Sent. civ. nr. 394/2023 a C. Ap. București privind anularea art. 102 alin. (1) din anexa nr. 1 la H.G. nr. 140/2018 și a art. 8 alin. (1) din anexa nr. 26 la OMS/OPCNAS nr. 397/836/2018

În M. Of. nr. 954 din data de 24 septembrie 2024 s-a publicat sentința civilă nr. 394/2023 a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal privind acțiunea în contencios administrativ și fiscal și având ca obiect „anulare act administrativ cu caracter normativ”.

Redăm, în continuare, dispozițiile relevante din sentință.

Obiectul acțiunii

Anularea art. 102 alin. (1) din anexa (Contractul-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2018-1019, din 21.03.2018) nr. 1 la H.G. nr. 140/2018 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2018-2019

Anularea art. 8 alin. (1) din anexa (Contract de furnizare de servicii medicale spitalicești) nr. 26 la OMS/OPCNAS nr. 397/836/2018 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2018 a H.G. nr. 140/2018

Dispoziții relavante

În cauza de față, reclamanții au atacat în anulare:

– art. 102 alin. (1) din anexa – contractul-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2018-1019 la Hotărârea Guvernului nr. 140/2018 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2018-2019: „Nerespectarea oricăreia dintre obligațiile unităților sanitare cu paturi prevăzute la art. 92 alin. (1) lit. a), lit. d)-i), k)-m), n), o)-s), t)-x), lit. aa), lit. ab) și ac) atrage aplicarea unor sancțiuni pentru luna în care s-au înregistrat aceste situații, după cum urmează: a) la prima constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 0,5% la valoarea de contract aferentă lunii respective; b) la a doua constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 1% la valoarea de contract lunară; c) la a treia constatare și la următoarele constatări după aceasta, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 3% la valoarea de contract lunară.”;

– art. 8 alin. (1) din anexa nr. 26 (Contract de furnizare de servicii medicale spitalicești) la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 387/836/2018 privind aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2018 a Hotărârii Guvernului nr. 140/2018 pentru aprobarea pachetelor de servicii și a Contractului-cadru care reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2018-2019: „Nerespectarea oricăreia dintre obligațiile unităților sanitare cu paturi prevăzute la art. 6 lit. a) pct. 1 și 2, lit. d)-i), k)-m), n), o)-s), t)-x), lit. aa) pct. 1 și pct. 2, lit. ab) și ac) atrage aplicarea unor sancțiuni pentru luna în care s-au înregistrat aceste situații, după cum urmează: a) la prima constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 0,5% la valoarea de contract aferentă lunii respective; b) la a doua constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 1% la valoarea de contract lunară; c) la a treia constatare și la următoarele constatări după aceasta, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 3% la valoarea de contract lunară.”;

– Protocolul terapeutic „DCI: Combinație Naproxenum + Esomeprazolum” din anexa nr. 2 la Ordinul ministrului sănătății publice și al președintelui CNAS nr. 1.###/500/2008 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaționale prevăzute în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008;

– Protocolul terapeutic „DCI: Ondasetronum, Granisetronum” din anexa nr. 2 la Ordinul ministrului sănătății publice și al președintelui CNAS nr. 1.###/500/2008 pentru aprobarea protocoalelor terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaționale prevăzute în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008.

(…)

Cererea de chemare în judecată este fondată în parte. (…)

Se observă astfel că în reglementarea amintită un număr semnificativ de conduite ale furnizorilor de servicii medicale sunt susceptibile, în caz de încălcare a obligațiilor ce le revin, de a fi sancționate cu aceleași trei măsuri, anume: la prima constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 0,5% la valoarea de contract aferentă lunii respective; la a doua constatare, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 1% la valoarea de contract lunară; la a treia constatare și la următoarele constatări după aceasta, reținerea unei sume calculate prin aplicarea unui procent de 3% la valoarea de contract lunară.

La o primă lectură a normei juridice de la art. 102 alin. (1) reiese un anumit nivel de dozare a ceea ce reglementarea însăși indică a fi o sancțiune, anume o aplicare etapizată a măsurilor respective în funcție de caracterul unic sau repetitiv al încălcării obligațiilor contractuale.

Cu toate acestea, proporționalitatea amintită se adresează doar conduitelor ilicite cu caracter repetitiv, în sensul că o abatere unică va fi sancționată cu o penalitate mai mică, iar o abatere cu caracter repetat va atrage sancțiuni pecuniare mai semnificative.

Totuși, proporționalitatea reglementării nu reiese a fi fost respectată și din perspectiva obligațiilor privite individual, în sensul că un număr semnificativ de obligații incumbând furnizorului de servicii medicale sunt susceptibile de aplicarea aceleiași sancțiuni indiferent de efectul lor specific.

Astfel, spre exemplificare, va fi aplicată sancțiunea de 0,5% indiferent dacă programul de lucru convenit nu a fost respectat de furnizorul de servicii medicale pentru o oră sau pentru mai multe zile ori chiar pentru întreaga lună, respectiv indiferent dacă nerespectarea unui protocol terapeutic a intervenit într-una sau mai multe situații punctuale ori reprezintă o practică generalizată la nivelul acelui furnizor de servicii medicale; de asemenea, va fi aplicată sancțiunea de 0,5% atât furnizorului de servicii medicale care nu monitorizează gradul de satisfacție al asiguraților prin realizarea de sondaje de opinie în ceea ce privește calitatea serviciilor medicale furnizate asiguraților conform unui chestionar standard, prevăzut în norme, cât și celui care nu respectă dreptul asiguratului la libera alegere a medicului ori a furnizorului ori nu respectă protocoalele terapeutice.

Curtea observă că legiuitorul nu a fost preocupat de a realiza o veritabilă ierarhizare a nivelului de risc asociat nerespectării fiecărei obligații impuse furnizorului de servicii, dar nici în cadrul aceleiași obligații susceptibile de modalități diverse de încălcare sau susceptibile de a produce efecte mai extinse ori mai restrânse din punct de vedere pecuniar sau temporal.

(…)

Într-adevăr, modul în care sunt reglementate de art. 102 din anexa la H.G. nr. 140/2018 sancțiunile asociate nerespectării de către furnizorii de servicii medicale a obligațiilor ce le revin se bucură într-o măsură semnificativă de beneficiul marjei de apreciere al autorității publice.

Totuși, respectiva marjă de apreciere nu este absolută, ci aceasta nu poate fi exercitată cu exces de putere, îndeosebi atunci când determină încălcarea unor drepturi și libertăți.

În acest din urmă sens, Curtea subliniază că sancțiunile ce apar a fi excesive în contextul aplicării lor la o situație de fapt specifică în raport cu alte situații de fapt văzute de legiuitor ca fiind echivalente nu mai pot fi argumentate prin prisma oportunității sau a marjei de apreciere de care se bucură autoritatea publică emitentă, deoarece intervine o afectare a unui drept, așa cum este dreptul de proprietate.

(…) faptul că un medic nu își însușește la nivel individual conținutul unui protocol terapeutic nu constituie un argument valid spre a reține caracterul nelegal al normelor în discuție, după cum nici argumentarea prin prisma principiilor generale pretinse a reieși din Legea nr. 95/2006, întrucât nu există un drept absolut al asiguratului, care să fie consacrat de legea respectivă, de a beneficia de orice tratament medical, ci doar în condițiile reieșite din ansamblul cadrului normativ incident. În caz contrar, ar fi inutil ansamblul reglementărilor care detaliază condițiile în care poate interveni decontarea din FNUASS, din moment ce asiguratul ar putea să beneficieze de o astfel de decontare pentru orice medicament în funcție de situația sa medicală personală, la simpla apreciere a unui medic prescriptor.

În concluzie, ansamblul criticilor reclamanților prin care se absolutizează rolul medicului în actul medical și dreptul asiguratului de a beneficia de o decontare necondiționată a oricărui tratament prescris neagă însăși esența Legii nr. 95/2006 și a cadrului normativ subsecvent acesteia, respectiv faptul că decontările de FNUASS sunt supuse unor multiple condiționări.