Suspendarea actelor administrative – examen critic al jurisprudenței în domeniul urbanismului

Ne-am propus să realizăm o scurtă analiză a caracterului alternativ sau, după caz, cumulativ al suspendării reglementate de articolele 14-15 din Legea nr. 554/2004, pornind de la jurisprudența din domeniul urbanismului, urmată de o scurtă analiză privind condițiile necesar a fi îndeplinite pentru a se putea dispune suspendarea efectelor unui act administrativ în temeiul dispozițiilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Pentru clarificare, vom analiza și două hotărâri selectate din domeniul urbanismului, în ceea ce privește îndeplinirea/neîndeplinirea, după caz, a condiției cazului bine justificat sau a pagubei iminente.

A. Cazul bine justificat și paguba iminentă. Posibilitatea suspendării unui act administrativ în temeiul disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care persoana care formulează cererea beneficiază deja de o soluție de suspendare, în temeiul dispozițiilor art. 14 din același act normativ. Jurisprudență relevantă în domeniul urbanismului

Sediul materiei în ceea ce privește suspendarea executării actelor administrative pe cale judecătorească este reprezentat de dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Reglementarea din aceste articole reprezintă o transpunere în legislația națională a unei Recomandări adoptate de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 referitoare la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Dacă analizăm condițiile necesare care fac posibilă suspendarea efectelor unui act administrativ, putem observa că principala diferență dintre suspendarea reglementată de art. 14 și cea reglementată de art. 15 din Legea nr. 554/2004 este dată de momentul până la care o asemenea cerere poate fi formulată.

Astfel, articolul 14 din Legea nr. 554/2004 conferă posibilitatea persoanelor vătămate, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, să ceară instanței competente dispunerea suspendării executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței în fond.

Articolul 15 impune o condiție suplimentară, aceea a introducerii cererii de suspendare odată cu introducerea cererii în anularea actului, în cadrul aceleiași acțiuni, sau printr-o acțiune separată.

Ca atare, distincția este dată de existența sau nu pe rolul instanțelor a acțiunii în anularea actului administrativ, condiție care se verifică în raport de data introducerii cererii de suspendare, și nu în raport de data judecării acesteia.

Totuși, deși condițiile celor două cereri de suspendare sunt cvasi-identice, efectele produse sunt diferite. Dacă în prima situație, cererea de suspendare admisă va produce efecte până la pronunțarea instanței de fond, în cea de a doua situație aceasta produce efecte până la soluționarea definitivă a cauzei.

Diferența de tratament este nejustificată și, din punctul nostru de vedere, s-ar impune fie verificarea constituționalității acestor prevederi, fie, de lege ferenda, modificarea regimului juridic instituit, prin unificarea acestuia, în sensul reglementării, în cadrul ambelor articole, a aceleiași limite temporale, respectiv până la soluționarea în fond a cauzei.

Strâns legat de problematica momentului până la care măsura suspendării unui act administrativ își produce efectele, s-a ridicat în practică următoarea problemă:

Este posibilă suspendarea unui act administrativ în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care reclamantul beneficiază deja de o suspendare a efectelor actului, în temeiul dispozițiilor articolului 14?

Deși la prima vedere răspunsul ar părea să fie unul afirmativ, din punctul nostru de vedere, la o analiză mai profundă, soluția este una diametral opusă, măsura solicitată trebuind să fie respinsă fie ca lipsită de interes, fie ca nefondată, pentru neîndeplinirea condiției pagubei iminente.

Vom detalia mai jos raționamentul nostru.

Pornim de la o situație practică dată în domeniul urbanismului, în care reclamantul, în baza Hotărârii judecătorești x beneficiază, în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, de o soluție de suspendare a executării unei Autorizații de construire (și implicit de oprire a lucrărilor), măsură ce își va produce efectele până la soluționarea în fond a cauzei (a acțiunii în anularea Autorizației de construire). Ca atare, pornim de la premisa că prin Hotărârea x, instanța reținuse, deopotrivă, atât îndeplinirea condiției cazului bine justificat, cât și a condiției pagubei iminente.

Cu toate acestea, reclamantul formulează Cerere de suspendare, identică sub aspectul motivelor invocate cu cea câștigată anterior, cu singura diferență că noua cerere de suspendare este întemeiată de această dată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Spre deosebire de împrejurările reținute de instanță cu privire la îndeplinirea condiției pagubei iminente la data pronunțării Hotărârii x, la data soluționării Cererii de suspendare întemeiate pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, orice eventuală pagubă iminentă invocată de reclamant nu ar mai putea subzista întrucât lucrările de construire autorizate în baza autorizației de construire contestate sunt oprite, urmare a admiterii Cererii de suspendare, întemeiate pe disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Paguba iminentă se analizează întotdeauna in concreto, prin raportare la circumstanțele concrete ale cauzei și nu in abstracto. Or, câtă vreme în cauza de mai sus lucrările de construire erau oprite, condiția unei prejudiciu viitor și previzibil nu mai putea fi îndeplinită.

În realitate, ceea ce reclamantul ar fi putut urmări, în mod nelegal, prin cererea de suspendare întemeiată pe disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004, ar fi fost să își asigure prelungirea efectelor Hotărârii judecătorești x, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea actului administrativ contestat.

Un asemenea scop ar fi fost însă nelegitim, întrucât:

– În situația ipotetică în care acțiunea în anulare ar fi admisă, suspendarea executării autorizației de construire s-ar fi prelungit de drept în temeiul disp. art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004^[1], până la soluționarea definitivă pe fond a cauzei.

Astfel, nu ar fi existat niciun interes al reclamantului în formularea cererii de suspendare în această ipoteză.

– În situația respingerii acțiunii în anulare, ar fi fost nelegitim ca efectele unei măsuri provizorii dispuse ca urmare a unei analize sumare a motivelor de nelegalitate invocate, fără prejudecarea fondului cauzei, să subziste și să producă efecte dincolo de o soluție pronunțată pe fondul cauzei.

În consecință, o eventuală cerere formulată în condițiile de mai sus, fundamentată pe dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, ar trebui respinsă ca lipsită de interes sau ca nefondată, pentru neîndeplinirea condiției pagubei iminente.

Analiza sus-prezentată a avut la bază două Decizii pronunțate de Curtea de Apel București (Decizia civ. nr. 606 din 23.09.2019^[2] și Decizia civ. nr. 2526 din 23.12.2020), prin care au fost respinse definitiv Cereri de suspendare formulate pe articolul 15 din Legea nr. 554/2004, ulterior obținerii unei soluții de suspendare a executării efectelor unei autorizații de construire pe articolul 14 din Legea nr. 554/2004.

Deși hotărârile sunt pronunțate în domeniul urbanismului, argumentele prezentate mai sus pot fi invocate în cadrul oricărui litigiu de contencios administrativ în care se solicită suspendarea succesivă a unui act administrativ, deopotrivă în temeiul disp. art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

În consecință, reclamantul are la îndemână, alternativ, fie suspendarea reglementată de art. 14, fie cea reglementată de art. 15 din Legea nr. 554/2004, nefiind însă permisă cumularea celor două căi reglementate de legiuitor.

Revenind asupra condițiilor necesar a fi îndeplinite pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ, ne vom concentra atenția în cele ce urmează asupra condiției cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Suspendarea executării unui act administrativ reprezintă o măsură excepțională prin care instanța înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, aceasta putând fi dispusă doar în condițiile prevăzute expres de lege, excepțiile fiind de strictă interpretare și aplicare (exceptio est strictissimae interpretationis). Astfel, luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenței acelor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, dar mai ales a necesității înlăturării temporare a caracterului executoriu al actului pentru a preveni o pagubă iminentă, pagubă ce se analizează în concret prin raportare la momentul analizării cererii de suspendare.

Dispozițiile art. 2 alin. (1). lit. t) din Legea nr. 554/2004, definesc cazul bine justificat ca fiind împrejurarea legată de starea de fapt și de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Noțiunea de „îndoială serioasă” este corespondența autohtonă a unei condiții general solicitate în materia măsurilor cu caracter provizoriu, denumită generic în doctrina europeană (de unde a și fost inspirată) fumus boni iuris, aceasta presupunând că nelegalitatea trebuie să rezulte cu evidență prin probe sau raționamente la prima facie.

În cadrul acestei condiții, nu se analizează legalitatea actului a cărui suspendare se solicită, aceasta fiind atributul instanței de contencios care va analiza acțiunea în anulare.

În determinarea existenței cazului bine justificat, judecătorul poate proceda doar la o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, prin raportare la motivele de fapt și de drept invocate de reclamant în baza unui probatoriu minimal, fiind exclusă o analiză în fond a legalității actului administrativ^[3].

Este important de precizat că în situația în care, pentru verificarea criticilor invocate de reclamant, judecătorul ar trebui să administreze un probatoriu complex (precum proba cu expertiză) sau să prejudece fondul cauzei, atunci în cauză nu ar fi îndeplinită condiția unei aparențe vădite de nelegalitate a actului contestat în favoarea reclamantului, ci, dimpotrivă, ar exista o aparență de legalitate a actului în favoarea beneficiarului acestuia.

În jurisprudența sa^[4], instanța supremă a apreciat că pot constitui asemenea „cazuri bine justificate”:emiterea unui act de un organ necompetent, nemotivarea actului administrativ, neindicarea temeiului legal al emiterii actului administrativ, declararea ca neconstituțională a ordonanței Guvernului ce a stat la baza emiterii actului administrativ, anularea sau revocarea parțială a actului administrativ chiar de către autoritatea publică emitentă sau de autoritatea ierarhic superioară”.

Paguba iminentă este definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așa cum a fost reținut în jurisprudența națională, posibilitatea producerii unei pagube este o chestiune de fapt, lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului. Actele administrative sunt executorii din oficiu și, dacă judecătorul constată că executarea ar putea provoca o pagubă celui căruia i se adresează actul, el este în drept să îl suspende.

În doctrină^[5], s-a susținut că, pentru a putea justifica suspendarea, prejudiciul trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

– Să nu se fi produs încă, pentru că legea vorbește de un prejudiciu viitor. Suspendarea executării poate fi cerută și în cazul producerii prejudiciului prin fapte succesive, continuate în timp, suspendarea având rolul de a întrerupe realizarea acelor fapte și de a împiedica astfel producerea prejudiciilor viitoare.

– Să fie de natură patrimonială. Legea se referă la un prejudiciu material, indicând astfel natura patrimonială a acestuia. Suspendarea nu ar putea viza prejudicii morale.

– Producerea să fie certă, neîndoielnică. Prin urmare, nu poate fi vorba de un prejudiciu eventual, ci doar de un prejudiciu cert, a cărui producere în viitor trebuie demonstrată de persoana care a solicitat suspendarea executării actului.

În domeniul urbanismului, apreciem că eventuale prejudicii invocate, precum scăderea valorii imobilului reclamantului, pierderea vederii spre parc, disconfortul creat de zgomotul produs de existența unui șantier nu fac dovada unui prejudiciu material viitor și previzibil, ci acestea sunt consecințe inerente exercitării prerogativelor dreptului de proprietate de către beneficiarul actului.

Pentru o conturare mai clară a conținutului acestor două condiții, în cele ce urmează vom proceda la un examen critic al unor hotărâri selectate, relevante în materia urbanismului.

1. Prin Sentința civ. nr. 221 din 16 ianuarie 2018^[6], rămasă definitivă ca urmare a respingerii recursurilor formulate, Tribunalul București a admis Cererea de suspendare a executării unei Autorizații de construire. Pentru a pronunța această hotărâre a reținut următoarele:

„Tribunalul apreciază întemeiate cazurile justificate de suspendare a autorizației reprezentate de lipsa Avizului pentru mediu și lipsa Avizului Ministerului Culturii. Astfel, în ceea ce privește Avizul de mediu, tribunalul reține că s-a impus pârâtei prin certificatul de urbanism ca în scopul elaborării documentației pentru autorizarea executării lucrărilor să se adreseze autorității pentru mediu competente. Aspectul de nelegalitate flagrantă constă în răspunsurile complet contradictorii primite de către reclamanți și pârâta anterior emiterii autorizației. Astfel la data de 10.10.2017, autoritatea pentru protecția mediului a răspuns că nu s-a depus nicio solicitare privind acordul de mediu, deși pârâta depusese un răspuns din 20.09.2016, emis de aceeași instituție, conform căruia proiectul propus nu se supune procedurilor de evaluare a impactului asupra mediului și de evaluare adecvată.

În ceea ce privește Avizul emis de Ministerul Culturii, în situațiile în care se construiește sub limita legală a distanței față de un monument istoric (în cauză imobilul x), deși acesta nu a fost impus prin certificat de urbanism, el era impus de lege, fiind un aviz conform. Tribunalul reține că art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 impune avizul Ministerul Culturii și Cultelor în privința intervențiilor care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în zone de protecție a monumentelor istorice. Până la instituirea zonei de protecție a fiecărui monument potrivit art. 9, se consideră zonă de protecție suprafața din jur delimitată cu o rază de 100m, în localitățile urbane. Astfel, construcția edificată se află la o distanța de 13,5m față de limita monumentului istoric. Prin urmare, construcția este edificată în zona de protecție de 100m, fără Aviz de la Ministerul Culturii”.

Soluția Tribunalului este greșită/criticabilă din punctul nostru de vedere, întrucât instanța nu a procedat la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate, ci la o veritabilă prejudecare a fondului cauzei.

Astfel, în ceea ce privește Avizul de mediu, câtă vreme pârâta făcuse dovada că a fost parcursă procedura în fața autorității de mediu, aparența de legalitate era în favoarea acesteia.

Existența unor adrese contradictorii nu este de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului, în condițiile dovedirii existenței actului solicitat.

Din punctul nostru de vedere, numai lipsa dovedirii parcurgerii procedurii în vederea obținerii Avizului de Mediu ar fi fost de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului contestat, nu și existența a două înscrisuri cu conținut contradictoriu.

În ceea ce privește lipsa Avizului Ministerului Culturii, din punctul nostru de vedere soluția este din nou criticabilă, dată cu prejudecarea fondului cauzei. Câtă vreme pentru a-și motiva soluția, instanța a trebuit să stabilească dispozițiile legale aplicabile, natura avizului în cauză (conform/consultativ/facultativ), să procedeze la interpretarea textelor de lege, instanța a soluționat însăși fondul cauzei (cu toate că această prerogativă revenea exclusiv instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anularea actului administrativ). Simpla analiză a înscrisurilor de la dosar (în speță, a Certificatului de urbanism care nu a prevăzut necesitatea obținerii unui astfel de Aviz), ar fi condus la ideea că autorizația fusese emisă, cel puțin în aparență, în mod legal.

Concluzionând, doar lipsa avizelor, atunci când ele au fost cerute prin Certificat de urbanism, ar putea constitui caz bine justificat, (i) nu și împrejurarea în care ar exista înscrisuri care ar dovedi atât prezența, cât și absența avizului, sau (ii) împrejurarea în care necesitatea obținerii avizelor nu a fost impusă prin Certificat, ci ea ar putea rezulta doar din interpretarea unor dispoziții legale.

2. Prin Încheierea de ședință din data de 20.12.2019, pronunțată de Tribunalul București, instanța a admis cererea de suspendare a unei Autorizații de construire, reținând cu privire la condiția pagubei iminente un singur argument, și anume: „Tribunalul apreciază că reclamantul Y probează îndeplinirea cerinței legale, prin afectarea urbanistică relevantă a imobilului proprietatea sa”. Soluția a fost casată de Curtea de Apel București, iar cererea de suspendare a fost respinsă definitiv ca nefondată.

În speța sus analizată, se observă lipsa oricărei motivări cu privire la reținerea îndeplinirii condiției pagubei iminente. Instanța nu a indicat care sunt probele care au condus la constatarea îndeplinirii condiției și nu a motivat în niciun fel de ce a respins apărările pârâților. Exigențele motivării soluției reprezintă o garanție a imparțialității judecătorilor, a calității actului de justiție și oferă posibilitatea atât părților, cât și instanței de control judiciar, de a cunoaște conținutul motivelor care au determinat pronunțarea unei anumite hotărâri judecătorești. Exigența motivării corespunzătoare a soluției (respectiv a îndeplinirii sau nu cumulative a condiției cazului bine justificat și a pagubei iminente) revine instanței de judecată, inclusiv într-o procedură sumară, prin care se stabilesc măsuri provizorii.

Concluzionând, măsura suspendării actelor administrative este o măsură de excepție, cu caracter vremelnic, instituită pentru protecția provizorie a drepturilor și intereselor legitime ale destinatarului actului sau terților lezați, măsura putând fi dispusă numai cu respectarea strictă a condițiilor prevăzute de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Aparența vădită de nelegalitate a actului trebuie să rezulte la prima facie, iar prejudiciul trebuie să fie viitor, cert si dovedit de persoana vătămată, instanța fiind datoare să verifice gravitatea și iminența prejudiciului, în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze.

Totodată, suspendarea executării efectelor actelor administrative, reglementată de Legea nr. 554/2004 în articolele 14-15, poate fi cerută doar alternativ de reclamant, nefiind însă permisă cumularea celor două căi reglementate de legiuitor.