Regiunea în dreptul românesc – evoluție istorică şi perspective de viitor

Universuljuridic.ro PREMIUM

Aici găsiți informaţiile necesare desfăşurării activităţii dvs. profesionale.

Universuljuridic.ro PREMIUM pune la dispoziția profesioniștilor lumii juridice un prețios instrument de pregătire profesională. Oferim un volum vast de conținut: articole, editoriale, opinii, jurisprudență și legislație comentată, acoperind toate domeniile și materiile de drept. Clar, concis, abordăm eficient problematicile actuale, răspunzând scenariilor de activitate din lumea reală, în care practicienii activează.

Testează ACUM beneficiile Universuljuridic.ro PREMIUM prin intermediul abonamentului GRATUIT pentru 7 zile!

1. Evoluția organizării administrativ-teritoriale a României în perioada interbelică

Deși primele reglementări în materia organizării administrativ-teritoriale debutează în anul 1864, odată cu Legea nr. 394 din 31 martie 1864 pentru comunele urbane și rurale și Legea nr. 396 din 31 martie 1864 pentru consiliile județene, statul național unitar român a fost consolidat abia în anul 1918, când a fost înfăptuită Marea Unire. Acest eveniment a marcat desăvârșirea unității statale și naționale prin înfăptuirea unirii Vechiului Regat al României cu provinciile istorice Bucovina, Basarabia și Transilvania.

Din punct de vedere administrativ teritorial, provinciile istorice nou integrate erau organizate conform legislației specifice statului din care au făcut parte, ce a rămas temporar în vigoare. Astfel, în perioada cuprinsă între Marea Unire, ce a avut loc la 1 decembrie 1918 și până la momentul votării Legii pentru unificarea administrativă, la 14 iunie 1925, pe teritoriul României au funcționat 4 regimuri administrative, respectiv: austriac, maghiar, rus și cel din vechiul regat, fiecare având caracteristici proprii.

Întrucât aceste regimuri administrative au fost adoptate sub imperativul unor sisteme și împrejurări diferite, cele patru decupaje administrative prezentau caracteristici proprii, raportat la realitatea politică și socio‑economică a fiecărui ținut, caracteristici ce au indus la nivelul întregii țări dezechilibre semnificative.

În perioada imediat următoare, principala preocupare a legiuitorului a fost aceea de a asigura unitatea de reglementare pe planul dreptului constituțional și pe cel al dreptului administrativ, deoarece ea viza în mod nemijlocit organizarea puterii și a administrației de stat^[1]. În ceea ce privește mijloacele de realizare a unificării legislație au fost identificate două posibile variante: fie extinderea aplicării legislației existente în Vechiul Regat al României și în provinciile istorice, fie elaborarea unor noi acte normative, care să le înlocuiască pe cele existente, prin sintetizarea celor mai bune reglementări ale fiecărei ramuri de drept.

Principalul avantaj al extinderii legislației existente în Vechiul Regat al României consta în faptul că ar fi asigurat un ritm rapid al unificării legislative, realizându‑se astfel o integrare imediată a provinciilor istorice. Pe de altă parte, legislația era adaptată nevoilor sociale, politice și economice existente pe teritoriul Vechiului Regat, nevoi diferite de cele existente în noile provincii, aspect ce ar fi fost susceptibil de a crea serioase dezechilibre.

Unificarea legislației prin cea de‑a doua metodă crea premisele unei legislații superioare atât din punctul de vedere al tehnicii legislative, cât și al conținutului. Aceasta metodă presupunea însă o perioada mult mai îndelungată de timp, în care să fie studiate sistemele legislative existente, pentru identificarea și sintetizarea părților utile din fiecare sistem în parte.

În cele din urmă, ambele metode au fost folosite în procesul de unificare legislativă, fiind aplicată extinderea în anumite ramuri ale dreptului (spre exemplu: dreptul constituțional, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual penal) și elaborarea de noi acte normative în celelalte ramuri (spre exemplu: dreptul financiar). În ceea ce privește organizarea administrativ teritorială a României, s‑a încercat crearea unui nou act normativ, ce s‑a dovedit a fi, în final, o extindere a legislației existente în Vechiul Regat al României.

De‑a lungul istoriei, statul român a trecut printr‑o multitudine de reforme administrative, cunoscând astfel diverse forme de organizare administrativ teritorială, implementate printr‑o succesiune de acte normative.

Primul act normativ de după înfăptuirea Marii Unirii, care reglementa organizarea administrativ teritorială a statului român nou format a fost Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, ce era o materializarea a proiectului legislativ elaborat de către liberalii care se aflau la guvernare la acea vreme. Aceasta împărțea teritoriul României în județe, comune urbane și rurale și plăși, conferind primelor două personalitate juridică.

La scurt timp după adoptarea acestui prim act normativ de organizarea administrativ teritorială a statului român nou format, urmare a venirii la guvernare a țărăniștilor, a fost elaborat un nou proiect legislativ care prevedea o reorganizare. Acest proiect a fost dezbătut și adoptat de către Parlament la data de 4 august 1929, materializându‑se prin Legea pentru organizarea administrațiunii locale, care introducea pentru prima dată directoratele ministeriale, în scopul descentralizării puterii centrale și stabilirii a unor structuri regionale superioare. Legea reînnoia ideea regiunilor istorice organizând teritoriul țării în 7 directorate ministeriale denumite după orașele alese centre administrative: București, Cernăuți, Chișinău, Cluj, Craiova, Iași și Timișoara^[2].

Ultima reformă administrativă, până la izbucnirea celei de‑a doua conflagrații mondiale, a fost realizată după instaurarea regelui Carol al II‑lea, sub regimul noii Constituții din 27 februarie 1938, când a fost adoptată Legea administrativă din 14 august 1938, act normativ ce introducea o nouă unitate administrativ teritorială, pe lângă cele existente, respectiv ținutul. Împărțirea pe ținuturi, a fost similară cu directoratele ministeriale, însă abordarea era diferită, întrucât nu se ținea cont de provinciile istorice în delimitarea acestora iar motivația avea la bază o declarație cu privire la nevoile reale ale locuitorilor înfrățiți ai României noi^[3]. Cele 10 ținuturi nou înființate aveau statutul de unități administrativ – teritoriale cu personalitate juridică și atribuțiuni economice, culturale și sociale^[4], iar administrația acestora era încredințată unui rezident regal.

În anul 1940, în contextul pierderilor teritoriale din acel an, s‑a revenit la împărțirea statului român în județe și comune, ca unități administrativ – teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu și buget propriu.

2. Reglementarea juridică a regiunii în istoria statului român

Deși conceptul de regiune și fenomenul de regionalizare apar ca o noutate în dreptul românesc, acestea nu sunt cu totul străine de evoluția istorică a statului român. De‑a lungul timpului, au fost propuse mai multe proiecte de organizare a administrației locale ce cuprindeau, printre altele, și înființarea regiunii ca unitate administrativ teritorială, dintre care amintim următoarele:

– În anul 1862 Barbu Catargiu a propus împărțirea Principatelor Române în patru regiuni, respectiv Moldova de Sus, Moldova de Jos, Muntenia și Oltenia^[5].

– Proiectul a fost reluat în anul 1912 de către Petre P. Carp, care a propus împărțirea României în șase circumscripții regionale^[6].

– Aceeași idee a fost reluată și în anul 1921 de către Constantin Argetoianu, în al cărui proiect de organizare a administrației locale se regăsea și înființarea a nouă regiuni^[7].

– Și în cadrul dezbaterilor Parlamentare asupra Legii pentru organizarea administrației locale din 1929 a fost luată în discuție organizarea regională a teritoriului românesc.

În ciuda faptului că de‑a lungul anilor au fost numeroase discuții și proiecte de regionalizare, abia în anul 1948 regiunea cunoaște o consacrare constituțională în România, când este recunoscută ca fiind o unitate administrativ teritorială alături de comune, plăși și județe.

Ulterior, în urma unei noi reforme administrative generate de venirea la putere a unui guvern pro – sovietic și instaurarea regimului comunist, teritoriul românesc cunoaște o nouă împărțire, având la bază criteriul complexității social economice. Astfel, au fost desființate județele, iar Legea nr. 5 din 7 septembrie 1950, act normativ care se caracteriza printr‑un centralism desăvârșit, împărțea teritoriul României în regiuni, orașe, raioane și comune. Sursa de inspirație a acestei împărțiri administrativ – teritoriale a fost reprezentată de modelul sovietic, iar noutatea au constituit‑o cele două unități administrativ‑teritoriale, identice cu cele existente pe teritoriul U.R.S.S., respectiv regiunile și raioanele, create în vederea exercitării unui control mult mai mare al puterii centrale asupra administrației locale.

Principalul scop declarat al reformei administrative era dezvoltarea economică, iar în subsidiar regăsim înlesnirea apropierii aparatului de Stat de populația țării. Așadar, noua împărțire administrativ teritorială nu ținea cont de regionarea istorică, ci avea la bază criteriul economic, noile unități administrative fiind considerate „unități teritoriale operative din punct de vedere economic, politic și administrativ^[8]”.

Conform prevederilor legale, regiunea era o unitate administrativ – economică delimitată teritorial, pe care se sprijineau direct organele centrale de Stat în înfăptuirea politicii Partidului și a Guvernului. Regiunea se afla în directă subordine a organelor centrale ale Statului și se compunea din raioane și orașe de subordonare regională (acele localități, care, din punct de vedere economic și politic, prezentau o importanță deosebită pentru întreaga regiune).

Raionul era o unitate teritorială, operativă din punct de vedere economic, politic și administrativ. Acesta se subordona regiunii și era alcătuit din orașe de subordonare raională (acele localități, care, din punct de vedere economic și politic, prezentau o importanță deosebită pentru întregul raion) și comune.

Așadar, noțiunea de regiune era caracterizată de un centralism puternic, fiind considerată un instrument prin care puterea centrală exercita controlul asupra autorităților locale.

După revenirea la formele de organizare administrativ teritorială de dinaintea regimului comunist, respectiv județul și comuna, și până la adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regională în România, noțiunea de „regiune” nu a mai cunoscut nicio consacrare legislativă. Actul normativ anterior menționat nu a creat însă o nouă unitate administrativ teritorială în România, ci regiuni de dezvoltare constituite prin asocierea voluntară a acestora, scopul fiind unul exclusiv economic.

Se impune a fi remarcat faptul că noțiunea de regiune și conceptul de regionalizare au cunoscut în dreptul românesc o cu totul altă semnificație decât cea la nivel european. În timp ce în jurul conceptului românesc de regionalizare se învârtea ideea declarată a accesului cetățenilor la conducerea treburilor publice locale, scopul realmente urmărit fiind unul predominant politic, de control al puterii centrale asupra administrației locale, la nivel european au stat la bază considerente economice.

În state precum Franța sau Italia, spre exemplu, motorul regionalizării a fost scoaterea statului din criza economică, prin crearea unei structuri intermediare care să permită factorilor economici un acces mult mai facil la procesul participativ de luare a deciziilor.

În România, pe de altă parte, toată argumentația adusă în favoarea regionalizării are un caracter predominant politic și administrativ, fără a se avea în vedere latura economică.

3. Analiza realității actuale

Constituția în vigoare la momentul actual în România nu face nicio referire la regiuni, ci la conceptul de descentralizare. Pentru o mai bună înțelegere a terminologiei constituționale se impune a fi făcută o analiză juridică a unor noțiuni diametral opuse, respectiv centralizarea și descentralizarea, dar și a principiului autonomiei locale.

Centralizarea este acel sistem care deși recunoaște existența unui interes local, nu asigură mecanismele de promovare al acestuia din punct de vedere organizatoric și funcțional. Din punct de vedere organizatoric, centralizarea se transpune printr‑o subordonare ierarhică a autorităților locale față de autoritățile centrale, iar din punct de vedere funcțional, prin faptul că actele de decizie sunt emise de către autoritățile centrale și puse în executare de către cele locale. Așadar, autoritățile publice locale nu dispun de inițiativă în ceea ce privește promovarea intereselor colectivităților locale. Chiar și atunci când sistemul legislativ conferă anumite atribuții în acest sens, acestea sunt limitate și, pe cale de consecință, nu oferă o reală posibilitate de afirmare a identității colectivităților locale.

Descentralizarea este acel sistem care are la bază recunoașterea interesului local, distinct de cel național, colectivitățile locale dispunând atât de structuri organizatorice, cât și de un patrimoniu propriu, în vederea realizării interesului local. Fundamentul descentralizării este unul atât politic, cât și administrativ. Pe de‑o parte, la nivel politic, descentralizarea are menirea de a asigura participarea cetățenilor la conducerea colectivităților locale prin intermediul autorităților locale alese de aceștia. Pe de altă parte, la nivel administrativ, descentralizarea are la bază principiul potrivit căruia autoritățile alese de cetățeni ar trebui să cunoască cel mai bine necesitățile locale și să întreprindă măsurile necesare pentru realizarea lor.

Descentralizarea este indisolubil legată de autonomia locală, în doctrina de specialitate fiind conturată opinia conform căreia autonomia locală constituie un drept, iar descentralizarea administrativă reprezintă un sistem ce o presupune^[9].