Suspendarea Planurilor Urbanistice Zonale din București – măsură legitimă sau potențial „exces de putere”?

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

Printre evenimentele juridice care țin capul de afiș în ultima perioadă se numără, la loc de frunte, măsura suspendării executării Planurilor de Urbanism Zonale (PUZ) adoptate, anterior, de către CGMB.

După cum este cunoscut, la data de 26.02.2021, CGMB a adoptat cinci hotărâri distincte, dar cu un conținut similar, prin care s-a dispus, în esență, suspendarea pentru o perioadă de un an de zile a PUZ-urilor aplicabile pe raza sectoarelor 2-6.

Este vorba despre:

– PUZ Sector 2 – aprobat prin HCGMB nr. 339/2020, suspendat prin HCGMB nr. 65/26.02.2021;

– PUZ Sector 3 – aprobat prin HCGMB nr. 49/2019, rectificată prin HCGMB nr. 717/2019, suspendat prin HCGMB nr. 66/26.02.2021;

– PUZ – Zona de Sud a Sectorului 4 – aprobat prin HCGMB nr. 443/2018, suspendat prin HCGMB nr. 67/26.02.2021;

– PUZ Coordonator Sector 5 – aprobat prin HCGMB nr. 242/2020, suspendat prin HCGMB nr. 68/26.02.2021;

– PUZ – Modificare și Actualizare PUZ Coordonator Sector 6 – aprobat prin HCGMB nr. nr. 68/2020, rectificată prin HCGMB nr. 68/2020, suspendat prin HCGMB nr. 69/26.02.2021.

Consecința? În principiu, aplicarea pentru un an de zile (cel puțin), în locul PUZ, a Planului de Urbanism General al municipiului București, aprobat prin HCGMB nr. 269/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Din punctul nostru de vedere, la o analiză „la cald” a celor cinci hotărâri și fără a face o comparație „de fond” între reglementările din respectivele planuri zonale și cele din Planul Urbanistic General al municipiului București, pot fi identificate mai multe probleme de drept:

– legitimitatea, în sine, a măsurii suspendării, dat fiind regimul juridic aplicabil unei asemenea măsuri;

– soarta și relevanța ulterioară a certificatelor de urbanism emise în baza PUZ-urilor suspendate;

– soarta autorizațiilor de construire/desființare aflate în curs de emitere la data suspendării;

– reglementările urbanistice aplicabile autorizațiilor care vor fi solicitate în perioada de incidență a suspendării PUZ;

Nu ne propunem aici să dăm răspunsuri „finale” la toate aceste probleme și nici să realizăm un studiu academic, ci doar să evidențiem, având în vedere și experiența în materie, posibile probleme cauzate prin adoptarea hotărârilor în discuție.

Astfel:

1. Cu privire la legitimitatea măsura suspendării

În mod unanim, atât doctrinarii, cât și instanțele de contencios administrativ admit că suspendarea executării unui act administrativ reprezintă o măsură absolut excepțională, în niciun caz o regulă sau o „practică” uzuală, cu valoare de principiu.

Din acest punct de vedere, regimul suspendării se îndepărtează de cel al revocării, ultima fiind prezentată, în doctrina tradițională, ca un „principiu” care guvernează regimul actului administrativ. Desigur, valoarea de „principiu” a „revocabilității” este discutabilă și criticabilă, mai ales în cazul actelor administrative individuale [dovadă chiar dispozițiile Legii nr. 554/2004 – art. 1 alin. (6) și art. 7 alin. (5)], dar acesta este un aspect care mai puțin contează în contextul analizei de față.

În ipoteza suspendării executării unui act administrativ, se stopează provizoriu caracterul executoriu al acestuia și producerea de efecte juridice, ceea ce, desigur, se poate spune că intră în contradicție cu trăsăturile specifice actului administrativ, în principal cu faptul că, fiind un act de autoritate, de „comandă”, emis în regim de putere publică, este logic că menirea lui este de fi executoriu – adică „viu” și activ, nu o simplă „formă” bună de pus în ramă. În definitiv, actele administrative se emit în vederea generării de efecte concrete, nu pentru a fi suspendate.

Despre ce fel de acte administrative discutăm?

Din punctul nostru de vedere, Planurile Urbanistice Zonale sunt acte administrative cu caracter normativ. Nu vom relua, aici, dezbaterea pe această temă, dar sunt cunoscute cele două curente de opinie (al doilea fiind cel care consideră, cel puțin în anumite situații, că un PUZ sau un PUD poate avea și caracter individual). Apreciem că o asemenea calificare nu poate să „fluctueze” în funcție de criterii cantitative, raportate la „teritoriul” mai restrâns sau mai extins în cadrul căruia vor produce efecte planurile urbanistice, un act definit chiar de lege ca fiind de „reglementare” neputând avea caracter individual.

Ca atare, plecăm de la premisa că PUZ-urile suspendate (mai precis, hotărârile CGMB prin care au fost aprobate/rectificate) reprezintă acte cu aplicabilitate generală, acte administrative cu caracter normativ.

O primă întrebare: pot fi suspendate astfel de acte?

În principiu, răspunsul este pozitiv, cel puțin dacă plecăm de la premisa mai generală că și actele cu caracter normativ pot fi suspendate. De altfel, chiar Legea nr. 350/2001 menționează, la art. 64 alin. (3), că pot exista litigii cu privire la o astfel de măsură (ceea ce înseamnă că este posibilă). Dincolo de acest text, dacă ne raportăm la regulile ce guvernează contenciosul administrativ, răspunsul rămâne tot pozitiv.

Astfel, art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 îngăduie ca executarea actelor administrative cu caracter normativ să fie suspendată pe cale judiciară. Există, însă, cel puțin în contenciosul „subiectiv”, și cerințe în acest sens (comune, de altfel, cu cele impuse pentru suspendarea actelor administrative individuale): dovedirea cazului bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente [sintagme definite în art. 2 alin. (1) lit. t) și ș) din Legea nr. 554/2004]. În cazul acțiunilor promovate de subiecte speciale de sesizare, precum Ministerul Public, aceste cerințe sunt reformulate, fiind vorba despre un contencios diferit, bazat pe vătămarea interesului (legitim) public, deci un contencios „obiectiv”.

Așadar, cât timp avem norme certe în acest sens, este de necontestat dreptul instanței de contencios administrativ de a dispune, ca măsură provizorie, suspendarea unui act administrativ cu caracter normativ, în situațiile în care „reclamantul” demonstrează existența unor dubii serioase privind legalitatea actului în discuție, respectiv iminența unui prejudiciu.        Mai departe, rezultă că suspendarea executării hotărârilor de consiliu prin care s-au aprobat PUZ-uri este perfect posibilă pe calea unei acțiuni în contencios administrativ.

Problema este, însă, dacă și în ce condiții suspendarea poate fi dispusă pe cale administrativă, de către autoritatea emitentă, nu prin proceduri judiciare…

Aici, lucrurile sunt mai complicate, pentru simplul motiv că nu există reglementări clare…

După cum se poate observa, în partea introductivă a celor cinci hotărâri de suspendare se invocă art. 66 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative, articol la care se abordează succint unul dintre „evenimentele legislative” – suspendarea actului normativ.

Textul are următoare formulare: „În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de același nivel sau de nivel superior. În această situație se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum și durata ei determinată.”

Ce trebuie să înțelegem prin „cazuri speciale”? Din păcate, legea nu oferă răspunsuri, nici măcar orientative, aici fiind permis un „drept de apreciere” care, însă, nu se poate transforma în „arbitrariu”…

În aceste condiții, ne putem întreba, în primul rând, dacă în cazul eventualei suspendări dispuse de către emitentul actului, ar trebui impuse condiționări mai „severe” sau, dimpotrivă, mai „relaxate” decât cele prevăzute pentru suspendarea judiciară în Legea nr. 554/2004?!

Personal, avem mari rezerve în a accepta că o măsură de excepție, precum suspendarea unui act administrativ, fie el și normativ, ar putea fi decisă în mod discreționar și/sau superficial de către emitent. Strict formal, dispozițiile art. 14-15 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile suspendării pe cale administrativă, dar nici nu se poate nega faptul că este rațional ca ele să fie utilizate drept „model”, cu nuanțările necesare (inclusiv cele legate de cerința „pagubei iminente”, care trebuie să fie conectată la „interesul public”, dar într-un mod rezonabil, fără sacrificarea excesivă și, mai ales, intempestivă, a intereselor legitime private).

Tocmai de aceea, motivele care pot justifica suspendarea pe cale administrativă a PUZ trebuie să fie legitimate de lege și, pe fond, să fie extrem de pertinente și justificate, pentru că, în această materie, este greu de acceptat o veritabilă putere discreționară din partea emitentului. În materie urbanistică este de la sine înțeles că nu se pot lua decizii pripite, pentru că impactul social și, mai ales, economico-juridic este extrem de important.

Oricum, chiar Legea nr. 24/2000, indicată ca „temei de drept” în preambulul hotărârilor de suspendare, impune o evaluare preliminară a impactului oricăror noi reglementări (art. 7), documentarea prealabilă (art. 20) și un conținut complex al instrumentelor de motivare (cum ar fi motivul emiterii actului normativ, impactul socioeconomic, impactul financiar,
consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiștii consultați, esența recomandărilor primite, activitățile de informare publică privind elaborarea și implementarea proiectului de act normativ, măsurile de implementare etc. – a se vedea art. 31 din lege).

Rămâne de văzut dacă aceste cerințe au fost respectate la momentul votării în CGMB a hotărârilor nr. 65-69/26.02.2021. Din punctul nostru de vedere, era obligatorie o analiză serioasă și prealabilă a consecințelor juridice și economice pe care măsura suspendării le poate atrage, din toate perspectivele relevante. Este de la sine înțeles, de exemplu, că cei mai mulți dezvoltatori în materie urbanistică și-au creionat, deja, proiectele și investițiile având în vedere prevederile din PUZ-uri, ca atare o schimbare bruscă a „regulilor jocului” în București poate fi extrem de bulversantă și de prejudiciabilă.

Desigur, și aici pot fi scenarii diferite: una este să fii într-un moment incipient al proiectului (faza conspectării oportunităților sau a realizării proiectului tehnic, de exemplu), altceva este să fii într-o etapă avansată (dosar de autorizare deja înregistrat la autoritatea locală).

Mai departe… o altă eventuală problemă juridică: în dreptul administrativ este recunoscută natura „legală” a competenței oricărei autorități (în sensul în care o autoritate administrativă poate să facă numai ceea ce prevede legea că poate să facă…). Așadar, cum ar trebui să „interpretăm”, în contextul de față, această cerință care impune ca normele privind competența să fie interpretate în mod restrictiv?

Discuția nu este lipsită de importanță, în condițiile în care „legea” (în speță Codul administrativ sau chiar o lege specială precum Legea nr. 350/2001) nu prevăd, în mod expres, o astfel de „atribuție” (adică posibilitatea suspendării propriilor actele pe care le /adoptă consiliile locale/CGMB).

Ca atare se poate, oare, prezuma că un astfel de „drept” există? S-ar putea invoca, formal, că dacă CGMB are dreptul (atribuția) de a adopta și revoca un PUZ, a fortiori are și dreptul (atribuția) de a dispune, cu titlu provizoriu, suspendarea executării acestuia?

Și dacă da, în ce condiții, totuși, pentru ce argumente…de legalitate, de oportunitate, ambele…?

Este discutabil dacă sunt cele mai convingătoare sau riguroase argumente de genul „este adevărat că am aprobat anterior un PUZ, dar vrem să mai reflectăm, post factum, dacă dispozițiile sale sunt în regulă”, astfel cum transpar din art. 1 alin. (2)-(3) din HCGMB nr. 65-69^[1].

În orice caz, o suspendare de un an de zile nu este un lucru de joacă, mai ales în condițiile în care se justifică, la nivel formal, nu prin indicii certe cu privire la nelegalitatea PUZ-urilor, ci prin dorința identificării, în perioada de suspendare a unor potențiale vicii de acest gen și/sau a unor „soluții optime de reglementare urbanistică”. Desigur, nu excludem posibilitatea ca astfel de vicii să fie indicate în cuprinsul operațiunilor administrative care au fundamentat adoptarea HCGMB nr. 65-69 (e.g., raportul de specialitate al Arhitectului Șef, avizul Comisiei de urbanism și amenajarea teritoriului), pe care nu am avut ocazia să le studiem.

2. Soarta certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire/desființare

Soluțiile indicate în art. 2^[2] al HCGMB nr. 65-69/26.02.2021 sunt de natură să genereze confuzii, iar predictibilitatea modului de aplicare, la nivelul Primarului General și al primarilor de sector, este greu de anticipat.

Ce înțelegem la o primă lectură?

În primul rând, se face o diferențiere între certificatele de urbanism și autorizațiile de construire.

Astfel, pentru certificate par a fi aplicabile următoarele scenarii:

– certificatele emise în baza PUZ-urilor, anterior momentului de la care operează suspendarea, rămân pe deplin valabile (adică pot fi utilizate, în continuare, însă numai în dosarele de autorizare deja înregistrate la autoritatea locală) – interpretare dedusă din art. 2 alin. (1) teza 1;

– certificatele pentru care s-a depus, deja, o solicitare de emitere, dar care nu a fost soluționată până la momentul suspendării, se vor supune dispozițiilor din PUG (și, desigur, celor cu forță superioară, dar mai generale, din Legea nr. 350/2001 și din Regulamentul General de Urbanism aprobat prin H.G. nr. 525/1996) – interpretare dedusă din art. 2 alin. (2) care se referă la incidența „legislației specifice în vigoare” (în ciuda formulării total imprecise, ar rezulta că este vorba chiar despre normele legale și infralegale aplicabile după suspendarea PUZ);

– certificatele care se vor solicita după momentul suspendării, se vor supune dispozițiilor din PUG (și celor cu forță superioară, din Legea nr. 350/2001 și din Regulamentul General de Urbanism aprobat prin H.G. nr. 525/1996) – conform art. 2 alin. (4).

Bineînțeles, problema principală este legată de autorizațiile de construire/desființare, întrucât un certificat de urbanism nu conferă dreptul de a realiza lucrări.

Pentru acestea, dispozițiile hotărârilor CGMB nr. 65-69/26.02.2021 duc, în opinia noastră, la următoarele interpretări:

– pentru autorizațiile în curs de emitere (adică, înțelegem noi, cele pentru care s-a depus, anterior suspendării, un dosar de autorizare care conține, în mod logic, și un certificat de urbanism emis în baza PUZ) se vor aplica tot dispozițiile din PUZ – interpretare dedusă din art. 2 alin. (1);

– pentru autorizațiile care „nu sunt în curs de emitere” (adică, înțelegem noi, cele pentru care nu s-a înregistrat, anterior suspendării, dosarul de autorizare), vor fi aplicabile prevederile PUG [adică, conform formulării din art. 2 alin. (4) – prevederile documentațiilor de urbanism anterioare hotărârilor prin care s-au aprobat planurile de urbanism zonale]; aparent, se înțelege că dacă există un certificat de urbanism „valabil” emis în baza PUZ, conform art. 2 alin. (1), dar nu s-a înregistrat dosarul de autorizare până la intrarea în vigoare a hotărârilor de suspendare, autorizația va urma tot regimul prevăzut în PUG (deci, certificatul de urbanism emis anterior va pierde orice relevanță juridică).

Nu concluzionăm, la acest moment, dacă soluțiile oferite de CGMB sunt pe deplin legale, mai ales că nu suntem în posesia documentației care a stat la baza adoptării acestora (deși, trebuie să recunoaștem, avem destule dubii…).

Ceea ce remarcăm, în mod clar, este formularea echivocă din art. 2, în ceea ce privește regimul aplicabil, în continuare certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire/desființare.

P.S.: Se pare că nici măcar Primarul Capitalei nu înțelege dispozițiile din HCGMB nr. 65-69/26.02.2021, din moment ce a solicitat Curții de Apel București – Secția de contencios administrativ, o interpretare (imposibilă, de altfel) cu privire la acestea… No comment!!!