarcina instanțelor judecătorești^[28], se observă că prin art. 54 lit. b din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, adoptat prin Hotărârea Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 3243/22.12.2022, s-a instituit în sarcina grefierului delegat prin decizie a președintelui instanței cu efectuarea lucrărilor de executarea civilă, de a comunica organelor financiare măsurile dispuse prin hotărârile judecătorești. Acesta ține, conform art. 84 pct. 14 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, adoptat prin Hotărârea Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 3243/22.12.2022, un registru de evidență și punere în executare a hotărârilor civile. La momentul rămânerii definitive a hotărârii prin neatacare/la momentul întoarcerii din calea de atac, acesta are obligația de a face comunicarea din oficiu. Pentru a nu există riscul ca vreun dosar să fie uitat, este recomandabil a se pune în vedere grefierilor de ședință ca imediat după pronunțarea hotărârii acesta să fie înaintat la compartimentul de executări civile, pentru luare în evidență, de la acel moment fiind obligația grefierului delegat să verifice împlinirea termenului de exercitare a căii de atac/să preia dosarul din arhivă/de la grefierul delegat cu practica de casare, după rămânerea definitivă a hotărârii pronunțate în calea de atac.

Concluzii

Odată cu adoptarea Codului civil, legiuitorul și-a îndeplinit misiunea de a reglementa un regim de drept comun pentru instituția dreptului de preempțiune, asigurând un mecanism suplu de exercitare a acestuia, atât pentru situația exercitării sale anterioare, cât și ulterioare a acestuia de către titularul său.

Acest echilibru instituit de legiuitor a fost perturbat însă odată cu adoptarea Legii nr. 17/2014, dar și a modificărilor ulterioare, mecanismele suple și nebirocratice din Codul civil care asigurau respectarea dreptului de preempțiune fiind înlăturate prin instituirea unei proceduri administrative atipice, inconsistentă și care s-a dovedit deja ineficientă odată ce a fost necesară adoptarea unei Ordonanțe de Urgență a Guvernului, respectiv O.U.G. nr. 203/2020, care să deblocheze activitatea primăriilor și a structurilor teritoriale ale Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Mai mult, normele derogatorii de la dreptul comun prevăzute de Legea nr. 17/2014 sunt necorelate, modificările care au survenit complicând în mod sistematic mecanismul de exercitare a dreptului de preempțiune, până la punctul în care se solicită părților inclusiv plata parțială a impozitului specific transferului dreptului de proprietate asupra terenurilor situate în extravilan ce intră sub incidența Legii nr. 17/2014. Practic, în această materie, rien ne va plus.

O posibilă soluție o reprezintă reglementarea prin lege specială exclusiv a tipurilor de bunuri vizate de preempțiune, precum și a claselor de preemptori, pentru modalitatea de exercitare a dreptului de preempțiune și pentru tipul de sancțiuni aplicabile în caz de nesocotire a dreptului de preempțiune, existând o reglementare de drept comun, refuzată de la aplicare.

[1] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 12 martie 2014, cu modificările și completările ulterioare.

[2] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 450 din 5 mai 2022.

[3] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 406 din 30 aprilie 2024.

[4] Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 24 septembrie 2015, cu modificările ulterioare.

[5] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 13 mai 2014, cu modificările ulterioare.

[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015.

[7] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015.

[8] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 936 din 22 noiembrie 2016.

[9] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1132 din 25 noiembrie 2020.

[10] Pentru o critică justificată a lipsei condițiilor avute în vedere de ministere la momentul emiterii avizelor, a se vedea R. Dincă, Promisiunea de a vinde un teren agricol situat în extravilan, publicat în „Revista română de drept privat” nr. 3/2015, disponibil pe https://sintact.ro/#/publication/ 151009941?keyword=răzvan%20dincă&cm=SREST, accesat la 15.11.2024.

[11] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1120 din 21 noiembrie 2022.

[12] Criticat în mod justificat în doctrină. A se vedea R. Dincă, Promisiunea de a vinde un teren agricol extravilan (…). Menționăm în acest cadru că nu s-a putut obține o formă tipărită a acestui articol, așa încât, ca și în cazul notei de subsol nr. 10, nu s-a indicat un număr al paginii, deoarece, în forma electronică disponibilă pe Sintact, la link-ul indicat la aceeași notă de subsol, articolul nu este paginat.

[13] A se vedea R. Dincă, Promisiunea de a vinde un teren agricol extravilan, cit. supra.

[14] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 815 din 16 octombrie 2017.

[15] M.C. Mocanu, Promisiunea de a contracta. Hotărâri care țin loc de contract, Editura Hamangiu, București, 2018, p. 268 și urm.

[16] R. Dincă, „Asigurarea respectării dreptului de preempțiune în cadrul acțiunii având ca obiect pronunțarea unei hotărâri judecătorești care ține locul contractului de vânzare a unui teren agricol situat în extravilan”, în D.-A. Popescu, I.-F. Popa, S. Golub, L.-M. Harosa (coeditori), In honorem Dan Chirică. Între dogmatica dreptului și rațiunea practică, Editura Hamangiu, București 2018, p. 304-307.

[17] Totuși am regăsit jurisprudență pe acest obiect pe rolul Judecătoriei Timișoara. Astfel, prin sentința civilă nr. 3427/14.03.2017 pronunțată de Judecătoria Timișoara într-un dosar al cărui număr a fost anonimizat, definitivă, s-a admis cererea având ca obiect obligație de a face și a fost obligată pârâta „la îndeplinirea procedurilor prevăzute de art. 3 și 4 din Legea 17/2014, precum și la obținerea avizului final prev. de art. 9 din Legea nr. 17/2014 cu privire la suprafața de teren de 9.958 mp cu nr. cadastral A 376/7/5, înscrisă în CF xxxxxx Dudeștii Noi (CF vechi 2968), iar în caz de refuz, autorizează reclamantul la îndeplinirea procedurilor prevăzute de art. 3, 4 și 9 din Legea nr. 17/2014”. Hotărârea este disponibilă pe http://www.rolii.ro/hotarari/58ccdb99e49009c82200003a, accesată la 15.11.2024.

[18] O astfel de modalitate, de a asigura respectarea dreptului de preempțiune nu doar de către vânzător, dar și de cumpărător, este, de altfel, o preluare a soluției din dreptul comun, respectiv art. 1732 alin. (1) teza finală C.civ.

[19] Trebuie plecat de la premisa că decizia indicată privește situația sa juridică, iar nu pe cea a promitentului-vânzător. Astfel, contextul sesizării Înaltei Curți l-a reprezentat un dosar de pe rolul Judecătoriei Giurgiu în care calitatea de reclamant o avea promitentul-cumpărător. Astfel, citând din decizia obligatorie, se rețin următoarele: „prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Giurgiu la data de 1 aprilie 2014 cu nr. 4.929/236/2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâții B.P., G.E.A. și B.V., solicitând să se constate că la data de 10 ianuarie 2014 între părți s-a încheiat un înscris sub semnătură privată, denumit precontract de vânzare-cumpărare, prin care pârâții se obligau să vândă reclamantei (s.n. – P.M.) un teren arabil extravilan în suprafață de 1,12 ha situat pe raza comunei R., județul Giurgiu, pentru prețul de X lei. Prin Sentința civilă nr. 2.028 din 7 aprilie 2015, Judecătoria Giurgiu a respins cererea de chemare în judecată, reținând că nu au fost respectate dispozițiile art. 5 din Legea nr. 17/2014, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că antecontractul nu a fost încheiat în formă autentică notarială, nu au fost obținute avizele prevăzute de art. 3 și art. 9 din Legea nr. 17/2014, cu modificările și completările ulterioare, iar imobilul nu este înscris în cartea funciară. Împotriva acestei hotărâri a exercitat apel reclamanta, solicitând schimbarea în tot a sentinței atacate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată și pronunțării unei hotărâri care să țină loc de act autentic de vânzare-cumpărare a terenului în litigiu. În esență, în susținerea căii de atac s-a arătat că, în speță, este vorba despre o promisiune de vânzare-cumpărare încheiată anterior intrării în vigoare a Legii nr. 17/2014, care este guvernată de legea aplicabilă la data încheierii acesteia. De aceea, pe de o parte, nu este necesar a se verifica îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 5 din lege, iar, pe de altă parte, neîndeplinirea acestor condiții ar atrage, oricum, nulitatea relativă, nu nulitatea absolută. La termenul din 16 martie 2016, Tribunalul Giurgiu – Secția civilă a pus în discuție, din oficiu, necesitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept”.

[20] A se vedea M.C. Mocanu, Promisiunea de a contracta…, op. cit., p. 268 și urm.

[21] Publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 401 din 30 mai 2014, cu modificările ulterioare.

[22] Apreciem că termenul decizie este neinspirat utilizat. Pe de o parte, deciziile se pronunță, în general, în căile de atac, conform art. 424 alin. (3) C.proc.civ. Pe de altă parte, când legiuitorul se raportează în alte acte normative decât Codul de procedură civilă la un act jurisdicțional, o face utilizând termenul impersonal de hotărâre [cum, de altfel, a făcut-o chiar în corpul Legii nr. 17/2014; a se vedea, exemplificativ, art. 4² alin. (9) din Legea nr. 17/2014].

[23] În caz de nerespectare a termenelor de emitere, situație distinctă de refuzul emiterii, este drept că art. 3 alin. (1) și (4), tezele finale, din Legea nr. 17/2014, consideră că se presupune avizul ca fiind favorabil. Totuși observăm că dovada avizului se face conform anexei la normele metodologice, fiind reprobabil ca instanțele de fond să fie dispuse să facă o analiză proprie a termenului de 20 de zile lucrătoare de la momentul înregistrării cererii de solicitare la autoritatea administrativă competentă a le emite.

[24] Cum, în mod evident, nu va face obiectul analizei nici situația în care se retrage oferta de la primărie, caz în care acțiunea se respinge, și nici cea în care se modifică oferta, caz în care se reia procedura administrativă.

[25] Pentru opinia contrară, respectiv că la momentul încheierii contractului de vânzare cu preemptorul acceptant se socotește îndeplinită condiția rezolutorie, a se vedea R. Dincă, Asigurarea respectării dreptului de…, op. cit., p. 301, respectiv p. 308. Independent de argumentele aduse de autor în susținerea opiniei, pe care le apreciem, deopotrivă întemeiate, credem că soluția avansată respectiv considerarea condiției rezolutorii îndeplinite la momentul definitivării acceptării preemptorului acceptant, proba fiind făcută prin emiterea avizului final de către structura competentă a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, se corelează cu ansamblul reglementării Legii nr. 17/2014, care nu își propune să reglementeze modul în care se încheie contractul dintre vânzător și preemptor, cum este situația dreptului comun, art. 1730 și urm. C.civ., ci exclusiv modul în care se respectă procedura de exercitare a dreptului de preempțiune. Astfel, se observă că reglementarea are ca punct final emiterea avizului necesar încheierii contractului, fiind atinse ulterior problemele referitoare la valabilitatea avizului în timp, precum și modul în care se protejează voința părților implicate (prin posibilitatea încheierii unei promisiuni bilaterale de vânzare). Prin urmare, pe legiuitor nu l-a interesat dacă, ulterior emiterii avizului, preemptorul-acceptant va încheia efectiv vânzarea în condițiile cuprinse în ofertă, ci a legat momentul final al procedurii de cel al emiterii avizului final de structura competentă a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Efectul substanțial într-o acțiune pendinte de suplinire a consimțământului promitentului-vânzător este că promitentul-cumpărător reclamant își vede stins dreptul de a cere pronunțarea hotărârii care ține loc de contract, independent de cum acceptarea preemptorului a condus, în mod efectiv, la încheierea contractului de vânzare, cât timp obligația instanțelor este de a veghea la parcurgerea procedurii care asigură respectarea dreptului de preempțiune, care se finalizează prin emiterea avizului final/a procesului-verbal care atestă lipsa vreunei acceptări provenite de la preemptori, iar nu la încheierea contractului de vânzare între preemptorul acceptant și vânzător. De altfel, este regretabilă această limitare în timp, însă este girată de legiuitor, prin faptul că se recunoaște posibilitatea intervenirii unei promisiuni bilaterale convenționale între promitentul-vânzător ofertant și preemptorul-acceptant. Dacă nu s-ar fi recunoscut această posibilitate, respectiv existența acestei situații intermediare între momentul acceptării ofertei și cel al încheierii contractului de vânzare între preemptor și ofertant, legiuitorul s-ar fi preocupat exclusiv de mecanismul prin care să se asigure încheierea contractului de vânzare între ofertant și preemptor, ceea ce însă nu a înțeles să facă. Soluția avansată în studiul citat este conformă normelor de drept comun ale preempțiunii, în special art. 1733 alin. (1) C.civ., însă acolo simpla acceptare din partea preemptorului (care nu se poate răzgândi și care trebuie să achite în prealabil prețul) îl subrogă în calitatea de cumpărător. Or, pe tărâmul Legii nr. 17/2014, simpla acceptare nu produce niciun efect, ci doar acceptarea însoțită de expirarea termenului de răzgândire, și asta doar pentru a naște în sarcina preemptorului dreptul și, totodată, obligația de a încheia contractul conform ofertei care corespunde promisiunii de contract. Acceptând o critică viitoare, considerăm că Legea nr. 17/2014 nu își propune să reglementeze manifestări de voință producătoare de efecte juridice, ci operațiuni materiale care implică exclusiv instrumentum-uri. Toată reglementarea are în vedere reliefarea rolului de „poștă” al primăriei, respectiv de implicare excesivă a administrației în toată procedura, care mută mare parte din problematică spre secțiile de contencios administrativ.

[26] A se vedea R. Dincă, Asigurarea respectării dreptului de preempțiune…, op. cit, p. 313.

[27] A se vedea Legea nr. 227/2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 688 din 10 septembrie 2015.

[28] Menționăm că nu este o practică uzuală ca instanțele să amintească acest aspect în dispozitivul hotărârii, deși, față de prevederile art. 54 lit. b) din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, adoptat prin Hotărârea Secției pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 3243/22.12.2022, ar fi obligatorie această mențiune. Totuși, exemplificativ, indicăm o hotărâre din jurisprudența proprie, pronunțată în materia lichidării regimului matrimonial, care are în vedere tot un transfer de proprietate, situația fiind identică sub acest aspect, în care s-a indicat această obligație în sarcina grefierului delegat cu executarea. Astfel, prin sentința civilă nr. 205/16.01.2023 pronunțată de Judecătoria Sectorului 2 București în dosarul nr. 23863/4/2018, nedefinitivă la acest moment (nepublicată), s-au indicat următoarele în dispozitiv: „în temeiul art. 111 alin. (6) teza a II-a din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, prezenta hotărâre se va comunica D.V.B.L. Sector 2 București și D.I.T.L. Sector 4 București”.