Suspendarea actului administrativ cu caracter individual. Autorizaţia de construire

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

În cadrul activităților de la nivelul Baroului Dolj, la data de 23 noiembrie 2018, a fost organizat Atelierul de lucru cu tema „Suspendarea actului administrativ cu caracter individual. Autorizația de construire”.

Atelierul și-a propus, de la bun început, dincolo de discuțiile prealabile cu caracter teoretic cu privire specială asupra suspendării provizorii a actului administrativ individual, un schimb de experiență între participanți, prin comunicarea situațiilor practice cu care aceștia au fost confruntați, a jurisprudenței relevante cu caracter directoriu, dar și de speță, dar, mai ales, provocarea unor discuții cu valoare teoretică, dar și practică.

De asemenea, au fost continuate discuțiile privind autorizația de construire și inadmisibilitatea/ admisibilitatea acțiunii în constatare imobiliară artificială începute în cadrul Atelierului de lucru „Accesiunea imobiliară încotro?”, din data de 24 noiembrie 2017.

De lege lata, în cadrul sistemul juridic intern, dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ reprezintă sediul materiei în privința instituției suspendării executării actului administrativ.

Însă, în practică, nu sunt rare situațiile în care, interesul persoanei vătămate reclamă necesitatea suspendării actului administrativ în câteva zile sau chiar de pe o zi pe alta, în condițiile în care instanța de contencios administrativ acordă în practică termen de judecată de două săptămâni sau chiar o lună de zile unei cereri de suspendare întemeiate pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Dincolo de posibilitatea formulării unei cereri de preschimbarea a termenului de judecată acordat, conform dispozițiilor art. 230 C. proc. civ., considerăm că, în practică pot fi folosite cu succes și dispozițiile art. 719 C. proc. civ. privitoare la suspendarea provizorie, coroborate cu cele ale art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, având în vedere argumentele care urmează a fi expuse mai jos.

În opinia noastră, folosirea dispozițiilor privitoare la suspendarea provizorie din Codul de procedura civilă nu este interzisă de prevederile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, care prevede chiar posibilitatea completării acestora cu cele ale legii organice de procedură, prin dispozițiile art. 28, care arată că:

„Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.

De asemenea, din interpretarea literală a dispozițiilor art. 719 alin. (1), care arată că obiect la suspendării provizorii îl poate forma orice altă cerere privind executarea silită^[1], considerăm că, în mod evident, această instituție juridică poate fi folosită și în materia de contenciosului administrativ.

Practic, executarea silită a actului administrativ reprezintă o specie a executării silite în general, reglementate de către Codul de procedură civilă.

Raționamentul nostru are în vedere caracterul obligatoriu al actului administrativ individual de la momentul comunicării acestuia și executoriu, de la termenul prevăzut în acesta, în situația în care persoana nu-și execută de bună-voie obligația^[2] cuprinsă în acesta.

Astfel, în doctrină, este unanim admis că principiul executării din oficiu a actelor administrative are, prin dispozițiile art. 14^[3] și 15^[4] din Legea nr. 554/2004, referitoare la suspendarea executării actului administrativ, care instituie o veritabilă excepție de la acest principiu, tocmai o garanție chiar a legalității actului, pentru situații de excepție^[5].

Așa cum arătam mai sus, dispozițiile din Codul de procedură civilă vin să completeze dispozițiile cu caracter special ale art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, care reglementează, astfel sediul/temeiul unei cereri de suspendare de fond similară unei cereri formulate în cadrul unei contestații la executare silită și care se aplică cu prioritate față de dreptul comun în materie, reprezentat de legea organică.

Pe când, suspendarea provizorie a actului administrativ, nefiind nici prevăzută, dar nici interzisă de către legiuitor printr-o normă cu caracter expres, precum este situația materiei actelor administrative cu caracter fiscal^[6], se vor aplica normele cu caracter general, adică Codul de procedură civilă, conform art. 10 din acesta^[7].

Practic, persoana vătămată va introduce conform art. 14, respectiv art. 15 din Legea nr. 554/2004 o cerere de suspendare a actului administrativ, separat, respectiv odată cu cererea de anulare a aceluiași act, la care urmează să primească un anumit termen de judecată, de obicei minim 14 zile, având în vedere că cererea mai trebuia să treacă^[8] prin filtrul procedurii prealabile prevăzute de art. 200 C. proc. civ., care are semnificația unei cereri de suspendare de fond și, până la data judecării acesteia, introduce o altă cerere prin care solicită suspendarea provizorie.

Chiar și după binevenitele modificări ale dispozițiilor art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în practică este necesar, urmare a unui termen de executare foarte scurt sau a pasivității persoanei interesate și a unui termen de judecată acordat de către instanța de judecată la cererea de suspendare de fond ulterior datei stabilite pentru executarea silită a actului administrativ, formularea unei cereri de suspendare provizorie până la data judecării cererii de suspendare de fond, adică tocmai în vederea adoptării unor măsuri de urgență și cu caracter provizoriu.

Instanța competentă material să judece cererea de suspendare provizorie este desigur instanța de contencios administrativ competentă să judece fondul cauzei, ca instanța de executare, conform dispozițiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004^[9] 9, fiind un litigiu în legătură cu un act administrativ emis sau întocmit de către o autoritate publică, soluționarea acesteia făcându-se prin Încheiere nesusceptibilă de recurs, potrivit art. 719 alin. (7) C. proc. civ.

În ceea ce privește competența teritorială, cererea de suspendare provizorie, întocmai precum cererea de suspendare de fond, se judecă, numai  ca urmare  a unei coincidențe, de instanța de la domiciliul sau sediul reclamantului, dacă acesta este persoană de drept privat și, respectiv de la cel al pârâtului, dacă reclamantul este chiar o autoritatea publică, instituție publică sau asimilată acesteia^[10].

În opinia noastră, competența teritorială în judecarea cererilor de suspendare provizorie, trebuie stabilită, în principal, plecând de la dispozițiile Codului de procedură civilă, care, așa cum arătam, se aplică cu prioritate, fiind doar o coincidență cu stabilirea competenței prevăzută pentru judecarea cererilor de suspendare de fond, formulate conform art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în materia suspendării provizorii, dispozițiile art. 719 alin. (1) și (7) C. proc. civ. vorbesc de instanța competentă în judecarea acesteia, instanța care este prevăzută de dispozițiile art. 714 alin. (2), ultima parte^[11], C. proc. civ., adică instanța de executare, care, în materia contenciosului administrativ este stabilită prin dispozițiile art. 25 alin. (1)^[12] din Legea nr. 554/2004, care este instanța care a soluționat fondul litigiului, adică Tribunalul sau Curtea de Apel.

Se observă o schimbarea a opticii legiuitorului, în sensul de a renunța la vechea reglementare^[13], de altfel tradițională^[14], în materia contenciosului administrativ, în sistemul de drept românesc, care prevedea un caracter alternativ al competenței teritoriale și la aprecierea exclusivă a reclamantului de a investi instanța de judecată.

Considerăm că schimbarea nu poate fi decât benefică persoanei vătămate, prin emiterea/refuzul de emitere unui act administrativ, în sensul de a stabili o competență teritorială exclusivă a instanței de la domiciliul/sediul acesteia, prin evitarea declinărilor de competență și a regulatorului de competență care nu aveau decât să amâne nejustificat soluționarea litigiului.

Alături de opiniile exprimate în doctrină^[15], considerăm că se impune, de lege ferenda, adoptarea, acum poate mai mult decât oricând, după modificările aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018 și în materia suspendării, a unui text care să stabilească instanța competentă să judece cererea de suspendare a executării actului administrativ.

De asemenea, revenind la argumentele de aplicare, considerăm că soluția aplicării suspendării provizorii și în materia actelor administrative este susținută mutatis mutandis și de considerentele Deciziei nr. 8/2015 privind examinarea recursului în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție a României în dos. nr. 2/2015 prin care s-a stabilit că, dispozițiile art. 719 alin. (7) C. proc. civ. reprezintă dreptul comun în materia suspendării executării silite indiferente de forma de executare^[16].

În ceea ce privește condițiile de introducere ale cererii de suspendare provizorie, însă, contrar unei opinii exprimate în doctrină^[17], considerăm că, în situația unei cereri de suspendare provizorie, nu este necesară dovada condiției formulării plângerii administrative prealabile, ci numai a depunerii cererii de suspendare de fond formulată conform art. 14 sau 15 din Legea nr. 554/2004, precum și a plății cauțiunii conform art. 719 alin. (2) C. proc. civ.

În opinia noastră, aceasta este o condiție a suspendării de fond a actului administrativ, prevăzută de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și nu și a suspendării provizorii, reglementată de dispozițiile art. 719 alin. (7) C. proc. civ., care, așa cum am arătat mai sus^[18], se aplică ca drept comun în materie, cu prioritate.

Per a contrario, dacă ar fi fost altfel, nici dovada plății cauțiunii nu avea ce să caute printre condițiile de admisibilitate ale cererii de suspendare provizorie a unui act administrativ, întrucât aceasta nu se regăsește printre cele prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004^[19].

Cu privire la condiția plății cauțiunii, în opinia noastră, în practică, cuantumul cauțiunii va fi de 1000 de lei, conform art. 719 alin. (3) C. proc. civ., întrucât actele administrative propriu-zise nu pot fi evaluate (de ex. o autorizație de construire), iar actele administrativ – fiscale sunt exceptate expres de către legiuitor din sfera de aplicare a instituției suspendării provizorii prin dispozițiile art. 260 alin. (2) din Legea 207/2015 privind Codul de Procedură Fiscală^[20].

Bineînțeles că, în practică, este posibilă formularea cererii de suspendare provizorie a actului administrativ, ca cerere accesorie, odată cu cererile de anulare și suspendare de fond a acestuia sau numai cu aceasta din urmă, în această situație, regula stabilirii competenței făcându-se conform dispozițiile art. 123 C. proc. civ., adică conform competenței stabilite de legiuitor pentru cererea principală.

În ceea ce privește condițiile de admisibilitate ale unei cereri de suspendare provizorie a unui act administrativ, considerăm, chiar dacă se aplică cu prioritate dispozițiile din Codul de procedură civilă, acestea fiind mutatis mutandis similare, reclamantul trebuie să facă dovada cazului bine justificat și al prejudiciului iminent, foarte greu sau imposibil de reparat, motivelor întemeiate și a urgenței din dreptul comun în materie.

Concluzia noastră are în vedere obiectul de specie al suspendării provizorii, executarea unui act administrativ, dar și raportul de egalitate în materie, dintre motivele temeinice și cazul bine justificat, precum și dintre prejudiciu iminent și urgența măsurii.

Astfel, noțiunile motivelor temeinice din Codul de procedură civilă și a cazului bine justificat din contenciosul – administrativ, situații de fapt și de drept care sunt apte de a produce o îndoială serioasă în ceea ce privește legalitatea actului administrativ^[21], precum și a noțiunilor de urgență din Codul de procedură civilă și prejudiciu iminent, din contenciosul administrativ, cel puțin până la data definirii noțiunilor specifice procedurii civile de către legiuitor sau de jurisprudență, apar ca având o interpretare/valoare practică similară.

De asemenea, aplicarea dispozițiilor privind suspendarea provizorie a actului administrativ, vin să susțină și să completeze legislația actuală adoptată în dreptul intern în vederea implementării recomandărilor Consiliului Europei prin care se urmărește crearea acelor mecanisme de protecție împotriva vătămărilor care ar putea să apară prin executarea actului administrativ.

Avem în vedere, Recomandarea R (89) 8 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, adoptată de către Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, la 13 septembrie 1989, care recomandă guvernelor statelor membre ale Consiliului Europei să se inspire în dreptul și practica lor din principiile enunțate în acest act, în ipotezele în care în fața unei autorități jurisdicționale, se contestă un act administrativ și nu s-a pronunțat încă o soluție privitoare la legalitatea acestuia, dacă autoritatea jurisdicțională este sesizată să hotărască și luarea de măsuri de protecție provizorie, în scopul evitării unor prejudicii ireparabile, se cuvine ca, în raport de circumstanțele și interesele cauzei, să se decidă suspendarea executării actului administrativ, printr-o procedură rapidă si pentru o perioadă determinată, apreciată necesară.

Dar și recomandarea – Rec. (2003) 16 privind executarea deciziilor administrative și jurisdicționale în domeniul dreptului administrativ, adoptată tot de către Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, prin care se indică statelor membre ale Uniunii Europene ca în cazul în care legile interne nu prevăd că, odată cu formularea contestației, intervine suspendarea de drept a executării actului administrativ – acestea să reglementeze intern posibilitatea persoanelor private de a cere suspendarea actului administrativ contestat, în fața unei autorități administrative sau jurisdicționale, iar soluționarea acestei cereri să se facă într-un termen rezonabil.

Prin această ultimă condiție, instituită prin legislația comunitară, a termenului rezonabil, se justifică oportunitatea și legalitatea utilizării dispozițiilor privind suspendarea provizorie din codul de procedură civilă, în materia actelor administrative, care nu pot decât să întărească garanțiile procedurale instituite împotriva abuzului unei autorități publice^[22].

Bineînțeles, încheierea de suspendare produce efecte până la data la care, instanța de judecată va soluționa cererea de suspendare de fond, întemeiată pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 .

În concluzie, pentru toate argumentele expuse, considerăm că o cerere de suspendare provizorie a executării unui act administrativ este admisibilă, în temeiul art. 719 alin. (7)  C. proc. civ.

Revenind la subiectul nostru special, respectiv suspendarea autorizației de construire, ca act administrativ tipic al autorității publice locale executive a Primarului unei unități administrativ – teritoriale, considerăm că, se pot întâlni probleme în sfera dovedirii cazului bine justificat, deoarece paguba iminentă este aproape evidentă, imposibilitatea sau demolarea foarte greu de realizat, este îndeplinită.

În ceea ce privește cazul bine justificat, acesta trebuie să vizeze, bineînțeles, acele situații de fapt și de drept care pot să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

În practică, considerăm că, acestea vor avea în vedere acele aspecte care țin în principal de materia dreptului civil, privitoare la proprietate, precum și la domeniul servituților urbane, de vecinătate stabilite în favoarea fondului aservit, terenul pe care se realizează construcția și fondul dominant, terenul proprietatea reclamantului (de ex. servitutea privind distanța lucrărilor, servitutea privind gradul de însorire etc.) și, în subsidiar, de condițiile de urbanism (certificat, avize, respectarea planurilor de urbanism etc.)

Altfel spus, suspendarea autorizației și oprirea lucrărilor de realizare a construcției, trebuie să aibă în vedere acele elemente de structură care nu mai pot fi demolate sau sunt foarte greu de demolat ulterior ridicării imobilului sau pentru care nu se pot găsi alte procedee tehnice de remediere ulterioară (de ex. în situația nerespectării servituții de vedere este posibilă înlocuirea geamului simplu cu cărămida nevada sau acoperirea cu un paravan de intimitate).