Starea de urgenţă nu justifică opacizarea Administraţiei Publice Locale
Universuljuridic.ro PREMIUM
Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.
Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.
Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!
Ca urmare a pandemiei de COVID-19, au fost emise Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, respectiv Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României. Una dintre ideile urmărite de măsurile ce fac obiectul stării de urgență a fost distanțarea socială, astfel încât să fie minimizat contactul dintre persoane. O metodă, dar și o consecință a acestei distanțări sociale este încercarea de a desfășura pe internet în această perioadă cât mai multe dintre activitățile care până acum nu au cunoscut această posibilitate sau pentru care această abordare a fost doar una alternativă sau nu foarte uzitată.
Aceleași tendințe, în mod inevitabil, ajung să se manifeste și în domenii precum Administrația Publică Locală care, deși am fi tentați să asociem conceptul cu metode de lucru anacronice și chiar cu tendințe refractare față de nou, în prezent, devine tot mai evident că are o nevoie acută de digitalizare. Mai mult, în acest context al stării de urgență care atrage necesitatea digitalizării, din motivele pe care le vom prezenta în continuare, noi considerăm că devine imperativă obligația legală a Consiliilor Locale și Județene de a-și transmite ședințele în direct pe internet pentru a da posibilitatea cetățenilor să le urmărească, în lipsa posibilității de a asista la acestea. De altfel, potrivit Codului Administrativ, aceasta pare a fi singura cale de a nu afecta principiul transparenței ședințelor Consiliilor Locale și Județene
Pornind de la Constituție, observăm că aceasta reglementează Dreptul la informație, în art. 31, potrivit căruia: „(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informație de interes public nu poate fi îngrădit. (2) Autoritățile publice, potrivit competențelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetățenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal”. Astfel, putem vedea că Principiul Transparenței Administrației Publice Locale este antamat încă de la nivelul constituțional.
De asemenea, putem regăsi reglementat în mod implicit și la acest nivel Principiul Legalității în activitatea Administrației Publice Locale în articolele 121 și 122, potrivit cărora: „Consiliile locale si primarii funcționează, în condițiile legii…” și „Consiliul județean este ales si funcționează în condițiile legii”.
Mergând la următorul palier legislativ, avem Ordonanța de Urgență nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, act normativ care, așa cum se precizează chiar în debutul acestuia la art. 1, reglementează cadrul general pentru mai multe instituții de Drept Administrativ, printre care și organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor administrației publice.
Considerăm că este esențial ca orice analiză să pornească de la Principiul Legalității – principiu general aplicabil Administrației Publice – instituit prin art. 6 din O.U.G. nr. 57/2019, potrivit căruia: „Autoritățile si instituțiile administrației publice, precum si personalul acestora au obligația de a acționa cu respectarea prevederilor legale în vigoare si a tratatelor si a convențiilor internaționale la care România este parte”.
De asemenea, cu titlu general, la art. 8 din O.U.G. nr. 57/2019 se consacră Principiul Transparenței – principiu general aplicabil Administrației Publice – în temeiul căruia: „În procesul de elaborare a actelor normative, autoritățile si instituțiile publice au obligația de a informa si de a supune consultării si dezbaterii publice proiectele de acte normative si de a permite accesul cetățenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum si la datele si informațiile de interes public, în limitele legii”.
Precizăm că în temeiul art. 138 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, ședințele Consiliului Local sunt publice, iar acest caracter public este dat și de posibilitatea cetățenilor de a asista la ședințele Consiliului „si/sau” de a le urmări pe internet. Aceeași regulă, în oglindă, este prevăzută și pentru Consiliul Județean care la art. 182 alin. (4) trimite către art. 138.
Se poate observa, așadar, că este reglementată expres o posibilitate cumulativă sau alternativă a cetățeniilor de a asista la ședințele Consiliilor Local și Județean „în condițiile regulamentului de organizare și funcționare al consiliului”. Această reglementare necesită câteva clarificări pentru a putea fi înțeleasă pe deplin.
În primul rând, posibilitatea cetățenilor prevăzută de textele legale nu poate fi efectivă decât prin existența implicită a obligației corelative a Consiliilor de a le permite cetățenilor să asiste la ședințele lor sau de a transmite aceste ședințe în direct pe internet pentru ca aceștia să le poată urmări, așa cum prevăd textele normative. De altfel, această obligație implicită este un corolar firesc ce reiese în mod inerent din modul de reglementare.
În al doilea rând, sintagma „în condițiile regulamentului de organizare și funcționare al consiliului” nu este de natură să știrbească din caracterul imperativ al obligației Consiliilor de a permite accesul fizic al cetățenilor la ședințe sau de a le transmite pe internet, ci, dimpotrivă, în opinia noastră reglementează în mod implicit încă o obligație subsidiară în sarcina Consiliilor de a detalia în Regulamentele lor de organizare și funcționare „condițiile” în care urmează să fie realizată posibilitatea cetățenilor prevăzută în articolele 138 și 182 alin. (4) din O.U.G. nr. 57/2019, regulamente care ar trebui să fie cel de-al treilea nivel legislativ unde este reglementată transparența Administrației Publice Locale și publicitatea ședințelor Consiliilor. Această teză este susținută și de împrejurarea că regulamentele de organizare și funcționare sunt adoptate prin hotărâri de consiliu, iar acestea au o forță juridică inferioară ordonanțelor de urgență sau legilor, ceea ce impune ca hotărârile care cuprind regulamentele să fie în concordanță cu acestea și, nicidecum, să nu deroge de la ele.
În al treilea rând, conjuncțiile „și/sau” scrise în acest fel implică, așa cum am menționat, ideea unei obligații, respectiv a unei posibilități cumulative sau alternative, după caz. Ei bine, abia din această perspectivă, printr-o interpretare gramaticală putem considera că există o opțiune a Consiliilor de a alege oferirea posibilității cetățenilor fie numai de a asista la ședințele sale, fie de a le urmări pe internet, fie de a beneficia de ambele variante.
Aproximativ aceeași teză este confirmată și printr-o interpretare teleologică în sensul în care ținând cont de varietatea tipurilor de unități administrativ-teritoriale care au consiliu local ar putea părea excesiv pentru unele comune să fie instituită posibilitatea cetățenilor de a urmări ședințele pe internet din rațiuni variate ce țin de infrastructură, dar și de posibilitatea economică de a pune în practică această variantă. Pe de altă parte, în unități administrativ-teritoriale mai dezvoltate cum ar fi municipiile reședință de județ sau chiar anumite municipii, precum și în județele privite ca atare nu încape îndoială că spiritul reglementării ar fi acela de a obliga Consiliile să nu se rezume doar la a permite accesul cetățenilor să asiste la ședințele lor, ci să și transmită aceste ședințe în direct pe internet pentru ca aceștia să le poată urmări.
Aceasta pare a fi rațiunea pentru care legiuitorul a recurs la acest mod neobișnuit de reglementare prin alternarea între o conjuncție copulativă și una disjunctivă. Mai mult, privind în mod sistemic mai întâi în Capitolul III din Titlul V din Partea a III-a apare articolul 138 care formulează exact această reglementare pentru consiliile locale. Abia la Capitolul VI din același Titlu V apare și art. 182 alin. (4) care referindu-se la consiliile județene doar trimite la articolul 138.
Într-o concluzie preliminară, este evident că din reglementarea dată de Codul Administrativ și care trebuie detaliată în Regulamentele de organizare și funcționare ale consiliilor se naște, așa cum am arătat, o obligație cumulativă sau alternativă în sarcina acestora de a permite cetățenilor să asiste la ședințele lor sau de a le transmite în direct pe internet pentru ca aceștia să le poată urmări.
Trebuie observat că art. 50 din Decretul 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României prevede că: „Pe durata stării de urgență, autoritățile administrației publice centrale și locale vor lua măsuri pentru organizarea activității astfel încât să fie evitat, pe cât posibil, contactul direct între persoane, inclusiv prin utilizarea mijloacelor electronice de comunicare”. Acest text a fost reluat într-o formă asemănătoare în art. 83 din Decretul nr. 240/2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României.
Astfel, așa cum am precizat la început, în contextul special al pandemiei generate de virusul COVID-19 se adoptă și la nivelul autorităților Administrației Publice Locale anumite măsuri speciale ce au ca scop minimizarea contactului dintre persoane astfel încât să limiteze transmiterea virusului. Având în vedere particularitatea acestor măsuri legale dispuse în virtutea stării de urgență este clar că asigurarea posibilității cetățenilor de a asista la ședințele consiliilor devine imposibil de realizat.
Mai mult, nu doar că nu ar mai putea fi permis accesul cetățenilor în sălile unde se desfășoară ședințele, dar în multe dintre situații consiliile au adoptat reguli temporare de desfășurare a ședințelor sau modificări ale regulamentelor de organizare și funcționare prin care au prevăzut că în această perioadă își vor desfășura ședințele pe internet prin mijloace electronice, deci nici măcar consilierii nu se vor întruni fizic pentru desfășurarea activității lor. Evident că aceste modificări operate prin hotărâri de consiliu local sau județean nu pot deroga de la O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ și de la normele instituite de aceasta. Aceste modificări temporare în modul de desfășurare a ședințelor fie sunt în concordanță cu prevederile din Codul Administrativ, fie sunt interpretate în armonie cu acestea, în orice altă situație fiind ilegale.
Raportându-ne la concluzia preliminară și ținând cont de acea obligație alternativă putem lesne observa că una dintre obligații devine imposibil de executat – aceea a asigurării posibilității cetățenilor de a asista la ședințele consiliilor – imposibilitate ce derivă din măsurile ce fac obiectul stării de urgență. Ca atare, în această perioadă dispare caracterul alternativ și devine imperativă obligația consiliilor de a transmite în direct pe internet ședințe lor pentru a da cetățenilor posibilitatea să le urmărească. Sintagma „prin utilizarea mijloacelor electronice de comunicare” din art. 50 din Decretul 195/2020 și din art. 83 din Decretul 240/2020 pare să sugereze aceeași concluzie.
În concluzie, în vederea realizării Principiului Transparenței și a caracterului public din perspectiva accesului cetățenilor la procesul de luare a deciziilor administrative rămâne în sarcina Consiliilor Locale și Județene obligația de a asigura posibilitatea cetățenilor de a le urmări pe internet ședințele în perioada stării de urgență și aceasta presupune în mod implicit și obligația de a transmite în direct pe internet aceste ședințe pentru a putea fi urmărite de către cetățeni.
Pentru identitate de rațiune este evident că această obligație va subzista într-o formă imperativă, iar nu una alternativă, și după încetarea stării de urgență și instalarea stării de alertă, în măsura în care va subzista această imposibilitate a cetățenilor de a asista la ședințele Consiliilor Locale și Județene și în măsura în care actele normative ce urmează să fie adoptate nu vor prevedea în mod expres o soluție contrară.
Având în vedere concluzia noastră în sensul existenței unei obligații în sarcina Consiliilor Locale și Județene de a transmite pe internet în această perioadă ședințele lor pentru a putea fi urmărite de către cetățeni se naște în mod firesc întrebarea ce consecințe ar putea fi atrase în cazul nerespectării acestei obligații și în sarcina cui. Aceste urmări sunt antamate virtual încă din art. 52 și 126 alin. (6) din Constituție.
Considerăm că pot fi analizate aceste urmări pe mai multe planuri și din mai multe perspective. Din perspectiva consecințelor ce ar viza consilierii locali sau județeni art. 231 din Codul Administrativ prevede că aleșii locali răspund administrativ, civil sau penal. Fie că avem în vedere o răspundere administrativă disciplinară sau patrimonială, fie una civilă, fie o răspundere penală prin raportare la abuzul în serviciu, neglijența în serviciu ori alte infracțiuni, nu trebuie exclusă de plan nici una dintre aceste tipuri de răspunderi, ci ele pot face obiectul unor analize mai amănunțite.
Pe de altă parte, din perspectiva consiliilor privite integral, art. 183 din Codul Administrativ prevede posibilitatea consiliului județean de a fi dizolvat de drept și trimite la condițiile de la art. 143 care prevede posibilitatea consiliului local de a fi dizolvat de drept. Astfel, consiliile se dizolvă de drept dacă nu se întrunesc „cel puțin într-o ședință ordinară sau extraordinară, pe durata a patru luni calendaristice consecutive, deși” au fost convocate în mod legal. De asemenea, se dizolvă de drept și în situația în care nu au adoptată „nicio hotărâre în 3 ședințe ordinare sau extraordinare ținute pe durata a patru luni calendaristice consecutive”.
Astfel, ne putem pune în mod justificat întrebarea dacă în privința ședințelor consiliilor din această perioadă care nu au fost transmise în direct pe internet, nefiind respectată o exigență imperativă importantă de publicitate, nu cumva lipsa transmiterii ședințelor pe internet ar echivala cu o lipsă a acestor ședințe din rațiunea că o ședință ar putea fi considerată ca fiind întrunită doar atunci când respectă toate condițiile impuse de normele legale pentru aceasta. Mai mult, având în vedere posibilitatea virtuală în temeiul Legii 554/2004 a contenciosului administrativ de a ataca și anula hotărârile de consiliu local și județean poate căpăta sens și celălalt caz de dizolvare de drept menționat pentru lipsa adoptării vreunei hotărâri în trei ședințe, în decursul unui interval de 4 luni, din rațiunea că o hotărâre anulată ar echivala cu o lipsă a adoptării acesteia. Procedural, având în vedere că tot instanța de contencios administrativ se poate pronunța cu privire la dizolvarea de drept s-ar putea pune întrebarea daca nu cumva prin chiar această acțiune s-ar putea cere instanței să constate și nulitatea respectivelor hotărâri de consiliu, nulitate care ar atrage și dizolvarea de drept a consiliului.
Cu toate acestea, scopul prezentului demers a fost acela de a demonstra existența obligației consiliilor locale și județene de a transmite în direct pe internet ședințele în această perioadă. Ne rezumăm la această demonstrație, fără a dezvolta analiza consecințelor nerespectării acestei obligații de către consilii. Considerăm că analiza acestor urmări poate face obiectul unor alte demersuri în mod global sau în mod separat pentru una sau mai multe efecte în parte, în funcție de cum vor considera autorii acestor demersuri. Ne dorim ca demersul nostru să fie unul cu final deschis care să ofere posibilitatea de a fi continuat în oricare direcție.
