Președintele României: Sesizare de neconstituționalitate asupra Legii pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor şi demnităților publice, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative

București, 20 aprilie 2018

Domnului VALER DORNEANU

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

În temeiul dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările și completările ulterioare, formulez următoarea

SESIZARE DE NECONSTITUȚIONALITATE

asupra

Legii pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative

La data de 13 aprilie 2018, Parlamentul a transmis Președintelui României, în vederea promulgării, Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.

Prin obiectul de reglementare această lege vizează încetarea de drept a interdicțiilor aplicate, în temeiul art. 25 din Legea nr. 176/2010, persoanelor care au avut calitatea de senator și/sau deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate și care au constatat nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese în exercitarea oricăruia dintre mandatele de senator și/sau deputat în perioada 2007-2013, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013. Legea menționată a mai făcut obiectul controlului de constituționalitate, instanța constituțională statuând prin Decizia nr. 52/2018 că dispozițiile acesteia sunt constituționale prin raportare la art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), precum și la art. 147 alin. (4) din Constituție.

În considerarea acestei decizii și distinct de criticile de neconstituționalitate prezentate în obiecția la care Curtea Constituțională a răspuns, învederăm noi critici de neconstituționalitate care, prin raportare la un subiect de o importanță semnificativă^[1] pentru asigurarea unui cadru de integritate adecvat, dar și pentru respectarea principiului legalității, precum și a principiului securității raporturilor juridice, necesită o analiză suplimentară din partea Curții Constituționale. Astfel, considerăm că Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative încalcă prevederile art. 1 alin. (3)-(5), ale art. 147 alin. (4) și ale art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, pentru motivele expuse în cele ce urmează.

1. Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative conține prevederi ce contravin dispozițiilor art. 1 alin. (4) și (5) din Constituție

Prin Decizia nr. 52/2018, Curtea Constituțională a statuat: „Interdicția care a decurs din actul Agenției Naționale de Integritate își menține prezumția de legalitate ce caracterizează orice act administrativ, legea criticată nefăcând altceva decât să înceteze pentru viitor efectele acesteia”. Totodată, s-a mai precizat că: „(…) interdicțiile vizate prin legea criticată nu sunt stabilite prin hotărâri judecătorești, astfel cum greșit afirmă autorii obiecției, ci prin raportul de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate. Acest raport de evaluare poate rămâne definitiv fie prin necontestare, fie prin respingerea contestației formulate împotriva acesteia de către instanța judecătorească”.

Interdicțiile au fost aplicate prin acte administrative individuale (rapoarte), emise de o autoritate administrativă autonomă (ANI), acte emise în executarea dispozițiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010. Prin faptul că respectivele interdicții vor înceta de drept conform legii criticate – în privința persoanelor care au avut calitatea de senator/deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013 – considerăm că norma instituită prin legea dedusă controlului de constituționalitate nu îndeplinește cerințele de claritate, precizie și predictibilitate, ceea ce afectează atât principiul legalității, cât și pe cel al securității raporturilor juridice, aducând atingere și principiului separației puterilor în stat.

Astfel, deși instituie la nivel legal încetarea de drept a unor interdicții stabilite printr-un act administrativ individual (deci adresat și comunicat unor persoane determinate), legea criticată este eliptică cu privire la modul în care această dispoziție va fi pusă în executare în mod concret, în sensul că nu se precizează care este autoritatea competentă să constate încetarea de drept și conform cărei proceduri ar trebui ea să acționeze. Astfel de măsurinu pot fi deduse pe cale de interpretare și nu pot fi suplinite pe cale jurisprudențială. Formularea generală a unui efect juridic al legii – precum încetarea de drept a efectelor unor acte administrative individuale – nu poate complini absența unor prevederi legale care să precizeze cine are competența și cum trebuie să acționeze pentru a realiza efectul juridic dorit, fapt care afectează claritatea normei și securitatea raporturilor juridice, păstrarea sau eliminarea respectivelor interdicții fiind incertă din perspectiva modului de punere în executare a legii. Așa cum arată și Curtea Constituțională în decizia sus-menționată, Parlamentul are competența de a reglementa prin lege încetarea de drept a unor interdicții stabilite de un organ administrativ sau a unor obligații stabilite de organul fiscal: scutiri sau exonerări de la plata unor obligații stabilite prin acte ale autorităților administrative; exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială; măsuri în vederea recuperării debitelor înregistrate cu titlu de indemnizație pentru creșterea copilului; anularea unor majorări de întârziere/dobânzi impuse prin acte administrativ-fiscale. Însă, ori de câte ori Parlamentul a optat pentru asemenea soluții a prevăzut, invariabil, ca încetarea de drept să fie constată de anumite autorități executive cu atribuții legale în domeniu, tocmai în scopul asigurării de către acestea a organizării executării și a executării în concret a respectivelor dispoziții stabilite de organul legislativ.

Ca atare, în condițiile în care rapoartele ANI produc în continuare efecte juridice, așa cum arată și Curtea Constituțională, dar legiuitorul dispune încetarea de drept doar a interdicțiilor stabilite de acestea, apare necesară precizarea în lege a autorităților, precum și a procedurilor ce fac posibilă producerea efectelor juridice scontate, astfel încât persoanele care intră sub incidența legii, precum și autoritățile publice care verifică și constată existenta interdicțiilor să poată fi înștiințate sau să poată lua la cunoștință că unele efecte juridice ale actului administrativ individual respectiv încetează de drept în temeiul legii. Ipoteza în care instanțele ar putea lua act de încetarea de drept a unor astfel de interdicții dacă pe rolul lor s-ar afla litigii ce ar avea ca obiect contestarea unor rapoarte ale ANI cu privire la fapte comise în perioada 2007-2013 este condiționată de elemente extrinseci legii criticate care depind de fapte juridice ori manifestări de voință incerte și, în plus, considerăm că această lege nu oferă o soluție legală pentru situațiile în care rapoartele ANI nu ar fi contestate în instanță ori ar exista hotărâri judecătorești definitive ce ar confirma interdicțiile în cauză.

În lumina celor reținute în Decizia Curții Constituționale nr. 52/2018, singura variantă judicioasă din punct de vedere constituțional pentru punerea în executare a dispozițiilor legii criticate ar fi ca autoritatea executivă emitentă a actului administrativ individual să poată emită actul administrativ de constatare a încetării de drept, în temeiul legii, a interdicțiilor care au fost stabilite prin actul administrativ inițial. Faptul că legiuitorul prevede încetarea de drept a unor interdicții stabilite printr-un act administrativ care se bucură în continuare de prezumția de legalitate presupune cu necesitate și existenta unor măsuri de punere în aplicare a legii, apte să asigure respectarea principiului separației puterilor în stat, dar și a principiului securității raporturilor juridice. Parlamentul este competent să dispună pentru viitor cu privire la efectele juridice pe care le produc actele administrative emise în baza unor dispoziții legale, dar punerea în executare în concret a unor astfel de dispoziții legale, prin care încetează efectele juridice ale acelor acte administrative, trebuie realizată tot prin intermediul unui act administrativ, de punere în executare a încetării efectelor actului juridic inițial vizat. În caz contrar, dacă am accepta că organul legiuitor ar putea desființa efectele juridice ale unor acte ale autorităților executive – fără ca respectivele acte să fie anulate, revocate sau modificate de autoritățile emitente în conformitate cu noile dispoziții legale – am accepta, în fapt, o încălcare a principiului separației puterilor în stat.

În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a arătat că omisiuni legislative apte să creeze incertitudine sub aspectul operațiunilor juridice reglementate generează lipsă de coerență, claritate și previzibilitate a normei legale, de natură să înfrângă principiul securității juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea și previzibilitatea legii (Decizia nr. 1/2014).

Așadar, în absența unei reglementări care să dispună cu privire la autoritatea ce dobândește competența și la procedura de urmat în vederea punerii în executare a dispozițiilor legii, legea criticată este lipsită de precizie, claritate și predictibilitate încălcând dispozițiile art. 1 alin. (4), precum și pe cele ale art. 1 alin. (5) în componenta sa privind asigurarea principiului legalității și principiului securității raporturilor juridice.

2. Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative conține prevederi ce contravin dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție

Legea supusă controlului de constituționalitate utilizează la art. I sintagma „persoanelor care au avut calitatea de senator și/sau deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013”, precum și sintagma „exercitarea oricăruia dintre mandatele de senator și/sau deputat în perioada 2007-2013”.

Ambele formulări sunt lipsite de claritate, precizie, generând impredictibilitate în aplicarea normei. Pe de o parte, sintagma „oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013” poate fi interpretată ca vizând toate mandatele parlamentare deținute de senatori și/sau deputați în una, două sau chiar toate cele trei legislaturi cuprinse în perioada respectivă, anume: 2004-2008, 2008-2012 și 2012-2016. Pe de altă parte, sintagma „exercitarea oricăruia dintre mandatele de senator și/sau deputat în perioada 2007-2013” se poate interpreta ca referindu-se doar la senatorii și/sau deputații care au deținut mandate parlamentare exclusiv în această perioadă și nu în oricare dintre mandatele parlamentare din legislaturile care s-au consumat și au început în perioada 2007-2013.

Scopul legii criticate, așa cum a fost recunoscut și prin Decizia Curții Constituționale nr. 52/2018 a fost acela de a impune o soluție juridică de natură să rezolve problemele apărute prin aplicarea extensivă a instituției extrapenale a conflictului de interese în privința deputaților și senatorilor pentru perioada de referință 2007-2013; aceste aspecte au fost, de altfel, identificate și în Decizia Curții Constituționale nr. 619/2016. Mai mult, Curtea a constatat că „soluția legislativă aleasă este bine delimitată și conturată din punct de vedere normativ, vizând, în mod implicit și exclusiv, conflictul de interese generat de angajarea soțului deputatului sau senatorului, după caz, ori a rudelor/afinilor acestuia la biroul parlamentar”. Totodată, în Decizia nr. 619/2016, la care Decizia nr. 52/2018 face trimitere, Curtea Constituțională a precizat că „din punctul de vedere al legislației extrapenale, […] în perioada 2003-2007 dispozițiile privind conflictul de interese în exercitarea calității de deputat sau de senator se aplicau și acestora, fără a se indica, în mod expres, cazurile de conflict de interese, iar în perioada 2007-2013 este o situație normativă relativ confuză din moment ce, deși aceștia aveau obligația de a depune declarație de interese, instituția extrapenală a conflictului de interese nu se aplica în privința deputaților și senatorilor”.

Așadar, jurisprudența Curții Constituționale în materie se referă în mod exclusiv la conflictele de interese generate de angajarea soțului deputatului/senatorului, după caz, ori a rudelor/afinilor acestuia la biroul parlamentar, conflicte constatate pentru perioada 2007-2013 prin rapoartele ANI, acte administrative individuale rămase definitive fie prin necontestare, fie prin respingerea contestației formulate împotriva acestora de către instanța judecătorească.

Or, în absența unei dispoziții exprese, întrucât legea supusă controlului vizează oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013 și nu doar perioada 2007-2013, precum și toate conflictele de interese, nu doar pe cele generate de angajarea soțului deputatului sau senatorului, după caz, ori a rudelor/afinilor acestuia la biroul parlamentar, rezultă că această lege instituie încetarea de drept a tuturor interdicțiilor pentru toate tipurile de conflicte de interese constatate de Agenția Națională de Integritate cu privire la deputați și senatori care și-au exercitat mandatul în oricare dintre cele trei legislaturi cuprinse în perioada amintită (2004-2008, 2008-2012 și 2012-2016).

Tot din jurisprudența constituțională rezultă că, de principiu orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se și previzibilitatea, ceea ce presupune că actul normativ trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate – care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist – să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Este evident însă că în cazul de față legea criticată este lipsită de gradul de claritate și precizie necesar pentru o corectă interpretare și aplicare.

3. Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative conține prevederi ce contravin dispozițiilor art. 1 alin. (3) și art. 147 alin. (4) din Constituție

Conceptul stat de drept, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituție, a fost dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale, ce a statuat că acesta presupune capacitatea statului de a asigura cetățenilor servicii publice de calitate și de a crea mijloacele pentru a spori încrederea acestora în instituțiile și autoritățile publice. Această capacitate presupune, în mod firesc, și obligația statului de a impune standarde etice și profesionale, în special celor chemați să îndeplinească activități ori servicii de interes public și, cu atât mai mult, celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică pentru acei agenți publici sau privați care sunt învestiți și au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator să creeze toate premisele – iar cadrul legislativ este una dintre ele – pentru exercitarea funcțiilor sale de către profesioniști care îndeplinesc criterii profesionale și de probitate morală (Decizia nr. 582/2016).

Stabilirea standardelor de integritate, inclusiv pentru deputați și senatori, reprezintă o chestiune de oportunitate care intră în marja legiuitorului, cu respectarea prevederilor constituționale. Cu toate acestea, Curtea Constituțională a stabilit în jurisprudența sa recentă că, spre deosebire de modificarea unui standard de integritate, eliminarea unui astfel de standard aduce atingere protecției valorii sociale în discuție, integritatea/probitatea persoanei care deține respectiva calitate și prestează un serviciu public, exercitând autoritatea publică cu care a fost învestită de stat (Decizia nr. 32/2018).

În Decizia nr. 52/2018, Curtea Constituțională a arătat că legea criticată „nu pune în discuție existența stării de conflict de interese”, ci sistează efectele interdicției rezultate din rapoartele ANI în privința persoanelor față de care s-a constatat această stare și care se află sau ar urma să se afle sub puterea interdicției instituite de art. 25 din Legea nr. 176/2010. În cazul senatorilor și deputaților, interdicția de a ocupa una dintre funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010 pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului/de la momentul rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI (după cum la momentul constatării definitive persoana ocupa sau nu funcția de deputat sau senator) reprezintă o sancțiune cu o natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale. De asemenea, Curtea Constituțională a afirmat în repetate rânduri că o astfel de sancțiune „se integrează scopului legii – asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și nu contravine normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți” (Decizia nr. 391/2014 și Decizia nr. 550/2015).

Mai mult, aceste interdicții au fost aplicate ca urmare a rămânerii definitive a rapoartelor de evaluare ale ANI fie prin necontestare (caz în care deputatul sau senatorul a acceptat rezultatul unui astfel de raport), fie prin respingerea contestației formulate împotriva acestora de către instanța judecătorească (caz în care o instanță judecătorească a verificat raportul de evaluare și a confirmat legalitatea și temeinicia acestuia). Prin urmare, în ambele cazuri, aceste interdicții reprezintă un efect al unor constatări definitive, în baza prevederilor aplicabile deputaților și senatorilor, prin parcurgerea unor proceduri stabilite de lege, o astfel de măsură reparatorie, așa cum se precizează în expunerea de motive, nefiind justificată prin raportare la standardele în materie de integritate instituite ca răspuns la o cerință reală a societății românești.

Se poate accepta faptul că legea criticată cuprinde o soluție legislativă bine delimitată din punct de vedere normativ, necesară ca urmare a faptului că în perioada 2007-2013 a existat o situație normativă relativ confuză privind conflictul de interese în exercitarea calității de deputat sau senator, întrucât nu se indicau, în mod expres, cazurile de conflict de interese. Însă, ce nu se poate accepta din punct de vedere constituțional este ca, prin modul neclar și imprecis de reglementare a dispozițiilor legale, să se ajungă la o interpretare excesivă, contrară chiar scopului avut în vedere de legiuitor, anume ca toate interdicțiile pentru toate tipurile de conflicte de interese constatate de ANI cu privire la deputați și senatori care și-au exercitat mandatul în legislaturile 2004-2008, 2008-2012 și 2012-2016 să înceteze de drept. O astfel de soluție legislativă ar fi în mod evident contrară jurisprudenței constituționale în materia asigurării integrității în funcțiile și demnitățile publice, ceea ce contravine și dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție.

4. Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative conține prevederi ce contravin dispozițiilor art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție

Potrivit art. 148 alin. (2) din Constituție, ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Totodată, conform art. 148 alin. (4) din Constituția României, Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării la Uniunea Europeană și din celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu.

Mecanismul de Cooperare și Verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției (MCV) a fost stabilit prin Decizia nr. 2006/928/CE a Comisiei Europene din 13 decembrie 2006. Unul dintre cele patru obiective de referință specifice stabilite în cadrul MCV a fost chiar „înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasiveˮ.

În Raportul MCV din anul 2017, Comisia Europeană a realizat o trecere în revistă a evoluțiilor privind acest obiectiv de referință și a reținut că încă de la înființarea ANI, rapoartele MCV au evidențiat rezistența față de punerea în aplicare a rapoartelor ANI, chiar și atunci când au fost confirmate printr-o hotărâre judecătorească. Astfel, rapoartele MCV succesive din anii 2013-2016 au pus în lumină faptul că „punerea în aplicare a rapoartelor ANI privind membrii Parlamentului, chiar și atunci când sunt confirmate prin hotărâre judecătorească, a fost pusă sub semnul întrebării”. Printre recomandările făcute de Comisia Europeană în acest cadru, au fost amintite următoarele: „să se asigure că nu există excepții de la aplicabilitatea actelor legislative privind incompatibilitatea, conflictele de interese și averile nejustificateˮ (raportul din luna ianuarie 2014) sau faptul că „Parlamentul ar trebui să dea dovadă de transparență în procesul său decizional cu privire la acțiunile întreprinse în urma hotărârilor definitive și irevocabile având ca obiect incompatibilități, conflicte de interese și averi ilicite pronunțate împotriva membrilor săiˮ (raportul din luna ianuarie 2017).

Cu privire la efectul recomandărilor stabilite prin rapoartele de evaluare pentru România în acest cadru, Curtea Constituțională a reținut că România „are obligația de a aplica acest mecanism și a da curs recomandărilor stabilite în acest cadru, în conformitate cu dispozițiile art. 148 alin. (4) din Constituție” (Decizia Curții Constituționale nr. 2/2012).

Or, prin eliminarea efectului generat de constarea printr-un raport definitiv al ANI a nerespectării prevederilor legale privind conflictul de interese de către persoanele care au avut calitatea de senator și/sau deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, și anume încetarea de drept a interdicțiilor aplicate acestora în temeiul art. 25 din Legea nr. 176/2010, este afectată stabilitatea cadrului legislativ în materie de integritate, dar și caracterul disuasiv al măsurilor aplicate de ANI, contrar angajamentelor asumate de România și, implicit, a recomandărilor Comisiei Europene în cadrul Mecanismului de Cooperare și Verificare, ceea ce atrage nerespectarea dispozițiilor art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

În considerarea argumentelor expuse, vă solicit să admiteți sesizarea de neconstituționalitate și să constatați că Legea pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative este neconstituțională.

PREȘEDINTELE ROMÂNIEI

KLAUS – WERNER IOHANNIS